新时期乡镇法治政府建设研究

盛清才 田 园

建设法治政府是国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)中提出的奋斗目标，党的十八大报告进一步明确提出了到2020年“法治政府基本建成”的要求，并将其视为全面建成小康社会的重要标志之一。我国现行政府体系中，乡镇是与群众联系最为密切的基层政府。我国现有48000多个乡镇政府，作为政府大厦的基石，其法治进程直接关系到我国法治政府建设整体目标的实现。实践证明，建设法治政府，重点、难点在基层，起点、弱点在乡镇。基于此，本文努力探寻新时期乡镇法治政府建设的有效路径及其保障措施。

一、法治政府的内涵、特征及我国乡镇法治政府建设的现状

1.法治政府的内涵

何谓法治政府?学界对此尚未取得共识。笔者认为，相对于“人治”政府，法治政府就是依法产生、按照法治原则施政、对法律负责并接受法制监督和制约的政府。仅就字面而言，法治政府即“法律统治下的政府”。作为一个新的政府模式，法治政府的基本内涵是政府受法的支配——“政府由法律产生，政府由法律控制，政府依法管理，政府对法律负责”①，其核心是规制政府权力和保障公民权利，实质是依法治理，重点是“治权”，要义是依法控制。

2.法治政府的基本特征

与传统的“人治”政府不同，法治政府是法治基础上的有限、责任、透明、诚信、廉洁的服务型政府。具体而言，法治政府的特征表现在6个方面:(1)法治政府是有限政府。在我国，政府的权力源于人民的授权和委托，为保障民权，必然要求政府在法定范围内活动，以确保行政权力行使的有限性。(2)法治政府是责任政府。有权必有责。既然公民权利是行政权力之源，政府就必须对人民负责，承担起它应该承担的政治、经济、法律、道义等方面的责任。(3)法治政府是透明政府。公开是法治政府的重要特征，它不仅要求政府的行政信息、监督信息及其他政务信息公开，而且要求政府行政程序、人事和财政方面的信息公开。(4)法治政府是诚信政府。现代社会是信用社会，因此，政府行使权力不仅应当合法、公正，而且应当恪守信用原则，做到言必行、行必果。惟有如此，才能真正取信于民。(5)法治政府是服务型政府。管理就是服务。人民政府理应为人民服务。向社会提供丰富的公共产品和完善的公共服务既是政府职能转变使然，也是法治政府建设的必然要求。(6)法治政府是高效、廉洁的政府。这是由我们党的性质和社会主义国家性质所决定的。

3.我国乡镇法治政府建设的现状

《纲要》实施以来，各地经过多年努力，乡镇政府的法治理念、制度建设和依法行政能力均有明显提升，法治政府建设初见成效。具体体现在:(1)乡镇公务员的法治意识有了较大提高;依法行政为多数人所接受;依法执法被多数人认同并逐步深入人心。(2)乡镇法治政府所需要的“基层民主制度已经建立，基层组织自治得到制度保障”②;决策公开、合法性论证和集体讨论制度得以确立;乡镇管理和执法程序初步建立，行政监督制度日臻完善，错案追究和行政问责制度正逐步落实。(3)乡镇行政决策和规范性文件制定趋于规范化;乡镇政府决策的公众参与度越来越高，公众参与和专家咨询论证正在成为乡镇重大行政决策的重要环节;乡镇依法行政的监督力度不断加大，促进了法治政府建设。

乡镇法治政府建设成效初显的同时，也存在不容回避的问题，面临诸多困难。主要表现在:(1)乡镇行政法治理念不够牢固。一些乡镇公务员法律知识不扎实，对法治政府建设认识不足，“重长官意志、轻法律规定，重上级指示、轻法治原则，重行政效率、轻行政程序”③;一些乡镇领导重“人治”、轻“法治”，对法治政府建设“说起来重要，做起来次要”，少数人甚至“视法为器”，认为法律主要是管老百姓的。(2)乡镇法制机构普遍缺失。目前，多数乡镇政府基本上没有独立的法制机构和专(兼)职法制工作人员。一些乡镇虽有法制机构，但决策前不征求法制机构意见，出现问题时才交其收拾残局，法制机构难以发挥应有的作用。(3)乡镇执法、施政行为不够规范。一些乡镇领导不按法定权限和程序决策，会议决策流于形式;一些乡镇政府出于自身利益考虑，违法制定规范性文件;一些乡镇执法主体不尽合法，执法依据不统一，执法程序不规范，执法随意性大甚至搞执法创收，造成了不小的负面影响;有的乡镇政府打着“法治”的幌子违法行政，随意动用警力，影响恶劣。(4)乡镇行政法制监督关系不顺，法治政府建设尚未纳入考核范围。乡镇行政监督主体虽多，但除上级党政部门监督外，其他几种监督往往形同虚设。由于法治政府建设尚未纳入乡镇绩效考核范围，特别是没有与干部奖惩、任免和晋升、晋级挂钩，使得一些乡镇法治政府建设“动力”不足。(5)乡镇法治政府建设的外部环境有待改善。目前，村民自治组织与国家机关的关系还没有完全理顺，由于体制原因，乡镇党委与政府的职责不够明晰，这些不能不影响到乡镇法治政府建设。

二、乡镇法治政府建设的路径

如前所述，经过多年努力，我国乡镇法治政府建设已取得了明显成效，但总体上看，离法治政府的要求还相差甚远，在行政立法、行政执法、行政决策、行政监督等方面还存在诸多问题。鉴于此，各乡镇一定要认真学习和落实《纲要》精神，强化法治意识，牢固树立并自觉践行依法行政的现代法治理念，不断提高行政决策能力、执法能力和服务能力。具体而言，应做好以下四方面工作:

1.全面落实依法、科学、民主决策制度

长期以来，乡镇政府决策存在制度性缺陷，产生了大量的政绩工程，因此，全面落实依法、科学、民主决策就成为乡镇法治政府建设的重要环节。(1)要健全乡镇行政决策机制。包括制定行政决策规则，健全公众参与、专家论证与政府决定相结合的决策机制，强化行政监督和制约，增强行政决策的透明度。(2)要规范乡镇行政决策行为。第一，要规范行政决策程序。重大决策中一定要把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定”作为必经程序;决策前要采取多种形式调研，把好民意关;专业性、技术性强的重大事项的决策要进行技术咨询和可行性论证，对其可能引发的各种风险要进行评估并制定相应的预案。第二，要把好法律关。除乡镇法制机构审查外，重大决策还要经过专家合法性论证。第三，要把好纠偏关。要建立重大决策实施后评估制度，发现问题后及时予以调整和纠正。(3)要防范“决策谋利”现象。要防范一些乡镇政府在决策或制定规范性文件的过程中借机“扩充管理权、处罚权和收费权等，把并不属于自己职权范围内的事项纳入其中”④，一旦发现有此种“决策谋利”的苗头，要予以及时制止和严厉制裁。

2.规范乡镇政府规范性文件的制定

乡镇政府虽没有行政立法权，但具有规范性文件制定权。由于体制机制不完善、监督不力等原因，一些乡镇政府常常“通过规范性文件而自我赋权”⑤。鉴于此，要重新、严格界定乡镇规范性文件的制定权限;强化乡镇依法行政意识，使其不自我赋权，不违法设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不违法增加公民、法人或其他组织的义务;建立健全乡镇规范性文件听证、论证制度，要求乡镇涉及群众切身利益的规范性文件草案一律接受听证和专家论证;严格乡镇规范性文件的制定和发布程序，要求乡镇政府凡非涉密性文件草案一律向社会公开。

3.规范乡镇执法行为

(1)明晰乡镇执法主体。乡镇要重新核实并及时公告“经法律、法规授权或者行政机关的合法委托”的行政执法主体，没有取得执法资格的人员不得从事行政执法工作;非行政组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托不得行使乡镇行政执法权。⑥(2)厘清乡镇执法权限。各乡镇要按照“职权法定”原则认真梳理乡镇负责执法和配合执法的法制依据，然后编制目录并予以公告;要对上级执法机关委托行使的执法职权进行一次全面清理，签订委托协议后报上级备案。(3)加强乡镇执法队伍建设。要健全乡镇执法制度，以制度管人;重新核定乡镇执法主体资格，明确执法机构、岗位、人员、职责并向社会公布;加强对执法人员的法治教育和职业道德教育;落实岗前培训和责任制，坚决杜绝无证上岗和违法执法。(4)强化乡镇执法依据。第一，严格执法程序。目前我国尚无统一的行政程序法，各乡镇要从实际出发，进一步明确执法环节，细化执法流程，规范执法步骤并督促执法人员严格遵守之。第二，规范自由裁量权的行使。要通过建立自由裁量权基准制度，统一自由裁量权，避免随意执法。第三，消除执法乱象。要坚决消除有法不依、执法不严、违法不究以及认定事实不清、证据不足、定性不准、程序违法等执法乱象。(5)创新乡镇执法方式。要借助乡镇执法信息化建设平台，积极推进移动执法、行政处罚裁量及文书制作电子化，用科技手段提升乡镇执法水平。(6)打造乡镇文明执法形象。各乡镇要牢固树立“以人为本”的执法理念，全面推行说理式执法和柔性执法;视当事人为亲人，不粗暴执法，不损其人格尊严，坚持文明执法。

4.努力营造乡镇法治环境

(1)加强法治文化建设，提升乡镇法治建设软实力。各乡镇要结合乡情镇情，加大乡镇法治政府建设宣传力度，多形式、多手段宣传与法治政府建设相关的法律法规，做到家喻户晓、人人皆知，为乡镇法治政府建设营造浓厚的社会氛围;创新普法形式，努力培养公众的法治信仰。(2)乡镇要严格依法行政，践行法治精神。各乡镇要认真贯彻《国务院关于加强法治政府建设的意见》和《纲要》精神，认真落实责任制、公示制、过错追究制和督察制，特别是在民生、治安、维稳等领域要严格依法办事，真正做到依法行政、依法执法。(3)多措并举，“给力”乡镇。第一，上级政府要通过合理放权，赋予乡镇政府一定的行政处罚权和强制执行权，使乡镇政府对职能范围内的事有权管、管得了，尤其要赋予乡镇强有力的行政执法权，使其尽早摆脱“看到的管不到，管到的看不到”的窘境。第二，上级政府布置工作时要充分考虑乡镇政府的法定职权，不能以行政命令逼迫乡镇用违法手段去完成收费、收税任务，同时积极协助乡镇政府调处各种纠纷、纠正各种违法行为，支持乡镇法治政府建设。⑦

三、乡镇法治政府建设的保障措施

1.夯实组织基础

(1)强化组织领导。各乡镇要成立以乡镇长为组长的法治政府建设领导小组，定期召开会议，研究部署法治政府建设事宜;定期听取各部门工作汇报，及时解决存在的困难和问题。相关部门要建立联席会议制度，交流“会诊”，协同动作。要落实领导责任制，尤其是各乡镇长要切实担负起第一责任人的重任，把法治政府建设摆在与经济工作和维稳同等重要的地位进行部署、落实、考核。(2)健全法制机构。各乡镇要增设独立的法制办公室，乡镇长负总责，明确一名副职具体负责，设办公室主任一名、专(兼)职人员若干名并保障其编制和经费，努力发挥其“参谋、助手和法律顾问”的作用。在这方面，江苏省邳州市议堂镇法治办公室的做法值得各地借鉴。(3)壮大法治队伍。要把那些思想政治表现好、业务能力强、有较高法律素养的干部充实到乡镇法治队伍中来，加强对法治工作干部的培养、使用和政策倾斜。乡镇在录用公务员时可适当提高法律专业人员的比重，为法治政府建设做好人才储备。

2.筑牢制度保障

要尽快健全乡镇法治工作的基本制度，为乡镇法治政府建设提供可靠的制度保障。具体而言，要健全乡镇领导班子和公务员学法制度、法治讲座制度、依法行政督察通报制度;建立健全乡镇行政决策规则和规范性文件制定制度;健全和完善乡镇执法人员持证上岗、资格管理、案件督察等执法制度;制定《乡镇政府信息公开目录》或《乡镇政务公开目录》并及时公布;完善并严格执行乡镇政府部门行政首长问责制、行政过错责任追究制、行政执法过错责任追究制等监督问责制度。

3.强化制度落实

(1)完善、落实学法制度。第一，完善和落实乡镇领导班子学法制度。通过对《宪法》、行政法规、《行政诉讼法》等相关法律法规的学习和定期的法治讲座，不断提升乡镇领导的法治观念和依法行政能力。第二，认真落实乡镇公务员学法和法治培训制度。通过对《公务员法》、《人民调解法》、《农村土地承包法》、《行政机关公务员处分条例》及新颁布法律法规的学习和培训，不断强化乡镇公务员的法治观念和依法执法能力。(2)完善干部任前法治考察制度。要进行乡镇领导干部任前法律知识测试、依法行政情况考察和执法人员法律知识考试，并将测试、考察和考试结果作为领导干部任职必备条件和执法人员任职、晋升的重要依据。(3)完善政府信息公开和政务公开制度。乡镇要按照《政府信息公开条例》的要求，除涉及国家机密外，所有与人民群众密切相关的重要政府信息都应依法、及时地向社会公开，确保公众的知情权和监督权。同时要借助电子政务平台，及时公开乡镇非涉密性政务信息，确保乡镇政府权力在阳光下运行。(4)落实乡镇规范性文件定期清理制度。对违法制定或与上位法相悖的乡镇规范性文件，要及时予以修改或废止，确保其合法性。(5)全面落实乡镇执法责任制。尤其是对于群众反映强烈的执法问题，要进一步强化乡镇政府责任和执法人员的执法责任，将责任制落实到位。(6)创新乡镇考核机制。第一，上级部门要将乡镇法治政府建设纳入目标考核和绩效考评中，将其结果作为乡镇领导干部综合考评的重要内容和选拔任用依据。第二，探索制定乡镇法治政府量化考核标准。(7)强化乡镇行政监督问责制。第一，强化法制监督。新形势下，除了加大对乡镇行政活动和执法行为的监督力度外，还要创新监督方式，“适当地引入社会监督。把法律监督、行政监督和群众监督、社会舆论监督有机地结合起来”⑧，形成以权力监督权力、以权利监督权力和以社会监督权力的监督格局。为此，一要引入群众评议机制，定期组织服务对象给乡镇政府及其公务员评议打分，并将评议结果作为评先、晋职依据。二要创新司法监督和层级监督的形式。目前司法机关对行政行为的监督“仅限于对具体行政行为的合法性审查，而缺乏对抽象行政行为的合法性审查”;上级“政府法制工作机构对下级政府的监督也主要是具体行政行为的监督，而忽略了对规范性文件的强制备案审查”。⑨鉴于此，建议国家立法机关适时修订《行政诉讼法》，建立规范性文件(包括乡镇规范性文件)司法审查制度;同时，上级政府要加强对下级政府制定的规范性文件的备案审查，不断提升监督效果。第二，严格行政问责。对乡镇法治政府建设中出现的有令不行、失职渎职和违法行政现象，要严格依法追究相关领导和直接责任人员的责任;对越权决策、违法决策或决策失误并造成重大损失或恶劣影响的，按照“谁决策、谁负责”的原则依法问责。

4.创新动力机制

乡镇法治政府建设需要公众的积极参与和“多元力量的共同推进”⑩，遗憾的是一直以来，我国法治政府建设基本上由政府主导推进，公众事实上多处于被动接受的状态。为了给乡镇法治政府建设注入新的活力，必须创新公众参与的具体方式，使乡镇法治政府建设得到群众的理解和支持，大大加速乡镇法治政府建设进程。

注释

①杨海坤:《市场经济 民主政治和法治政府》，中国人事出版社，1997年，第13页。②李晓:《中国转型期法治政府建设现状、可行性及对策》，《时代报告》2012年第8期。③⑤⑨孟大川:《基层法治政府建设实践现状与制度创新——以成都县、乡两级政府依法行政实践为例》，《成都行政学院学报》2009年第1期。④⑥房建:《法治政府建设策论研究》，《黄山学院学报》2010年第6期。⑦刘丽:《基层政府法治建设中的难点问题及对策研究》，《北华大学学报(社会科学版)》2011年第4期。⑧李正华:《法治观念下的广州法治政府建设》，《法治论坛》2010年第1期。⑩杨伟东:《公众的认同、激励与法治政府建设的动力》，《行政管理改革》2011年第7期。