论行政裁量权的存在基础与合理控制

张鹏宇

(许昌学院 法政学院，河南 许昌461000)

“行政裁量权是指行政主体在法律规定的限度、标准的范围内或依照法律的精神和原则，由行政机关根据实际情况自主性地决定如何适用法律而做出行政行为的职权。”［1］行政裁量权是在合法行政基础上对行政活动的更高要求，它属于合理行政的范畴，它要求行政活动符合法律授权的目的及精神，即行政活动不仅要形式合法，还要实质合法;行政主体的执法不是机械地执法，而是在法律授权基础上能动地执法。特别是现代国家行政事务的管理日趋复杂化，法律对行政的授权普遍具有弹性，为行政主体行使裁量权留有了立法上的余地和空间。所以，行政裁量权的存在一方面是社会变迁和发展的一种现实需要，有其存在的必要性与社会基础;另一方面，是权力就有被滥用的危险，要将行政裁量权控制在法律授权的范围内合理行使，必须对其进行科学有效的控制。

1 行政裁量权的存在基础

1.1 法律的局限性是行政裁量权存在的前提条件

立法者在立法时只能够根据立法所要规范的实际现状及其发展趋势作出一个概要地预判，而不可能预见到法律出台施行后的各种情况，特别是行政管理的实际千变万化，又十分具体，以致立法者不能够也不适合在法律中作出详尽的规范，这种相对原则、概括的规定方式，就为行政主体在行政管理实践中发挥其能动性、行使行政裁量权创造了前提条件。

1.2 日趋复杂化、专业化的行政管理是行政裁量权存在的现实需求

现代行政权广泛而深入地介入和干预经济和社会生活，呈现出日渐膨胀和扩张的态势，同时行政管理事项日益复杂化、专业化，使得立法机关在对行政机关授权时，给予了行政机关更多的专属裁量的权力，特别是委任立法——行政立法的增多，使行政机关具有了更为广泛的自行斟酌决定行政事务的裁量权力。这其中既有立法机关“力所不及”的原因，更是立法科学性的要求，对于专业性、技术性强的行政管理事项必须由相应的行政机关才可更好地胜任。

1.3 更好地实现行政目标是行政裁量权存在的根本原因

行政主体的行政活动，不仅仅是运用法律赋予的行政手段实现行政目标即可，还应当有最佳行政效益的考量，即如何投入尽可能少的行政成本获得最大化的行政效益，从而既实现了行政目标，并最大限度地保护了行政相对人的合法权益，又充分兼顾了行政效率和行政成本的经济性。这就需要赋予行政主体裁量权，以便选择最优的行政管理方式和手段，以更好地达成行政目标，实现行政效益的最大化。

2 行政裁量权不当行使的表现

2.1 违背法律授权目的

法律授予行政机关行政裁量权，是为了更好地维护和促进国家和社会公共利益，以及保护公民、法人和其他组织的合法权益。但是在行政执法实践中，一些行政机关及其执法人员却在行使行政裁量权时，违背授权的目的，维护本部门、本地区的利益或其个人一己的私利。例如，行政处罚裁量权的实施不是考虑行政相对人违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度，而是考虑一些不相关的因素，比如行政相对人的身份或者为增加财政收入，改善工作人员的福利待遇等。此外，在制定行政规范性文件时，为行政相对人设定了一些不必要的程序性负担和义务。这些行政裁量权的行使，背离了法律授权的初衷，也成为一些行政纠纷产生的根源。

2.2 裁量尺度不一

行政裁量是法律授权下的裁量，而不是任意裁量，所以它应当符合公平、公正的法律理性，即同等情况，同等对待;不同情况，不同处理。然而，在具体的行政执法实践中，相同事实适用不同的裁量标准的情况并不鲜见。比如基于人情及关系因素，行政执法人员对于自己熟识的相对人往往是给予“关照”或“网开一面”，而对于其他的相对人则是“公事公办”，缺乏审慎地斟酌和裁量。裁量标准的不一，不仅有失公平，不利于法律的有效施行，也会影响到行政机关的权威和社会公信力。

2.3 行政不作为或拖延作为

有句法国谚语叫“迟来的正义即非正义”，它强调的是司法程序正义。然而，在行政裁量领域同样适用这个道理，因为行政裁量是对具体行政管理事项的处理，其处理结果往往涉及到公民、法人或其他组织的合法权益，所以它理应包含裁量时限的要求，即不仅要求裁量结果的公正合法，还应在一定的合理时限内作出裁量。然而，在行政执法实践中存在着行政裁量权滥用的两种消极表现形式:行政不作为和拖延作为。究其原因，还是由于我国行政法制的不健全、不完善。如在规定各种样式行政行为的作出程序时，都应有明确的时限要求，而且对违反时限要求需承担的法律责任也应相应地作出明确而有力的规定。

3 行政裁量权的合理控制

3.1 加强行政机关自身建设

(1)进一步完善公务员选聘及考核制度。公务员是具体承载实施行政权力的个人，其职业道德水平和业务素养的高下关乎行政裁量权运用的成效和行政目标的顺利实现。进一步完善公务员选聘制度，形成公开选拔和内部竞争上岗相结合，公开、公正、公平的选人用人机制，为遴选政治素质高、业务能力强、具有较好相关法律素养的人担任国家公职提供制度保障;进一步完善以平时考核为基础，定期考核和平时考核相结合的考核制度，对公务员的德、能、勤、绩、廉等方面结合具体工作实际开展全面深入地考核，注重工作实绩，促使行政公务人员正确行使行政裁量权;进一步完善公务员学习培训制度，不断提升行政公务人员的职业道德水平、岗位业务技能和综合素质能力，以适应不断变化的行政管理实际。

(2)进一步完善行政责任追究制度。建立严格的行政责任追究制度，加大对滥用行政裁量权的行政主体和行政公务人员的责任追究力度，以强化其依法行政的责任意识，使其不敢怠惰和恣意行使权力。对行政责任追究的规定必须明确有力，而且行政责任追究应与行政失职行为具体情形相适应，使行政责任的追究即便于执行又能够有效警示其他行政主体依法履职。目前，我国对失职的行政公务人员的行政责任追究力度不大且流于形式，甚至许多应当由行政公务人员承担责任的情形都缺少相应的责任规定。因此，进一步完善行政责任追究制度，加大问责力度，对控制行政裁量权的滥用具有重要的意义。

3.2 推进行政程序法制建设

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”［2］行政程序作为一种重要的行政权力运行的安全装置和控制机制，它注重事中的控权，对于行政裁量权的正确行使具有较好的拘束和规范效用。为此，应着力加快推进行政程序的统一立法，这也是当前我国行政立法的重要任务，它旨在推进法治政府建设和保护行政相对人的合法权益。行政程序法的制定应着重关注行政程序法的目标模式、基本原则、基本制度和调整范围这几个问题，它关系着行政程序法体系的科学性和规范效果。行政程序立法中关键问题的破解需紧密围绕保障行政相对人正当的程序性权益和控制行政权展开。

3.3 建立行政判例制度

行政法的内容琐碎庞杂，具有广泛性和易变性的特点，它没有一部集基本规范于一体的统一法典，行政法律规范往往散见于不同层级的法律文件之中。行政法这种形式上的特点，就为行政判例的存在和发展留有了较为广阔的空间。

行政判例，即上级法院对某类行政争议所作的裁判对以后同级或下级法院在审理同类案件时，具有直接的拘束效力，可以援引据以判案。行政判例制度的重要意义不仅在于统一了司法审判的尺度，增进了司法的效率，更在于其为行政主体行使行政裁量权无形中也确立了一个统一的标准，有利于行政裁量权的正确行使。英美法系国家和大陆法系的法国都建立了行政判例制度，对行政争议的定纷止争和行政裁量权的有效拘束起到了非常积极的作用。行政判例与行政裁量权所追求的法律价值是一致的，虽然成文法典的制定很好地体现了一个社会的整体利益，但常常因为缺乏灵活性而使得个体利益做出了巨大牺牲，判例法恰恰弥补了这种不足，而且判例完全可以根据新情况新问题做及时调整，具有更强的灵活性和生命力。所以，我国可考虑建立行政判例制度，以更好地规范和指引行政裁量权的行使。

3.4 完善监督约束机制

(1)强化权力机关监督。我国的政权组织形式是人民代表大会制度，各级人民政府由同级的人民代表大会选举产生，向其负责，受其监督。然而，实际上，人大对政府的监督还比较薄弱，尚不能根本扭转“橡皮图章”、“表决机器”的固有印象，不能切实发挥其监督职能。所以，应进一步强化权力机关的监督，一方面要优化人大代表的结构，使人大代表真正成为具有普遍代表性的人民代表，并注重人大代表行使监督权的保障:另一方面，要完善人大代表的工作机制，加强人大代表与选民或代表的联系，认真倾听民意呼声，向其报告工作并接受其监督。对于履职不力的代表，选民或代表有权对其进行罢免和撤换。

(2)完善司法机关和行政内部的监督约束机制。首先，进一步完善人民法院通过行政诉讼和提司法建议书的形式进行的监督，比如可以通过修改《行政诉讼法》，扩大行政诉讼的受案范围，将行政活动广泛地置于司法机关的监督之下，促使其依法行政。针对不合理的行政行为可以通过向该行为作出机关的上一级行政机关提司法建议书的形式来促使其整改。其次，进一步完善行政复议制度和行政监察、审计制度，以期在行政内部形成一个运转有序、规范健全的工作机制，进而促使其在对外部的行政相对人作出行政裁量行为时能够合理适度，符合法律授权的目的。

(3)加强社会舆论监督。社会舆论监督虽然没有直接的法律效力和约束力，但它往往可以通过它所引发的广泛社会效应和持续关注，引起有权监督机关的注意和采取监督措施，从而间接的起到监督的效果。所以，社会舆论的监督作用不容小视。尤其是伴随着信息时代的发展，新闻媒体也日渐成为社会公众监督行政主体依法行政的重要媒介，通过公开地报道、曝光及评论等，对行政主体实施行政活动形成强大的社会舆论压力，从而会促使其合法行政，并正确行使行政裁量权。因此，应发挥好新闻媒体对行政裁量权的监督的作用，它对公权力的监督应予以进一步规范、强化和保障。

总之，行政裁量权具有两面性特征，一方面有利于消弭法律的局限性，更好地实施行政管理，实现行政目标，另一方面行政裁量权容易被滥用和滋生腐败，所以必须对其予以合理地控制，以更好地服务于行政法治建设的需要和行政相对人权利的保护。

［1］ 郑宁.行政裁量权内涵之辨析［J］.理论界，2007(6):78.

［2］ 孟德斯鸠.论法的精神:上册［M］.北京:商务印书馆，1961:154.