谨防“最严交规”助长罚款经济

王春业，邵 艺

(淮北师范大学 政法学院，安徽 淮北 225000)

谨防“最严交规”助长罚款经济

王春业，邵 艺

(淮北师范大学 政法学院，安徽 淮北 225000)

新交规充斥着许多罚款规定，虽然对交通违章现象有抑制作用，但也极易助长罚款经济行为，为部门利益的膨胀披上合法外衣。应减少罚款项目，代之以更有效的处罚措施;同时，规范罚款程序，坚决杜绝罚款与考核、奖金挂钩等，斩断部门利益，使新交规真正成为预防和减少交通事故、制止交通违法行为的有效法律武器。

新交规;罚款;阳光执法

公安部于2012年8月21日通过了修订的《机动车驾驶证申领和使用规定》(即公安部第123号令，以下简称“新交规”)。新交规有7章89条，自2013年1月1日起施行(其中关于校车驾驶员管理的内容自发布之日起施行)。其规定十分严格，被称为史上“最严交规”。新交规无疑有利于规范驾驶行为，减少交通违法，预防重大交通事故，对维护道路的交通秩序和人民群众的生命财产安全起到了积极的作用。然而交规中涉及到很多罚款的情形，如果处理不当，将会助长罚款经济。

1 “新交规”中罚款条款解读

“最严交规”中有很多内容都涉及罚款，罚款的金额也从20元到5000元不等。在这些罚款规定中有直接罚款的规定，也有间接罚款的规定。

在直接罚款的规定中，又规定了几个罚款的幅度，主要体现在新交规的第79、80、81条中。

例如，20-200元的罚款主要针对机动车驾驶人的以下行为:机动车驾驶人补领机动车驾驶证后，继续使用原机动车驾驶证的;机动车驾驶人在实习期内驾驶公共汽车、营运客车或者执行任务的警车、消防车、救护车、工程救险车以及载有爆炸物品、易燃易爆化学物品、剧毒或者放射性等危险物品的机动车或驾驶上述车辆时牵引挂车的;驾驶人在实习期内驾驶机动车上高速公路行驶，未由持相应或者更高准驾车型驾驶证三年以上的驾驶人陪同的;驾驶机动车未按规定粘贴、悬挂实习标志或者残疾人机动车专用标志的;持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的驾驶人联系电话、联系地址等信息发生变化，以及持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的驾驶人从业单位等信息发生变化的，该驾驶人在信息变更后三十日内，未向驾驶证核发地车辆管理所备案，申报变更信息的等。

200-500元罚款幅度主要针对机动车驾驶人的以下行为:机动车驾驶证被依法扣押、扣留或者暂扣期间，采用隐瞒、欺骗手段补领机动车驾驶证的;机动车驾驶人身体条件发生变化不适合驾驶机动车，仍驾驶机动车的;逾期不参加审验仍驾驶机动车的。

2000-5000元的罚款幅度主要针对机动车驾驶人的以下行为:驾驶人有伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车驾驶证的情形的。

除了直接规定的罚款，新交规还对记分的情形予以调整。在新交规的附2中明确了“道路交通安全违法行为记分分值”，规定了从12分、6分、3分、2分、1分的扣分情形。其中，对驾驶与准驾车型不符的机动车的、饮酒后驾驶机动车等11种情形，一次记12分;对机动车驾驶证被暂扣期间驾驶机动车的、驾驶机动车违反道路交通信号灯通行的等14种情形，一次记6分;对驾驶货车载物超过核定载质量未达30%的、驾驶机动车在高速公路上行驶低于规定最低时速等12种情形，一次记3分;对行经交叉路口不按规定行车或者停车的、有拨打接听手持电话等妨碍安全驾驶的行为的、驾驶二轮摩托车不戴安全头盔的、在高速公路或者城市快速路上行驶时未按规定系安全带的等11种情形，一次记2分;对不按规定使用灯光的、不按规定会车等4种情形，一次记1分。

虽然上述这些关于记分的措施有些并没有附随罚款规定，但根据新交规的第59条规定:“机动车驾驶人在一个记分周期内记分未达到12分，所处罚款已经缴纳的，记分予以清除;记分虽未达到12分，但尚有罚款未缴纳的，记分转入下一记分周期”，即这些记分也可以与罚款联系在一起，驾驶人员若想清除记分就需要缴纳罚款，因此，这些规定实为变相罚款。

如果把新交规中直接规定罚款的和间接规定罚款的项目统计出来，就会发现，涉及罚款的项目有170项之多。难怪有人感叹说，本应是规范人与人之间的关系的交通规则，如今却变成了赤裸裸的人、钱较量，钱成了唯一的联系纽带，乱支、乱罚、以罚款数量论英雄的乱象频发，罚没收入的管理十分混乱。“执法变成了‘执罚’，……将人与人之间的关系演绎成如此简单的二元对立，是多么令人恐怖的图景。”

2 罚款规定过多可能产生的弊端分析

2.1 助长部门利益

由于政府职能转变不彻底，各部门仍存在浓厚的部门利益倾向。部门利益是指行政部门在部门本位主义和小团体主义的影响之下，偏离公共利益，追求部门局部利益，利用掌握的国家权力资源，谋取超越了部门自身合理范围之外的利益。行政部门不仅是执法主体，而且是相对独立的经济利益主体;政府部门除了代表公共利益外，还存在着自利性倾向。作为独立的利益个体，有追求部门利益最大化的冲动。在利益驱使和相关制度不完善的情况下，行政部门就可能利用其握有公共权力的优势地位，为本部门谋取私利。

现实中，部门利益的获取的方式有多种多样。例如，通过立法来获取部门利益最大化。“作为立法主体的某些行政部门在立法思维和行为上，表现出极强的‘部门本位’和‘部门中心’倾向。”在规定惩罚性条款时，只注重经济处罚，把“法规”作为罚款的工具。再如，通过执法获取利益最大化。当前我国不少行政部门都有罚款的任务，并把任务完成的情况与效益挂钩，完成不了将影响政绩;有些地区还依靠罚款来发工资。行政执法与部门经济利益挂钩已经成为一种普遍现象，“执法就是罚款，管理就是收费”几乎成为习惯，成为一些政府部门行政执法的潜规则，并由此形成了执法产业化现象。对此，北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授曾忧虑地说，“通过执法来增加单位和个人‘收入’，其本质是将公权沦为部门和个人谋取利益的工具。执法人员代表着国家和政府来行使执法权，如果执法‘经济化’或‘产业化’，就意味着服务于公共福祉的公权发生了蜕变。”

新交规中罚款规定的增多，虽然不能说有立法中的部门利益最大化的嫌疑，但却将为具体的交管执法部门谋取部门利益提供借口。虽然公安部曾三令五申要求不得给公安机关、交管部门下达罚款指标，但实际操作中却难以避免交管部门以罚款来创收，增进自身收入;虽然有法律法规规定，罚款收上来之后，要全部上交国库，但是上交之后往往会按照一定比例以拨款的名义返还罚款单位，罚款收入和返还是成正比的。为了获取更多的部门利益，现实中交管部门陷阱执法现象屡见不鲜，“钓鱼执法”事件层出不穷，有愈演愈烈之势。实践中比较典型的表现形式有:一是诱饵陷阱。即交通执法机关通过采取种种诱惑性手段，如提供实施行政违法行为的各种客观便利条件，引诱执法对象进行违法活动;二是放任陷阱。即执法人员看到违法行为即将发生时并不制止，而是故意等违法行为既遂后再出现并予以罚款;三是标识陷阱。如限速的交通标识不醒目，过小或隐藏在树枝、屏障后面，驾驶员很难看到，而当司机看到时，却已被测速并受到罚款;四是沉默陷阱。即交管部门对相对人一点小小的违规现象，不予告知提示，而是等违章罚单积攒成堆时才老账新账一起算，以达到多罚和重罚目的。

“最严交规”的规定中通篇充斥着“罚款”味道，使“陷阱执法”有了法律依据，各种罚款也披上了“依法行政”的外衣，助长了罚款经济，如果监管不力极易助长交管部门的腐败，助长部门利益的膨胀，使得交通违规成了一条“钱景”广阔的财路。然而，“政府毕竟不同于一般社会组织，它是建立在人民的公意达成和公意授权的基础上”。那么，政府的一切行为，都必须符合并有利于人民的意志、利益和需求，否则政府就丧失其存在的基本依据。

2.2 立法的初衷难以实现

针对近年来交通违规现象增多、交通事故频繁问题，加强交通法规的立法与执行是必要的，交规的初衷是为了预防和减少交通事故，制止交通违法行为，让人们遵守交通规则，维护正常的道路交通秩序。要达到这个目的，增多罚款并不是好办法。且不说20元、50元等小额罚款在当今的社会里没有多大的震慑力，还会给人一种“交点钱就完事”的感觉。特别是对于在一个记分周期内记分未达到12分的，可以通过交罚款的方式来清除记分的规定，更难以达到对违法者惩罚的目的，因为，一些执法者便会以罚代管，只要罚款交了就对违法行为听之任之不再进一步处理，使违法行为得到纵容，使交通隐患得不到有效地控制，没有达到立法所希望的初衷。这也使得钱成了唯一的联系纽带，但凡违规的，似乎掏钱就可以放车，在一定程度上也会为某些有钱人提供违法的温床。

提高全民的交通安全意识，让每个公民自觉遵守交通法规，保障道路交通安全与畅通，这是立法的目的，而提高其守法意识，不是简单的罚款能达到的。新交规的诸多罚款，或一时有效，却并不能保证长久。在行政处罚原则中，教育与处罚相结合的原则，是实施行政处罚、纠正违法行为的一条重要原则。其中应以教育为主，处罚为辅，执法者要告诉当事人的违法之处，违反了什么行政法律规范，后果是什么，告知其给予相应的法律、法规根据、事实依据及理由，告知其纠正违法行为，改正错误等，特别是不能以罚款为主。安全是“目的”，教育与处罚是“手段”，但“手段”未必要罚款。

可见，“罚款经济”并不是一个“好经济”，它让执法者成为“钓鱼翁”，让执法本末倒置，极易使得罚款成为目的，而将执法当成手段;“罚款”很多时候是“执法”之需，“执法”又很多时候落脚于“罚款”之上，达不到维护交通安全的目的，严重违反了立法初衷。

2.3 滋生更多腐败的土壤

由于经济转轨时期，体制问题与行政执法部门管理、监督制度不完善等原因，导致了行政执法权力的失控。利益需求的目标极大地刺激了人们行动的随意性，同时也诱发了执法机关随意使用和扩张权力，导致权力滥用和腐败产生，从而形成了权权交易、权利交易的腐败行为。近年来，行政执法中的腐败现象呈上升趋势，在全国检察机关每年查处的职务犯罪中，犯罪案件85%以上与行政执法有关。而在行政执法中，交通执法领域又是违法犯罪的高发区。例如，从2011年底开始，徐州市检察院查办了一批发生在交通稽查部门的贪污、受贿案件，就是交通部门腐败案件的典型特点，“法律赋予稽查执法人员查处道路过往客、货车超载、超宽等违法行为，然而‘买路’、‘月票’却成了他们的执法‘规则’”。出现了诸如“黄牛”为货车司机与稽查执法人员牵线搭桥、司机节日到执法人员家中送礼、“给钱放行”等腐败现象。单笔数额虽然小，但持续时间长，影响非常恶劣。

新交规中，增加了更多的罚款项目，虽不能说必然导致腐败，但如果监管不力，将会为给腐败分子留下更为方便的土壤，严重干扰市场经济秩序，损害执法部门的廉洁性也危及到法治社会的建构。此外，罚款产生的“小金库”的行为，也会使得某些单位或者个人为满足小团体或者个人的欲望使用公款行贿或公款私存，诱发部分人挪用、侵占、私分罚款甚至贪污贿赂。

3 避免罚款经济的几点建议

3.1 减少交规中罚款的惩处，代之以更有效的处罚方式

必须以罚款的方式才能达到阻止违反交通法规的规定吗?答案显然是否定的。对于驾车司机来讲，最怕的不是罚款，因为对于数额很小的罚款他们并不在乎。可采取以下处罚方法:一是强制进行安全教育学习。根据违章程度，强制学习1到7天不等;同时不允许车辆运行;且必须违章者自己学习，不能以罚款代替学习。对于违章记分的，可根据违章程度，规定应学习的时间，经考核合格后，可减少其累积记分的数量。让驾驶人员在这种强制学习的环境中体会违章的代价。二是将机动车驾驶人的道路交通安全违法行为信息录入个人信用系统，并把交通违章情况与驾驶人员的各方面信用挂钩，比如与其银行信用、保险费用，有关单位和个人依照有关规定查询。这方面，美国的经验值得借鉴。在美国，只要交通违章被处罚了，违章记录就永久性地存入个人社会安全号档案中，这些记录在个人晋升、信用、保险、求职等方面都会产生一定负面影响。如汽车保费会随个人驾驶事故记录而调节:夫妻俩共开一辆记录良好的车，每年只需花不到500美元的汽车保费;而一个有轻微违章记录的单身汉，每年很可能要为擦伤他人车辆等小事故支付好几千美元保费。三是要求违章者参加交通执勤或参加其他社会服务。根据违章情况，由交通警察安排其参加交通执勤，协助维护交通秩序，或要求违章者参加其他社会服务，也可将驾驶人的执勤时间或参加社会服务的时间来折抵参加安全教育的天数，参加执勤或参加社会服务应当由违法行为人完成，由他人代替或者有其他弄虚作假行为的，则将时间重新计算。四是在违章的车上标上醒目的标志，达到警示作用。美国俄勒冈州，在警察判定司机违章后，就把该车的车牌换成红色的，以引起公众注意和警惕，并警告司机不得再犯。此外，对严重违章但尚未达到吊销驾照程度的情况要处以暂扣驾照1到3个月的处罚，行政拘留，直至刑事处罚。总之，对于违章现象，处罚方式必须以能达到处罚效果为目的，要根据这种违法的特点，采取最有效的处罚措施，而不是动辄罚款。

3.2 真正杜绝罚款与考核、奖金挂钩，斩断部门利益的作祟

国家早就取消执法部门罚没收入按比例分成或实行收入返还的规定，严禁以任何形式下达罚没收入任务、指标，并要求罚没收入必须全部上缴国库，实行“收支两条线”管理，执法机关不得截留、坐支、私分或者变相私分。然而，这个规定在实践中实际上是形同虚设，许多地方还明里暗里地将执法机关的罚款同奖金、福利等个人收益相联系或与职工的工作业绩、干部测评、绩效考核、提拔任用等行为挂钩，财政部门也以各种形式和理由返还罚没收入给执法单位。这仍然是执法部门热衷于罚款的利益动力，这个动力不消除，任何措施都不会起作用的。为此，必须从立法的层面来解决这个问题，下猛药来惩治这种集体违法现象，对相关单位和领导要严惩不贷。只有这样，才能从根本上杜绝为罚款而罚款的现象，遏制以罚代管、借执法罚款创收的冲动，也才能避免“钓鱼执法”、“执法陷阱”等执法扭曲现象的发生，公正地对待罚款问题。当然，国家要加大投入，为交通执法机关和执法人员提供充分的物质条件保障，避免其自谋出路，增强执法部门的拒腐抗变能力。

3.3 强化罚款程序，实行“阳光罚款”

关于行政处罚程序，行政处罚法和相关法律都做了规定，但都属于形式上的，往往难以反映真正的情况。对交通技术监控设施记录的道路交通安全违法行为，要及时通知当事人到规定的地方对质，无异议的，可以直接到银行缴纳罚款;要杜绝那种对小的违规现象不告知不提示，而要等违章罚单积攒成堆时老账新账一起算，以达到多罚和重罚目的的做法。对没有交通技术监控设施记录，且需要由交通警察当场作出处罚决定并收缴的数额较小的罚款，在罚款过程中可以采用同步录音录像，记录罚款的过程:是否必须罚款、罚了多少钱、如何付款的，并出具财政部门印制的专用收据。影像视频要保留备案，作为案件的依据，使得每一个罚款都在阳光下进行，杜绝暗箱操作，杜绝塞进个人腰包。对于没有同步录音录像的罚款行为要认定为违法的处罚行为，如果是执法人员故意的，还要严厉惩治。同时，作为罚款单位还要定期向地方人大常委会作专项汇报，并通过政府网站等渠道将所罚款项向社会公开;交警部门还应完善新闻发言人制度，本着“及时、主动、准确”的原则，定期对罚款情况召开新闻发布会，公布罚款情况、罚款的去向、使用情况等，使得全民都可以进行监督，保证执法的结果公正。此外，对罚没收入的全局管理业务流程进行数字化和科学化设计，构建一个完整的信息化管理平台，方便公民查询罚没收入征收管理的最新动态信息并予以监督。

［1］晴川.交通安全管理不能成为“罚款经济”［EB/OL］.［2012-01-05］.http://view.163.com/12/1130/09/8HI4JI9U00012Q9L.html.

［2］封丽霞.解析行政立法中的部门本位主义［J］.中国党政干部论坛，2005(8):31-32.

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［5］金太军.公共行政的民主和责任取向析论［J］.天津社会科学，2001(5):9-14.

［6］杨永苏.行政执法中存在的腐败问题、原因及对策研究［EB/OL］.［2011-08-04］.http://www.gzfzb.gov.cn/html/lunwen/5353/

［7］杜晓，温晓辉.检察官披露交通部门权钱交易规则小头目犯罪突出［N］.法制日报，2012-03-30(4).

Protection of the Increase of Fine Economy by the“Strictest Traffic Regulation”

WANG Chun-ye，SHAO Yi
(School of Politics and Law，Huaibei Normal University，Huaibei 225000，China)

There are many fine clauses in the new traffic regulation，which have restrained traffic violations to some extent，however，it is possible to lead to fine economy behavior and provide the justification for departmental interests.The fine clauses should be reduced，and replaced by more effective punishment means.Meanwhile，the procedures of fine should be standardized，the phenomena that fine is linked to check or bonus should be resolutely eradicated and departmental benefits should be cut off，making the new traffic regulation become effective legal weapons in preventing and reducing traffic accidents，and stopping traffic violations.

new traffic regulation;fine;bright law enforcement

DF416

A

1009-3907(2013)11-1451-04

2013-04-30

王春业（1970-），男，安徽明光人，教授，博士后，主要从事行政法学、立法学研究。

责任编辑:

沈宏梅