经济学视角下我国社会保障支出的有效性探析

王方方

改革开放以来，随着我国市场经济的建立与发展，以劳动合同制度为基础的劳动力市场也逐渐得以确立。然而，对于那些由于遗传、后天等各种原因造成能力低下、难以在市场经济中竞争的人，生活往往会陷入困境。这正是制定与完善社会保障制度，适时增加社会保障支出，实行转移支付的初衷。

一、社会保障支出对经济发展的有效性探析

坚持以经济建设为中心，毫不动摇地发展我国的经济。小平同志也说过，发展才是硬道理。然而，经济的发展固然重要，人民的生活水平也不容忽视。如果放任收入差距的无限扩大的态势，置人民于疾病、老年、工伤、失业、生育、贫困等各种风险和水火中而不顾，那么必然导致社会秩序的混乱，反过来，又会阻碍经济的发展。基于此，专门应对社会成员各种风险的社会保障支出就显得举足轻重了。

（一）社会保障支出可为经济发展提供稳定的社会环境

这主要体现在三个层面。首先是起基础作用的社会救助层面，主要是通过对贫困对象施以物质援助，以保证贫困的特殊群体的最低生活水平，解决大量贫困的低收入家庭的生活困难、教育不公、医疗贫乏等各种问题。其次，是社会保险层面。在市场经济条件下，为了预防职工因从事各种生产性和服务性的劳动而遭受到老年、疾病、工伤、失业、生育等各种风险，国家设立了社会保险制度。也只有在解决了劳动者的后顾之忧的前提下，劳动者才会以更积极的态度投身工作。最后，也是最高层次的社会福利，这点主要是由政府通过增加公共福利方面的支出，大力建设各种基础设施、提供各种无偿或低偿服务的行动，以增加社会成员可利用的各种资源，促进社会公平。各种需要已满足的时候，社会呈现一派祥和的局面。

（二）社会保障支出可适时调节国民的可支配收入，促进经济的恢复与发展

政府财政支出之一的社会保障支出，集中体现在政府的转移支付支出上。政府的转移支付是指政府在社会福利保险、贫困救济和补助等方面的支出。在经济发展过程中，尤其是在经济发展大起大落的时期，政府通常会发挥政府转移支付的作用。即在经济萧条时期，失业增加，收入减少，有效需求不足，政府会增加社会福利费用，提高转移支付水平，比如提高失业救济待遇、延长失业救济金领取期限，增加人们的可支配收入，从而增加社会的有效需求，促进经济的发展；在经济发展过热、高度膨胀时期，物价急剧上涨，通货膨胀率上升，政府可以减少社会福利支出，降低转移支付水平，比如适当降低失业救济金的水平、严格按照标准执行失业救济金领取期限，从而降低人们的可支配收入和社会总需求水平。这就是社会保障支出的 “杠杆效应”。

（三）社会保障支出作为一项人力资本投资，发挥人力资源管理的作用

社会保障制度对人力资源管理的作用是常常被忽视的一个考核指标。社会保障支出相当程度可以被看做是对人力资本的投资。社会保障支出能够减轻由于经济动荡、自然灾害、疾病、伤残和个人不幸带来的脆弱性，分散个人和家庭的经济风险，保护人口的生产和再生产，也就是保护社会人力资源。从政府的角度看，社会保障支出发挥再分配的作用，通过分散风险对促进人口再生产、提高人口质量和保护人力资源作用是巨大的。尤其是失业保险、社会救济和最低社会保障等项目支出，对于防止贫困及保护因贫困而受损的人力资源的作用非常明显。胡鞍钢博士认为：“社会救助不仅是一种社会公平，也是一项有长远收益的人力投资，它可能会暂时牺牲一些眼前的资源，却能增加未来的生产力。”

二、社会保障支出对收入再分配、缩小收入差距的效果分析

在分配领域中，市场机制常常失灵，导致收入分配不公和收入分配差距过大等问题。科学的社会保障制度设计，通过向高收入者征税，并向贫困者和收入较低者进行转移支付，以纠正分配领域的市场失灵问题，实现收入分配的合理格局。但我国的社会保障实践，由于存在条块分割、“碎片化”、地区间财政支出差异悬殊，导致社会保障支出在调节收入差距方面的作用不甚明显，甚至起到负面效应。具体而言，表现在以下几个方面。

（一）城乡收入差距呈逐渐拉大的趋势

计划经济时代，我国的社会保障制度主要是单位保险制度，国家或者单位统一承担劳动者的养老、医疗等问题，居民之间的收入差距非常小。但是在改革开放之后，随着市场经济体制逐渐确立，国家逐渐取消了“统包统配”的就业制度，劳动力市场迅速发展、劳动合同制度随即确立。由于受到先天遗传、后天习得、地域差异、受教育程度等因素的影响，劳动者之间的劳动能力差别变大，收入差异迅速扩大化。2010年中国统计年鉴数据表明，中国的城镇居民家庭人均可支配收入和农村居民家庭人均纯收入之间的差距越来越大，截止到2009年底，中国城镇居民家庭人均可支配收入是农村居民家庭人均收入的三倍左右，城乡居民收入差距达到一万二左右，且在之后又有继续扩大的趋势。这些差距仅仅是通过比较显性收入得来的，考虑到隐性收入，城乡居民的收入差距将会更大。国家虽然在上个世纪九十年代渐渐取消了福利分房的措施，但是城镇居民却率先享受着养老、医疗、失业、工伤甚至是生育保险、住房公积金，同时还享受着政府提供的各种齐全的公共设施。相反地，农村居民享受国家社会保障支出的待遇较晚，即便是新型农村医疗保险也只是在2003年开始试点，截止到2010年底基本实现全覆盖；2009年才开始试点“新农保”虽然在逐步扩大覆盖范围，但是截止2011年，覆盖面也只达到60%左右。事实证明，社会保障支出的受益者中城镇居民占据多数，且待遇远比农村居民高的多。

（二）同一地域内不同群体之间的收入差距逐渐拉大

在农村地区，每家每户的劳动力人数、负担人口不同，家庭经营收入、财产性收入有异，甚至是按人头标准分到的转移性收入和个人能力取得工资性收入也有所不同，导致不同的农村家庭的平均每人纯收入形成了很大的差异，甚至出现高收入农民的纯收入是低收入农民纯收入的十倍。尽管农村的“皇粮税”早在2006年取消，政府也加大了对农村地区的各种补贴力度，甚至是发展农村的社会保险制度、完善农村的最低生活保障制度，但仍难以扭转农村不同群体之间收入差距扩大的趋势。

而且，同一地域范围内最能体现收入差距扩大的集中在城镇地区。与农村地区不同的是，城镇地区的居民主要靠就业增加居民收入。在城镇居民家庭中，不仅受家庭人口数量的影响，还受到就业人口数量、就业面、就业者负担人数（包括就业者本人）的影响。除此之外，城镇居民收入来源比较广泛，有股票投资、基金收益、房产投机、租金等等，但是相比较而言，低收入阶层就没有这么多的收入来源了。

尽管我国社会保障制度在不断完善与发展，但是不论是社会救助支出还是社会保险支出，仍无法成功防范与解决低收入人群因病致贫、因教致贫的问题。而且，公务员这一庞大的群体在没有缴纳任何费用的情况下，却能够在退休之后享受到高于大部分行业劳动者的养老金待遇，实属不公。

（三）东、东北、中、西部地区之间居民收入差距不断拉大

收入差距的扩大还表现在不同地区间的居民收入差距呈逐渐增大的趋势。尽管东、东北、中、西部等地区受到当地资源、气候、地形先天因素的影响比较突出，加上历史政治因素作用，东中部受到国家重视、政府政策与资金的扶持，随着改革开放的春风东中部地区相对发展较快，城乡居民，尤其是城镇居民收入水平快速上升，是中西部地区无法赶超的。尽管《中华人民共和国社会救济法》也规定：社会救助所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，专项管理，专款专用；对财政困难的地区和遭受特大自然灾害的地区，中央财政按照规定给予适当补助。但是，由于中国地方官员受到“晋升锦标赛模式”的影响与驱动，地方各级政府均以GDP为其政绩首要及主要的衡量标准，“唯GDP论”成为地方官员升迁的首要考核标准，这些造成了地方各级政府只重视工业等经济的发展，增加对立竿见影的项目的财政支出比例及扶持力度，忽视了甚至牺牲少数社会弱势群体的利益。

作为收入再分配的政策之一，社会保障支出的功能之一是调解收入差距的有效手段。但是，在我国经济发展迅速、综合国力逐渐增强的过程中，社会保障支出并没有能够有效地调解社会劳动者之间的收入差距，甚至于起到加速扩大收入差距的作用。

三、社会保障支出维护社会公正、促进社会稳定作用分析

社会劳动者的老、弱、病、残、孕以及劳动能力的丧失，在任何时代和任何社会制度下都是普遍存在的现象。在当代中国，随着生产的高度社会化和分工协作的发展，风险因素更是日益增多，危害程度也在不断加剧。在为数众多的社会劳动者因各类风险和收入损失而陷入生计无着并得不到及时解决的时候，就会成为社会的一种不安定因素，影响经济社会发展的稳定大局。总设计师邓小平在1989年2月26日曾说：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”原因在于没有社会的稳定，经济就难以发展、社会难以进步。经济发展、各种社会政策的制定的最终目的与归宿均是为了有一个稳定、和谐、美好的社会。作为社会保障支出的重要依据，社会保障制度是国家通过立法、组织、统一管理，对生活水平达不到最低标准者实行救助，对暂时或永久失去劳动能力的人提供基本生活保障，逐步增进全体社会成员的物质和文化福利，保持社会安定，促进经济增长和社会进步，充当着社会的“减压阀”和“安全网”的作用。

四、增强社会保障支出有效性的措施与建议

通过以上分析可知，我国的社会保障支出在缩小收入差距、维护社会公平正义、保证经济有序发展方面发挥着举足轻重的作用。但是，当今的中国仍存在许多不容忽视的社会问题，比如，弱势群体、被边缘化的人员数量众多，地区间、不同人员之间的社会保障待遇水平差距拉大等。可见，社会保障支出的有效性还有待进一步增强，为此笔者认为，要提高我国社会保障支出的有效性，需要做到以下几点：第一，社会保障支出与社会经济发展水平相适应。第二，始终坚持公平与效率相统一的原则，以公平缩差距、促发展。第三，适时增加社会保障支出绝对额，不断提高社会保障支出占财政总支出的比重。第四，通过财政税收等优惠政策，鼓励社会各界参与慈善事业，克服国家社会保障支出不足的瓶颈。第五，积极稳妥地实现社会保险全覆盖的同时，加大对社会保障资金的征缴力度，保障社会保障支出资金的有效供给。第六，建立一支强有力的、囊括计算机信息、高级管理、高级精算的在内的、专业化的高、精、尖人才队伍，提高社会保障基金的保值增值能力，实现社会保障基金科学化、规范化管理。

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