集体林权改革背景下森林采伐制度的完善

邢力文

（东北林业大学 文法学院，黑龙江 哈尔滨 150040）

随着社会主义市场经济和新农村建设的逐步推进，林业为社会主义经济建设以及广大农村发展提供了重要资源，凸显出重要的战略地位。伴随着集体林权改革的开展，家庭承包经营方式得到广泛认可，而对于林木收益权能的实现，即采伐权的实现，却受到现行森林采伐制度的诸多阻碍、限制，成为制约林业发展的瓶颈。本文从制度、法律、法规等方面对其提出完善措施，使其适应集体林权改革的步伐以及现实的发展。

一、集体林权改革及其对采伐制度提出的客观要求

2003年，集体林权改革开始试点进行。2008年6月，中共中央、国务院出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，集体林权改革在全国范围内展开。如今，《意见》内的五年时间已接近尾声，其中提出的一系列改革措施也对现行的法律、法规、政策提出不同要求，对现行的森林采伐制度的客观要求尤为严格。

1.集体林权改革的内容

集体林权改革是以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的综合性改革[1]。集体林权改革以集体林地所有权不变为前提，将林业物权化，即将林地的占有、使用、收益和处分的权能赋予林地承包经营者，将农村家庭承包责任制“因地制宜”的转移到林业当中，是农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展，是具有中国特色的新一轮的农村改革，使林权归属更加清晰，管理更加规范，像农村家庭联产承包那样，给农民吃下一颗“定心丸”，实现“山定权、树定根、人定心”，确立了林农个人经营的主体地位，有效的调动了经营者营林造林的积极性。简言之，所谓的集体林权改革，其中心点就是“放活经营权，实现收益权”，作为林地经营者，其他权益的实现都是为收益权做铺垫，以实现收益权为最终目标。

2.集体林权改革应均衡林地经营权、收益权、采伐权三者的关系

上文提到，集体林权改革是以收益权的实现为目标，这是为民生着想的大计，使林地承包者针对自己承包的林地拥有除所有权以外的一切 “生杀大权”。作为承包经营者，无非是以其利益最大化为根本，然而现实中，林地承包者在经营中需要受到市场规律以外的各种行政干预的制约，经过长期经营，到收益的时候，却没有相应的采伐权，面对自己苦心经营的林木达到采伐年龄却无法形成收益。这也是冲突的症结所在，即集体林权改革保障的收益权实现与现行采伐权的规制之间的矛盾。面对如此窘境，我们应该在经营权、收益权、采伐权三者之间进行协调平衡，形成一个符合各方利益的均衡点。

二、现行采伐制度的弊端

如上所述，集体林权改革在如火如荼进行当中，对现行的森林采伐制度提出的种种要求客观反映出现行采伐制度的各种弊端，成为集体林权改革和林业发展的瓶颈。

1.采伐限额的编制

科学编制森林采伐限额是合理利用森林资源、保障森林资源可持续增长、改善森林质量、提高森林整体功能的一项重要工作[2]。在最近的《国务院批转林业局关于全国“十二五”期间年森林采伐限额审核意见的通知》中，关于森林采伐限额的编制有了较大提高，覆盖范围更广，分类更加明确。但是，相对于现行的集体林权改革以及林地承包者所面临的实际问题，仍存在很多不足之处。

第一，森林采伐限额编制的要素复杂，专业性较强。编限单位、编限范围、合理年伐量测算方法、林木权属、林分起源、森林分类、树种划分、采伐类型、采伐年龄、龄组划分、生长率以及出材率，这些都是编制森林采伐限额的要素，而每一项又要根据不同的种类继续细分，对于普遍文化素质较低的林户，应对如此难懂、复杂的数据、文字，其实际的操作效果根本无法达到预期。

第二，采伐限额编制过程中与林地经营者的经营方案存在冲突。国家编制森林采伐限额是以森林的生态保护与可持续发展为目标，其侧重点是生态价值；而林地经营者的经营方案则以林地的最大收益为目标，其侧重点是经济价值。既要抓经济，又要顾全生态保护，而经济发展与生态保护二者之间的矛盾由来已久。林地经营者不能按照市场需求、市场规律的引导来制定经营方案、策略，积极性受到极大影响。二者的抵触实际上损害了双方的利益，采伐限额无法积极执行，生态价值无法实现，林地经营者的经营权受到规制，利益无法保证，经济价值也无法实现。

第三，采伐限额在编制过程中的各项数据、依据存在虚假现象。林业工作人员在调查取证过程中，存在误差、疏忽，甚至捏造数据，脱离实际。错误的数据使本来就受到抵制的采伐限额实施起来更加举步维艰。

2.行政许可限制了采伐权的实现

《森林法》第33条规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐。”虽然在一定程度上避免了乱砍乱伐等现象，但是在集体林权改革背景下，以“放活经营权，实现收益权”为根本，则凸显了采伐许可的不足之处。

第一，层层审批的许可程序，使森林采伐带有浓重的行政色彩。这在很大程度上抑制了非公有制林业发展，而且审批所耗费的时间、费用，既增加了林业发展的成本，又使森林不能按照最佳的经济轮伐期进行作业，错过了最高的经济效益，增加了风险和成本。长此以往，会使原本就规模和实力较小的林农进一步减少，而留下的林农甚至会选择铤而走险，滥砍滥伐森林，造成资源的浪费和利益的损失。

第二，核发林木采伐许可证是林木采伐管理的重要环节，而部分地区未严格执行持证上岗制度和岗前培训制度，发证人员不具备上岗资格，导致发证质量差，发证合格率低[3]。同时，在分配过程中，面对集体林权改革后的诸多经营主体，其发放的可行性与公平性也受到质疑。所以，许可证的实施往往会迫使个别经营主体与有关部门私通，为了实现个人利益，不择手段，导致权力寻租，恶化社会风气，更加不利于林业的健康发展。

第三，林业行政的实践中，采伐许可证的获得还有潜含条件，那就是受到森林采伐限额指标制约[4]。采伐许可与采伐限额作为两个实现采伐收益的硬性指标，却成为林地经营者的“两大枷锁”，抑制了林地承包者经营权和收益权的行使。都是行政部门提出的政策指标，却与集体林权改革所提倡的“放活经营权，保障收益权”背道而驰，自相矛盾。

三、完善森林采伐制度的对策

通过以上分析可见，时下所开展的集体林权改革与现行的采伐制度存在诸多的不适应性。现行的采伐制度规定大多出自 《森林法》、《森林法实施条例》，以二者的规定具有较高的权威性。其中，《森林法》作为林业行业的基本法律，应具有核心地位，而最新修改的《森林法》也要追溯到1998年，与现在推行的集体林权改革和社会主义林业生态建设相距甚远，即现行的采伐制度相对于集体林权改革以及各种最新政策严重滞后，因此，进一步完善《森林法》中森林采伐的相关制度、法规，就尤为迫切。

1.优化采伐限额编制

第一，科学进行森林采伐限额编制，能够“因地施限”。首先，不同地区林地条件、生态环境、林木更新情况均不相同。需要根据各自不同的实际情况分配不同的限额。其次，整合《森林法》中的木材生产计划和集体林权改革中的森林经营方案，放权林农。林地经营者按照自身经营状况、市场情形编制森林经营方案，以省为单位进行汇总，最终交由国家林业局进行最终编制森林采伐限额，从而将木材生产计划归入森林采伐限额编制。最后，让林地经营者参与采伐限额的编制。以市为单位，在各市辖区内的林区选举代表，以自身林业发展过程中的实际问题参与采伐限额的编制。这样，上层与基层、行政主体与经营主体之间形成良好互动，既放活经营权，又完成行政指标，在共同协商中形成双赢。而《森林法》在关于森林采伐限额的规定过于粗泛，且更多局限于国有林地。随着集体林权改革的广泛开展，应该进一步加入关于集体林地采伐限额的编制细节，以保证林农的各项权益。

第二，放宽商品林采伐限额额度。集体林权改革提出实现商品林、公益林分类经营。在集体林权改革中林农的收益大部分通过商品林实现。商品林和公益林各司其职，在保证森林生态功能的前提下，以及用材林的消耗量低于生长量的原则下，严格公益林采伐更新，放宽商品林采伐限额的额度，从而解放林地经营者，还原于市场，通过市场调节林木价格，实现资源的优化配置。林农可以完全根据市场情况制定森林经营方案，按市场规律优化资源配置。在国家行政部门看来森林是调节气候、保护环境的生态资源，而在林地经营者眼中森林是实现其利益最大化的载体。只要严格把握公益林的采伐，充分保证其生态价值的实现，大可放宽对商品林的限额控制，充分调动林农积极性，实现林农的各项权益。但是，放宽商品林的采伐限额额度不等于放松审核各经营主体的限额申报。针对经营者的经营方案，上一年度采伐更新状况、结余数额、林区的自然情况不同，分配不同限额。尤其是采伐后的更新，作为审核重点，以调整下一年度采伐限额分配。同时，每一年度的采伐限额分配情况应该予以公示，加强群众监督，以保证采伐限额制度的完备。

第三，实现采伐限额主体间的结转。集体林权改革提出林地承包者可以将林地承包经营权和林木所有权进行转让、出租，针对森林采伐限额结余的问题并没有明确提出，而《森林法》等法律、法规更无相关规定，只是在《国家林业局关于完善人工商品林采伐管理的意见》中提出在单位内可以结转。如果商品林采伐限额能够进一步放宽，面对市场调控，限期内出现剩余便成为常态，我们应该针对商品林采伐限额的剩余作出相应规定。笔者建议应将采伐限额的剩余同林地、林木流转一同建立产权交易平台，不仅仅可以在本单位内结转，同样可以在其他主体间流转。而《森林法》应该补充其规定，加强流转管理，规范流转，保证交易公平。这样既可以使林地经营者的经济效益最大化，也可以吸引其长期从事林业经营，致力于林业建设。

2.简化采伐行政许可

森林采伐许可问题已经是长久以来的历史遗留问题。采伐权不是当然享有的，而是有条件、程序的，森林采伐许可证是基于林农获得林权证 （《森林法》中的登记发证制度）而产生，然后根据森林采伐限额予以限制，林农采伐之后又要申请相应的运输证。砍一棵树需要经过层层关卡，而每个关卡又要经过不同手续，对于规模大小不同、素质不同的林农来说，极为繁杂。集体林权改革就是要确立林地经营权人的主体地位，而这一道道关卡显然与集体林权改革的宗旨相违背，笔者以此提出一些对策，以保障还权于民。

第一，简化商品林采伐许可证申请程序。《森林法》关于采伐许可证的规定仅限于申请需提交的文件以及主管部门，并没有针对集体林地作出具体规定，而实践中，对采伐许可证的申请是既耗时又耗费成本，对于集体林权改革中的林农对林木的处置权与收益权的实现是极大的挑战，所以针对集体林中的商品林提出特殊对策。同上文所述商品林采伐限额一样，应对商品林简化行政许可，变许可为备案登记制度，而备案登记的数额只能小于或等于所分配到的采伐限额数额，而林业部门只需核对二者数额一致性，如发现登记数额大于所分配的采伐限额，则有权力停止其采伐行为，而相应的符合规定的，则视为默认，以达成“许可”，从而真正地弱化采伐许可证的层层审批和下达。同样，《森林法》所规定的运输证，则变得可有可无，而木材检查站的设立更是对人才、资源的浪费。林农承包林地，对于所经营的林区内的林木，比行政部门更加看重，绝不会允许他人非法将林木从自己林区运出，所以可以将运输证这一制度省略，节省人力、财力，同样能达到监控的效果。

第二，转化林业行政部门职能。上文提到，节省人力、财力以及撤销木材检查站的设立，但不等于放任林区林木无限制运出，笔者认为可以先将计算机系统纳入各个地级市，然后逐步推广至各个林区，以监督林木采伐、更新。转化林业部门职能，林业行政人员严格按照采伐限额与备案登记数额监督采伐以及伐后的更新。如果违反规定，则可以对其违法行为进行制止。进一步转变职能，加强林业宏观管理、公共服务，行政执法和监督。而《森林法》则把相应的经营和监督管理办法交由国务院另行规定。作为林业的核心法律，应该具有详尽的规定，建立完善的林业服务体系，这才是与现实的集体林权改革相统一。林权改革加上完善的法律保障，二者双管齐下，这样才能既保证森林的生态价值，又保障林户个人的经济收益。

第三，建立完备的奖罚制度。国家推行集体林权改革，已经极大限度放权于农民，如果仍然违反相关规定，则应该受到更加严厉的处罚，尤其是对未完成更新义务经营者的处罚，应该加大执法力度，不仅仅削减下一年度采伐限额的分配，也应处以罚金。同时保证林区的各项罚没款能够专款专用，做到“取之于林，用之于林”。有罚必有赏，在集体林权改革以及《森林法》中，都涉及生态效益补偿基金的规定，但大都是用于重点公益林，对于商品林较少涉及。商品林虽然主要用于采伐，但为保障公益林的生态功能，同时又满足社会对林木的需要，都做出贡献，同样应该得到生态效益补偿。建议建立森林价值评估系统，结合集体林权改革中森林资源资产评估管理，可以科学、合理地评测出森林的价值。评估可以吸纳不同区域、森林数量、质量、碳汇贡献等参数作为依据，这样在林地经营主体之间、经营主体与行政部门之间出现纠纷赔偿时，可以援引此评估作价，使受损方得到充分补偿，受罚者得到应有惩罚，有贡献者得到应有的奖励。

四、结语

针对“十二五”规划以及十八大关于生态文明建设的指示精神，国家对森林覆盖率提出了更高的要求，节能减排更是放在突出的地位，致力于和谐社会发展，林业承担着更加重要的责任，而森林采伐对于多方利益的实现，更处于举足轻重的位置。面对着机遇和挑战，如何在集体林权改革新形势的背景下发展林业，改进陈旧的采伐制度至关重要。我们应该以集体林权改革为契机，完善森林采伐的各项不合理制度，形成完善的法律、法规，以加快林业发展，协调保障各方利益，从而适应时代的需求。

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[1]张英.林权制度改革对我国集体林区木材供给的影响研究[D].北京：北京林业大学，2010.

[2]赵晨，刘振英.“十二五”期间年森林采伐限额编制[J].林业资源管理，2011（08）.

[3]红玉，郑小贤.集体林区森林采伐限额执行中存在的问题与对策[J].内蒙古林业调查设计，2012（11）.

[4]王清军.集体林权制度改革背景下森林采伐管理体制变革研究—兼论森林法的完善[J].东南学术，2010（09）.