公民权利保障与政府信息公开制度构建*

严仍昱

《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)实施已五年有余，我国政府信息公开制度建设取得了一些成效。与此同时，也出现了许多因信息不公开、公开不及时、公开不充分而引发的负面案例，如三鹿奶粉事件、郭美美事件、8·24哈尔滨阳明滩大桥匝道侧翻事件以及“微笑局长”事件等信息披露中的遮遮掩掩，均引起了公众的质疑和不满。北京大学公众参与研究与支持中心发布的《中国行政透明度观察报告·2011—2012年度》显示，被测评的42个中央部委的行政透明度平均得分只有60.4分，及格率只有54.8%。然而这还是《条例》实施以来测评对象行政透明度平均分的首次及格，前两次平均得分只有46.1和51.2。①这些情况的存在需要我们重新审视政府信息公开制度及其实践，以发现其中的不足并力图完善之。

一、逻辑起点:保障公民权利

我国公民享有宪法和法律规定的诸多权利，但由于体制和机制不健全等因素的影响，有些权利往往落不到实处。公开掌握在政府手中的信息当然不是为了保障政府权力，而是为了更好地保障公民的知情权、监督权和各种经济权利。

1.政府信息公开是保障公民知情权的内在要求。所谓知情权，是指公民、法人及其他组织依法对国家机关要求公开某些情报的权利和不受妨害地获得国家机关公开的情报的自由。②公民享有知情权是源于人们对公民权利与公共权力之间关系的理解。政府权力来自人民的授予，政府受人民的委托行使主权，人民知晓政府行使权力的状况是理所当然的事情。党的十八大报告明确提出，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。这是党的代表大会首次明确提出保障人民知情权的要求和目标，为今后我国人民的知情权保障工作指明了方向。在我国，虽然没有法律法规明文规定知情权，但在《宪法》中含有知情权的暗示。《宪法》第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民”，第二十七条“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”等规定都暗示:因为一切权力属于人民，所以人民有权知道一切国家机关和工作人员行使权力的行为。很显然，政府信息公开是保障公民知情权的内在要求。

2.政府信息公开是保障公民监督权的必要前提。《宪法》第四十一条对公民的监督权作了明确规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。我国人民主要是通过间接民主的方式，选举自己的代表组成各级国家政权机关，代替人民行使当家做主的权力。人民必须通过各种途径和形式对国家机构及其工作人员行使权力的过程实行监督，以保证他们不折不扣地代表人民行使权力，全心全意为人民服务。上述的批评权、建议权、申诉权、控告和检举权都是人民对国家机关及其工作人员的监督权利。人民对国家机关及其工作人员进行监督，前提是知晓他们是如何行使权力的，如果连这一点都不知道，谈何监督?因此，政府信息公开是保障公民监督权的必要前提，没有公开就没有监督。

3.政府信息公开是公民谋求经济利益的基本条件。政府信息是政府在行使权力过程中制定和获取的公共资源，其中蕴含着大量的与利益密切联系的无法估量的价值，充分利用和开发这些信息则意味着可以创造更多更好的物质和精神财富。在信息化时代，公民不掌握有关信息，如物价信息、教育信息、就业信息、医疗信息、各种风险信息等，就无法更好地维护和增进自身利益。在利益与信息紧密联系的今天，集聚全社会信息资源总量80%的政府信息资源，直接关系到国民经济与社会发展的状况和水平，它们比一般的信息资源更有价值，质量和可信度更高。③因此，不掌握政府信息对于一个现代公民而言意味着利益损失。公开政府信息，公民就可以根据获取的信息分析市场，考察社会，规避风险，并对掌握的信息进行利用和开发，据此合理地安排自己的各种经济和社会活动，并对自身未来发展进行有效预期，从而增进自己的福利。可以说，政府信息公开是公民谋求自身经济利益的基本条件。

二、制度困境:缺失公民权利视角

政府信息公开实践中，发生有公民权益受损后公民维权困难的现象。政府信息公开的制度设计缺失公民权利视角是公民维权困难的根源。

1.政府信息公开的价值取向困境。价值取向是制度建设的灵魂，它既是制度建设的起点，又是制度建设的落脚点，明确制度建设所要保护的主体利益，并且贯穿于整个制度体系。我国政府信息公开制度所确立的价值取向并不统一，这一制度从根本上要保障谁的权益也不很清晰。《条例》第一条规定:“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”显然，这一规定意味着政府信息公开具有三个价值取向，但是即便如此，仔细分析，这三个价值取向仍具有不确定性，表现在以下三个方面:第一，“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”，这不是对公民权利的一种确证，而是对公民获取政府信息的途径进行规定，即“依法获取”。其中“依法”依的是《条例》及其相关法律法规，这意味着公民能在多大程度上获取政府信息与这些法律法规的完善程度有关，是不确定的。第二，“提高政府工作透明度，促进依法行政”，这是政府当然的义务，也是政府建设的目标，但不是对公民权利的确证。第三，“服务人民群众的生产、生活和经济社会活动”，这实际上是对公民权利的一种限制，即这一规定内含着政府可以不公开与人民群众生产、生活和经济社会活动无关的信息的暗示，将选择权把持在政府手中。正是因为价值取向不明确，缺失公民权利这一基本视角，导致政府信息公开实践中公民维权陷入困境。

2.政府信息公开的范围困境。《条例》第九条对政府主动公开的信息范围作了笼统的列举:“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;需要社会公众广泛知晓或者参与的;反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”《条例》对乡镇、县以及设区的市的政府信息公开的范围虽然也作出了大致的规定，但是总体上看，政府主动公开的信息范围比较笼统，缺乏刚性，不利于公民获取政府信息，却为政府有选择地公开信息提供了便利。同时，《条例》第十四条对不能公开的信息用排除方法进行了规定，“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。而什么是“国家秘密”的判断依据主要是《保密法》第二条的规定，“国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”。《保密法》对“国家秘密”的界定也是以模糊笼统的方式进行的，这导致公开哪些信息的决定权最终掌握在政府手中。相应地，政府部门往往以“涉密”为理由拒绝公开相关信息，这对公民维护自身权利造成了严重阻滞。

3.政府信息公开的程序困境。《条例》第十六条规定，“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所”，“行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息”。即国家档案馆和公共图书馆被纳入到政府信息公开体系之中。然而，这一条款没有对政府报送信息的范围、时间及相关责任进行详细规定，因此这一规定对政府行为不会产生实际约束力，随之而来的就是公民通过国家档案馆和公共图书馆获取政府信息的途径存在被虚置的可能性。《条例》第二十三条规定:“行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开。”这一规定将“对公共利益是否造成重大影响”的判定权交给了政府，而这是基于结果的一个判定，具有较强的主观性，在公共利益内涵界定不明晰，对政府行为未作任何规范，以及对公民尤其是第三方权利未安排任何补救措施的情况下，将作出这个判断的权力交给政府，不利于公民维护自身权利，公共利益还有可能成为政府维护自身利益的幌子。政府信息公开中诸如此类的权力与约束不对等的情况较为普遍，这对公民维护自身权利造成了不便。

4.政府信息公开的救济困境。《条例》第三十三条其中规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报”;“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。这对政府信息公开救济途径进行了安排，但这种安排是对通过司法途径维护权利的公民资格的严格限制。这是因为:第一，公民只能针对行政机关的具体行政行为申请行政复议或诉讼;第二，公民只能针对具体行政行为侵犯其合法权益的才能申请行政复议或诉讼。除此之外，行政机关即使没有履行法定的信息公开义务，公民也只能进行举报。《国务院办公厅关于施行＜中华人民共和国政府信息公开条例＞若干问题的意见国办发〔2008〕36号》第十四条规定:“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。”这一规定成为对申请人资格的严格限制。正因为如此，最高人民法院行政庭副庭长、《条例》司法解释起草人李广宇曾透露，有接近半数的信息公开行政诉讼被法院拒之门外。④政府信息公开是政府的法定义务，任何公民都有权获知政府可以公开的任何信息，并据此对政府进行监督，而这一规定显然是忘却了政府权力的真正主人是谁。

三、解决路径:以公民权利制约公共权力

1.以保障公民权利作为政府信息公开的基本价值取向。任何制度建设首先要确立基本的价值取向，即明确制度建设要保护谁的权益。随着现代民主政治的发展，公民对公共权力进行实际控制的愿望日益强烈，而公民权利的充分实现即是对公共权力的有效约束。政府信息公开是现代民主政治发展的重要内容和标志。政府信息越公开，公开得越充分，也就意味着民主政治发展水平越高，人民对政府进行实际控制的可能性越大。无论是从政府权力来源看，还是从现代民主政治发展进程看，保障公民权利应当成为政府信息公开制度建设的基本价值追求。以保障公民权利为价值取向重塑政府信息公开制度，就是要使政府信息公开模式由权力型向权利型转变，实现公民权利对公共权力的有效制约。

2.尽快出台《政府信息公开法》和修订相关法律法规。世界各国多采用法律形式对政府信息公开进行立法，如日本的《信息公开法》，韩国的《信息公开法》，美国的《信息自由法》和《隐私权法》，而瑞典的《出版自由法》和《表达自由法》都属于宪法性法律文件，法律位阶更高。他山之石，可以攻玉。应借鉴他国的立法经验，尽快制定出台《政府信息公开法》。《政府信息公开法》必须以保障公民权利为立法价值取向，政府信息公开的一切法律条款都必须基于有利于保障公民权利进行设计。由《政府信息公开条例》变为《政府信息公开法》，改变的不仅是立法位阶，更重要的是立法主体从政府变为全国人民代表大会，立法视野更宽广，更有利于保障公民权利。同时，还需要对已有的相关法律法规如《保密法》和《档案法》进行修订。通过对《保密法》进行修订，明确界定“国家秘密”范围，可以适当限制政府在信息公开中的自由裁量权。同时对《档案法》也要适时进行修订，以进一步完善政府信息保存和发布的配套机制。

3.明确政府信息公开的例外事项。《条例》以列举方式笼统地界定政府信息公开范围的同时，又授予政府判断政府信息公开可能产生的“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”这一后果的权力，这就为政府有选择地公开信息提供了制度保障。要改变当前政府信息公开困局，政府信息公开必须以满足公民最大限度地获知信息为出发点，明确政府信息公开范围，尽量压缩和限制政府在信息公开中的自由裁量权。因为必须公开的政府信息非常庞杂，完全明确不具有可操作性，而涉及例外事项的政府信息内容相对有限，因此，用列举和概括兜底的方法明确规定政府信息公开中的例外事项比较方便可行，而且可以克服单独使用列举法的僵化，保持法律的灵活发展性。这也是政府信息公开工作做得比较好的发达国家和地区的常见做法。除了例外事项的其他政府信息，都必须公开，以最大限度地保障公民权利。

4.构建规范、便民的政府信息公开程序。首先，程序必须规范化，具有可操作性。如《条例》第十四条规定了政府审查信息的权力，但没有对政府审查信息的程序进行规范，这对公民权利的实现存在着潜在的不利因素。从制度完备的角度看，政府审查信息的依据、过程及结果有必要公开，同时必须备案。如果要公开的政府信息涉及第三方权益的，必须在程序设计中切实做到保护第三方权益。其次，必须加大财政投入。力求所有层级政府均建设有效运行的电子网络信息平台和电子网络申请平台，避免出现“空城”现象;同时，要简化以申请方式公开政府信息的流程，及时回复公民申请。最后，在政府信息主动公开程序设计中，要规定政府必须在指定出版物及政府网站上公布政府相关信息，或者以通告、告示、布告、公告等方式公开政府信息，使公民方便、快捷地获知政府信息。

5.建立公民资格不受限制的政府信息公开救济机制。政府信息公开制度建设的根本目的在于保护公民权利，公民一旦在政府信息公开中权利遭受侵害，制度安排当然要提供足够的维权渠道和方式方法。我国现行的政府信息公开制度对可以获得法律救济的权利主体范围进行了极大限制，这必然助长政府在信息公开中的随意性。国家一切权力属于人民，任何公民都有权对政府行为进行监督，而监督的前提是知情。因此，获取政府信息，了解政府行为并对政府行为进行监督是每一个公民最基本的权利。同时，政府信息是公共资源，属于公共产品，政府有义务提供给所有需要的公民进行消费。因此，在政府信息公开救济制度设计中应该规定，公民请求行政机关提供可以公开的任何政府信息遭到拒绝，或者政府在信息公开中有不遵守法律规定的行为，任何公民都可以成为原告，这样才能更好地维护公民权利，形成以公民权利制约公共权力的约束机制，督促政府勤政和廉政。

6.进一步规范政府信息公开责任追究机制。《条例》第三十四和三十五条对政府信息公开工作的责任进行了规范。其中有两方面的规定不利于对政府行为进行约束:一是行政责任追究主体。《条例》规定行政责任追究主体为监察机关或者是上一级行政机关，即同体问责，这不利于问责的彻底化。二是承担责任的具体内容规定较笼统，不利于追究责任。因此，完善政府信息公开的责任追究机制，必须在这两方面有所改进。第一，应根据政府信息的生成、传递、储存、公开等环节的管理部门、管理岗位的职责来确定相应的责任主体。第二，要明确政府信息公开的违法行为的具体内容。这里主要包括不公开或者拒绝公开可以公开的政府信息，以及在政府信息生成、传递、储存、公开等环节由于故意或过失导致所公开的政府信息不全或失真等行为。第三，应该将人大及其代表纳入政治责任和行政责任的追究主体体系之中，真正建立公民权利制约公共权力的政府信息公开约束机制。

注释

①郭少锋:《34部委拒绝公布去年人均办公经费 仅8家公开》，http://news.sina.com.cn/o/2012 － 09 － 29/072725280549.shtml.②刘杰:《论知情权及其宪法地位》，《宪政与行政法治探索》，中国人民大学出版社，2005年，第189页。③李绪蓉、徐焕良:《政府信息资源开发与管理》，北京大学出版社，2005年，第10页。④王俊秀、张鹏杰:《高院副庭长:半数信息公开诉讼案被法院拒之门外》，http://news.xinhuanet.com/2011 －11/28/c_111198117.htm.