从草场承包到草场整合——沙湾县草场承包制度研究

袁焘

(石河子大学政法学院，新疆 石河子 832000)

一、沙湾县草场承包制度的实施状况

自1985年起，塔城沙湾县实行草场家庭联产承包责任制已有28年。目前，沙湾县存在的草场承包方式主要有两种:承包到户和村集体承包。承包到户的方式是将草场承包给具体的牧户，以牧户为单位划定具体的草场面积。这一承包方式主要存在于传统的牧业村。村集体承包的模式是指草场分包到村一级，就不再向下分包，由村集体经济组织承包大片草场供全村的牧户进行放牧，这种承包模式在半农半牧的村庄比较常见。由于承包方式的不同，笔者分别在传统牧业村和半农半牧村庄进行了实地调研，传统牧业村以托普铁热克村为例，半农半牧的村庄以肯阿根村为例，对沙湾县家庭承包制度的实施状况进行考察。

(一)传统牧业村——以托普铁热克村为例

托普铁热克村是沙湾县的一个传统的牧业村，全村共140户，620多人，全部是哈萨克族，全村共有约253000亩草场。1984年，托普铁热克村开始推行草场家庭承包制度，将原属公社的牲畜、草场按照人头分给牧户。1998年，随着人口的增加，托普铁热克村对全村承包的草场进行了调整，每户分得约2000亩草场。这次调整后实行“增人不增地，减人不减地”的政策，牧户的承包草场相对固定下来，新增人口不再分得草场。

托普铁热克村实行草场家庭承包制度后，牧户拥有了草场的使用权，可以对自己承包的草场进行专属放牧。但是，在草场分包划界时，村集体经济组织只是按照树桩、石头等当时较为显著的标志划分各户承包草场之间的界限，随着时间的推移，作为各户之间草场的原有划界标志可能消失，由此容易产生草场权属争议、串牧等问题。托普铁热克村的草场分为春秋草场、夏草场和冬草场，不同时期的草场分别有相对固定放牧地点，转场的时间根据当年的牧草生长情况确定。

(二)半农半牧村——以肯阿根村为例

肯阿根村是沙湾县的一个半农半牧村，全村共有150户(其中哈萨克族占110户，回族21户，汉族19户)，共700多人。全村拥有草场27000多亩，羊2600多只，牛600多头，马300多匹。1984年，肯阿根村开始推行家庭承包制度，分包草场。分包采用的是抓阄的方式，每户按照抓阄确定春秋草场、夏草场和冬草场具体的区位与边界。分包后，村里并没有把草场承包证发放给牧民，而是留在村委会。村上汉族主要从事农业生产，少数民族中有专门从事放牧的(约占少数民族总户数的40%)，也有既从事放牧又同时从事农业生产的(约占总户数的60%)。越来越多的牧民开始承包农地，从事农业生产。

不论是实行承包到户的传统牧业村，还是实行村集体承包的半农半牧村庄，承包制度下，村庄内部草场的产权都具有模糊性。传统的牧业村内，由于没有清晰的边界和有效的边界阻隔，任何一个牧民都有可能成为侵权者，也有可能成为被侵权者。在半农半牧的村庄，草场由集体承包归村民使用，村内的草场作为村公共资源的形式被利用，由于没有关于草场使用管理的制度，极易产生过度放牧和“搭便车”的现象。如上所述，家庭承包制度在沙湾县的牧区并没有得到落实，或者没有得到很好地落实。

二、草场整合的出现

沙湾县家庭承包制度施行后，按照制度设计，草场由牧户承包，并独立经营。但在调研的过程中，笔者发现现实中家庭承包制度下，牧区出现经营的变化，例如，传统的牧业村庄存在草场转包现象，不论是传统牧业村还是半农半牧的村庄普遍存在羊倌的制度等。这构成了笔者所指的“草场整合”——在草场家庭承包的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，推动草场使用权流转，扩大牧场经营模式。［1］

(一)整合方式

1.草场流转。草场流转是指拥有草场承包经营权的牧户将草场经营权转让给其他牧户或经济组织，即保留草场承包权，转让草场使用权。流转的方式包括转包、互换、入股、转让、合作、租赁等方式。目前，在沙湾县传统牧业村主要的草场流转方式是转包。以托普铁热克村为例，该村有50多人外出打工，主要从事餐饮、运输、零售等行业，这其中很多家庭不再进行牧业生产，而是将自己承包的草场按照一千亩1000到3000元不等的价格转包给自己的亲戚和朋友，有的则是无偿的交由亲友使用。

2.羊倌制度［2］。随着劳动力的转移，一些原牧民开始从事非牧行业，有的放弃了牧业生产，将草场转包出去，并将牲畜卖掉，还有一些人在从事其他非牧行业的同时还保有草场和牲畜，他们将自己的牲畜交给职业的放牧人饲养，同时也将自己的草场交给羊倌使用，实质上向羊倌让渡了草场的使用权。在一个村庄里，一个有经验的羊倌可能接受几户村民的委托，其放牧的牲畜可以达到几百只，同时放牧的草场面积也相应扩大。羊倌与托养牧户之间的关系实质上构成了委托关系，他们之间的权利义务都是口头约定的，羊倌有放牧的义务，需要保证牲畜的正常生长，对于牲畜损失需要承担赔偿责任，同时也约定了牲畜非因羊倌的过错死亡的如病死，羊倌可以免责。羊倌承担义务的同时也享有获得报酬的权利，一只羊的代牧价格为10元/月，一头牛为50元/月。

(二)整合内容

随着草场的流转和羊倌制度的运用，草场整合现象在沙湾县各传统牧业村和半农半牧村出现并有不断发展的趋势，不论是草场流转还是羊倌制度，最终都会产生草场积聚的效果。牧户通过转包将自己承包草场的使用权让渡给集体经济组织内的其他牧户，接受转包的牧户拥有的草场面积将会增加，同样，牧户将牲畜交给羊倌代牧，并允许羊倌使用其草场的制度也事实上增加了羊倌的草场使用权，羊倌可以在更大的草场上进行放牧活动，这就是草场的整合，出让草场使用权的牧户为被整合牧户，获得草场使用权的为整合牧户。

三、草场整合出现的原因

(一)草场家庭承包制度存在的问题

家庭承包制度施行后，在牧区，集体经济组织将草场分包给牧民，牧民得到了草场的承包经营权，在承包草场上自主经营、自负盈亏，这极大地激发了牧民的生产积极性，对沙湾县畜牧业的发展起了较大的推动作用。但是，家庭承包制度也存在诸多问题，这些问题成为草场整合出现的直接原因。

1.制度本身存在的问题－分户经营与传统轮牧制度的矛盾。草场使用的最优状态是既满足牲畜的饲草需求，又能保持草场的生产能力。哈萨克族牧民从游牧时期开始，各历史时期的牧业生产都采用散养放牧的模式。这种畜牧业散养放牧是当地居民在自身资源禀赋条件下，在与自然长期的博弈中所形成的最优决策。［3］由于气候、水分、土壤、生产要素投入等因素的区别，草场的生产力远低于耕地，散养放牧需要较大面积的草场才能实现正常的转场轮牧。当在农区取得巨大成功的家庭承包制被生搬硬套到牧区时，草场的经营范围局限在了每家每户，形成了若干狭小的放牧场，无法进行适度的休牧、轮牧。根据有经验的牧户介绍，一个纯牧户(没有其他非牧收入的牧户)需要至少饲养100－150只羊才能满足家庭的正常开支，但是家庭承包的草场不能满足这些羊的饲草供给，为维持生计，牧户并不会减少羊的数量，他们最直接的选择只能是在承包草场范围内超载放牧或者使用他人的草场。

草场承包制度形成的分户经营与传统的轮牧制度的矛盾加速了草原的退化、沙化。草场承包到户后，牧民常年在自己承包的草场放牧，草场的利用强度过大，草场无法得到休养和恢复，加剧了草场退化、沙化的速度，使草场生态恶化与牧民生活贫困循环上演，这决定了草场承包经营制度被变革的命运。

2.制度推行中存在的问题——家庭承包制度没有得到落实

按照家庭承包制度的制度设计，草场承包制度应该包括以下内容:第一，草场承包到户，草场的使用权被承包到牧民家庭;第二，通过勘定草场边界，落实牧民使用权，并颁发相应的使用权证书。但是在现实中，草场承包制度的设计并没有得到落实，草场承包制度在沙湾县牧区呈现出两种情况，在草场承包制度落实比较好的村，草场被分到户，但由于原始界限不清，围栏成本高等原因，承包后的草场并没有被有效的分割开来，跨界放牧的情况很多，草场的使用权仍然属于模糊状态;在草场承包制度落实较差的村，草场承包仅仅停留在纸面上，村内的草场仍然由全体村民共同使用，形成承包制度的空置。

(二)传统畜牧业生产方式的回归

草场家庭承包制度作为正式的产权制度在牧区实施后产生了一系列的问题，牧民试图通过改变经营方式以减少这些问题造成的不良后果，来维护自身的利益。在这一过程中，牧民选择新的经营方式时会受到诸多因素的影响，其中最关键的因素是利益因素。理性的牧民在选择经营方式时考虑的利益因素应该包括现有成本、现有利益和预期成本、预期利益。正常情况下，现有成本高、现有利益低是牧民采用新经营方式的原因，在新的经营方式预期成本低，预期收益高的情况下，牧民会采用新的经营方式，反之，则不愿采用新的经营方式。但是，在实际进行选择时这并不是绝对的，“人们对以频率为基础的概率进行准确估计的能力非常有限。他们对近期事件的重视程度往往要远远高于对很久以后发生的事件的重视程度”。［4］预期的成本投入可以很容易的计算，而预期的收益具有不确定性，所以相比较预期利益更大但不确定的经营方式，牧民在选择经营方式时更愿意选择预期利益比较确定的经营方式，即使后者的收益比前者低。这样就出现了选择困境:现有的经营方式必须变革，而预期利益的不确定性使得牧民不愿采用高收益但高风险的经营方式。所以，牧民在采用新的经营方式时，往往对以前的经营方式加以借鉴，在传统的经营方式里找寻解决现有问题的方法，因为以前的经营方式经过了实践，预期利益相对确定。

现有的草场流转和羊倌制度等草场整合方式在很大程度上是传统畜牧业生产方式的回归。在游牧时期，传统的阿吾勒制度下就存在合伙放牧、捎带放牧和雇工放牧的放牧方式。1.合伙放牧。聚居或游牧于共同牧场的若干牧户将各自的牲畜集合起来，进行轮流放牧或分工放牧。轮流放牧是指按照时间的顺序(具体的轮换周期有上下午、日、月、季度)，各牧户分别承担放牧的职责;分工放牧有两种不同的类型，其一是按照牲畜的种类进行分工，一部分牧户专门负责放羊，一部分牧户专门负责放牛，一部分则负责放马，还有一种是按照不同的放牧环节进行分工，一部分负责放牧，一部分负责打草，一部分负责牧区基础设施建设。合伙放牧，一方面体现了哈萨克牧民之间对劳动力的分配、调节;另一方面体现了哈萨克牧民之间的互助合作精神。［5］2.捎带放牧。捎带放牧是指牧户除放养自己的牲畜外，还接受其他牧户的委托，捎带放养委托牧户的牲畜，捎带放牧的委托人一般都付给受托人一定的报酬，一般以实物(一定数量的牲畜或者茶叶、粮食、布匹等生活用品)为主。受托人与委托人一般是亲戚或邻居的关系。3.雇工放牧。一户牧民或若干牧户共同雇佣一名牧工放牧，按照牲畜比重和放牧时间，付给牧工一定数目的实物(一般是牲畜)或货币作为工资。

上述这些放牧方式是在草场归牧主私人所有的产权制度下存在的，是在牧民长期实践下形成的，能够在当时的生产条件下提高牧民的收益，被牧民广泛接受和采用。所以，面对家庭承包制度分户经营产生的问题，牧户优先的作出借鉴传统经营方式的选择。当这些制度被家庭承包制度下草场使用权私有的牧民采用时，客观上就产生草场整合的现象。

(三)收益竞争的结果

根据调研，沙湾县村与村之间的界限是比较明确的。我们以村庄为对象，做一个利益模型:一个村庄内草场的产出是一定的，所以整个村庄牧业生产的收益也是一定的，村庄内的牧户为在总收益下争取得到更多的份额，将进行收益竞争。

草场家庭承包制度下，产权界限不清晰，牧民超载放牧比较严重，草场的产草量逐年下降。即使是超载放牧，单位草场每年能够供给的牲畜逐年减少，牲畜是牧户收入的直接来源，所以牧户收入也会减少。换句话说，一个村庄内，草场是公共资源，理性牧民不断地增加自己的牲畜数量以增加收益，但这一公共资源能够供给的牲畜逐年减少，这个村庄整体的总收益就会减少，一部分牧民的收益必定也会减少。这种情况下会出现下列情形:首先，收益减少的部分牧户为维持家庭支出，自主或被迫退出牧业生产，从事农业、第二、三产业等收入比畜牧业高的行业;其次，收益减少，但不愿意退出牧业生产的牧民，为维持家庭收入，他们通过草场流转和羊倌制度扩大生产规模来增加收益。后一部分牧民与收入没受影响的牧民一起构成了现在沙湾县牧业村、半农半牧村的牧民主体。退出牧业生产的牧民通过各种方式让出了草场，草场最终整合到了利益竞争后剩余的牧民主体手中。

四、结语

草场是牧区最重要的生产资料，是牧业生产最基本的生产要素，是牧区其他资源配置的依托和基础。同时，它也具有无法替代的生态平衡功能。近几十年来，沙湾县牧区草场出现了草质下降、草类减少甚至草场荒漠化等草场退化现象，草场的生态环境遭到严重破坏，其原因很多，直接原因是草场的不合理使用，根源是草场产权制度的不合理。沙湾县草场整合的出现是家庭承包制度下牧区存在的问题及其他一系列因素共同影响产生的结果，它的出现为解决牧区问题提供了可能。草场整合后，草场面积扩大，为牲畜正常轮牧提供了可能，这样既有利于提高牲畜品质，也有利于草场生态的保护。但是这一切都必须建立进一步了解和分析沙湾县草场整合的原因的基础上，关于这一课题的研究还需进一步深入。

［1］刘建利.草场整合中牧民权利及经济关系分析［J］.商业时代，2008(22):66.

［2］柴浩放.草原资源治理中的集体行动［M］.中国农业出版社，2011，(6):3.

［3］［美］埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道［M］.三联书店，2000:308.

［4］牛克林.新疆哈萨克族习惯法研究［D］.乌鲁木齐:新疆大学，2010:23.

［5］柴浩放.草场资源治理中的集体行动研究——来自宁夏盐池数个村庄的观察［M］.北京:中国农业出版社，2011(6).

［6］范远江.西藏草场产权制度变迁研究［M］.成都:四川大学出版社，2009(12).