基于新型城镇化视角的城市空间“精明增长”*

孔令刚 蒋晓岚

城市空间结构以其独特的方式记录了人类活动的轨迹和城市发展的历史脉络。对城市空间发展的探索，伴随着城市发展的整个过程。城市空间扩展体现在城市规模扩大、功能变化以及城市所在区域的城镇体系变化三个层面。从国外城市的成功经验来看，形成高效的空间结构是城市实现社会、经济、环境和谐发展的必要条件。我国城镇化面临着国际国内经济形势的新变化。新型城镇化进程将成为未来我国经济发展的动力之一，并推动中国经济和社会结构的转型。由于我国面临远比西方国家严峻的资源、环境、人口及空间压力，在转型背景下，我国的城市空间结构演化过程既遵循西方国家城市化过程中表现出的一般规律，更因为我国国情的特殊性而具有自己的特色。建立新的城市发展理念，建构新的城市空间结构与形态非常必要且非常急迫。因此从这个意义上讲必然也要求中国的城镇化研究不断产生出更加符合中国实际的研究成果。

一、城市空间快速扩张及其影响

1.我国城市空间扩张的图景与特殊机制

城镇化是经济社会发展的必由之路。西方国家的城镇化实践表明，城镇化来源于工业化的推动。与这种城市发展模式不同，我国的城镇化发展过程，包括城市空间结构演化在很大程度上来源于体制变迁诱致的结果。［1］我们观察中国体制转型特殊历史背景下的城市空间演化特征时，看到的是触目惊心的城市空间的无序蔓延，表现出这个时期我国城市空间结构演化的特殊景观:一方面，伴随着城市经济空前增长的同时，城市框架快速放大，基础设施现代化水平明显提高;另一方面，伴随着城市日趋繁荣的同时，城市规模盲目扩张、土地利用效率低下，交通拥堵、环境恶化、资源枯竭、贫富差距拉大等问题已经相伴而生，并越来越成为城市进一步发展的障碍。［2］这种城市空间无序蔓延是在1978年以来我国制度变迁对城市空间结构影响的背景下发生的。改革开放以来，我国经历了巨大的体制变革，经济体制改革、户籍制度改革、土地使用制度改革、分税制财政体制改革和住房制度改革，都在体制和制度层面深刻地影响了中国的城市空间扩张，表现出了中国特色的演化机制和演化图景(参见图1)。

图1 1978以来中国城市空间扩展的特殊演化机制［4］

城市是经济社会活动的载体，而城市空间既是经济与社会发展的物质体现，也是关于城市发展理念在空间上的实体性表达。2002年以来，我国城镇化发展迅速，城镇化率年均增长达到1.35个百分点，城镇人口年均增加2096万人。2011年，城镇人口比重(城镇化率)达到51.27%，城镇化率首次突破50%。2012年，全国总人口13.54亿人，城镇常住人口7.12亿人，城镇化率达到52.6%。伴随着城市经济的迅猛发展和人口的急剧增长，我国大中城市的城市空间也在不断扩张。根据对过去10年城镇化发展数据以及发展趋势的测算，若城镇化率每年提高1个百分点，我国城镇人口将每年增加1300万人，城镇建设用地大约需要新增2000平方公里，这大体上相当于20个百万人口大城市的建设用地。［3］1994年开始的分税制改革，对中央政府与地方政府之间的事权与财权进行了重新划分。分税制改革一方面在财权上增加了地方税种以及地方的留成比例，另一方面在事权上使得地方政府获得了更多的地方事务决策权，包括城市规划编制权、地方法规制定权，等等。事权与财权的扩大大大增强地方政府发展经济的积极性和主动性，“经营城市”成为地方政府追求经济增长、推动城市发展的理念。过度追求经济增长的城镇化模式，脱离了城市空间演化的健康轨道。在空间形态上，蔓延式的城市空间发展模式，直接导致建筑密集、交通拥挤、环境恶化、历史文化遭到破坏、边缘用地无限蔓延等一系列城市问题。

按照新经济地理学理论，城镇化在很大程度上是个地理概念。城镇化本身就涵盖了产业集聚、人口聚集、空间集中等实质性内容，空间集中是城镇化最主要和最鲜明的特点。空间集中使得城市区域各类要素聚集效应增强，可以给经济上相互联系的经济主体以及经济活动借助在空间上的相互接近性带来成本的节约，产生规模经济效应。而城市各类人口、各类公共设施以及产业等资源在地理空间上的整合与集约程度决定了城市空间集中的效果。新型城镇化要求促进各类生产要素和经济活动在城市空间的合理和有效集聚，发挥空间集中带来的正外部效应，实现城市空间资源和环境承载的和谐统一。［5］如何通过整合城市空间资源，构建合理的城市整体框架，引导城市健康发展，成为我国城镇化发展面临的重大战略性问题。

2.城市空间快速扩张原因及其影响

城市是人类经济社会活动的空间载体，并且在城市发展过程，城市中的各种要素和力量此长彼消、组合与嬗变，又对城市经济和社会的演进过程起到强烈的反作用。在这种往复相互作用过程的推动下，城市治理方式随之变化，城市空间也不断重构。特别是进入本世纪以来，我国处于经济社会的剧烈转型期，城镇化在地方政府的强力推动和市场力量的强劲介入下，从根本上改变着城市发展的作用机制和动力基础，强烈地影响着城市空间的演化进程，其结果是城镇化进程加快，城市空间不断扩展与分化。这个进程在很大程度上表现出“政府企业化”主导下的城市空间蔓延式的非理性演化。［6］正如图1所显示的，1994年开始的分税制改革，赋予了地方政府相对独立的利益，地方政府由过去单纯的国家在地方的代理机构演变成具有自身利益的实体代表，甚至地方政府本身也演化为利益的群体。分权化运动和市场化改革强化了地方政府管理经济的职能，也使地方政府具有主导地方经济发展的手段，并逐步强化地方政府为了自身利益参与经济发展的积极性和主动性，造就了一批以追求GDP增长为目标的“增长型政府”。

城市空间资源是重要的经济资源，更是各种力量参与社会活动的重要竞争元素。所以地方政府借助行政权力热心于主导城市空间资源的组织和调配，将城市空间演变为配置资源的重要载体。城市经济社会发展影响城市城市空间演化进程，塑造不同的城市空间，但地方政府日趋强化的主导作用控制了城市空间的发展方向，导致城市空间嬗变过程越来越呈现出政府强力介入、逐利色彩明显的特征。一方面，各地方政府为了吸引和获取更多的发展资源，在获得了地方层面的规划编制与审批大权以后，都花样翻新的不断地推出一轮又一轮的土地利用规划和城镇总体规划。借助这些规划的推动，各种类型的开发园区以及新城如雨后春笋般的出现，开发园区及新城建设一方面推动了城市产业结构的不断升级和房地产业的超常规发展，功能发展以经济为导向的“经营城市”理念加速推进城市用地形态圈层式蔓延，城市发展简单化为铺摊子、拉框架，城市用地规模快速扩张，相当数量的城市蔓延式扩张成为习惯;另外一方面，地方政府在任期制和政绩考核双重压力下，城市空间发展难以长期贯彻一个稳定的战略意图和设计，出于自身政治与经济利益的考虑，城市空间规划会随着主要领导的变化更迭、政治和政策环境的变化甚至领导者本人思维的变化而经常性的更改，不断发生着跳跃性的变化，其结果是，城市空间出现断层跳跃式的“斑块空间”。

在现阶段政治、经济、社会发展背景下，地方政府在转型过程中热衷于直接参与经济事务，以追求经济增长和经济利益为目标，在目前及未来一段时间成为城市空间演化和发展的主导力量。在这个过程地方政府表现出“与民争利”、“与市场争利”甚至更为严重的寻租行为，处于自身利益考虑的地方政府其利益诉求它所代表的已不再是完全意义上的“公众利益”，造成地方政府、公众与市场之间产生了利益的错位。地方政府主导经济发展，短时间带来城市面貌的跳跃式改观，短期的“积极效益”确实非常显著。但是由此带来的城市空间的蔓延式和跳跃式发展，实质上是以牺牲社会整体利益、社会公平以及城市的病态发展为代价的，这是不可持续的、非健康的城镇化。

二、新型城镇化与“精明增长”的城镇化

城镇化是人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，其主要特征表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程。健康城镇化建立在紧凑型的城市空间拓展思想基础上，以城市是在内涵与外延的动态平衡中成长和发展起来的为核心理念，其核心内容既包括城市空间的外向型拓展，更包括城市内部空间的调整与改造。健康的城镇化过程体现出城市空间发展阶段由低水平向高水平阶段的演进，城市品质的不断优化。［7］

2000年，美国规划协会联合60家公共团体组成的“美国精明增长联盟”(Smart Growth America)提出“精明增长”(Smart Growth)理念，“精明增长”提倡紧凑、集中、高效的城市发展模式，其直接的目标就是控制城市蔓延，并成为目前反对城市蔓延无序发展的主导理论工具。城市“精明增长”核心要求是用足城市存量空间，减少盲目扩张，城市建设相对集中，密集组团，生活和就业单元尽量拉近距离，转变浪费资源的不可持续城市发展模式。因此，“精明增长”是一种紧凑、集约和高效的城市发展模式，更是一种可持续发展的健康城镇化模式。［8］

城镇化是现代化水平的重要标志，是随着工业化发展，非农产业不断向城镇集聚，从而农村人口不断向非农产业和城镇转移、农村地域向城镇地域转化、城镇数量增加和规模不断扩大、城镇生产生活方式和城镇文明不断向农村传播扩散的历史过程。新型城镇化发展要求城市在空间上达到增长(效率)和就业(公平)的平衡，城市空间结构与功能的协调发展;促进发展空间集约化和保护空间生态化，全面提升城镇化发展质量。新型城镇化导向的城市空间重构，重点在于寻求人口、产业、基础设施、资源环境与空间的有机协调机制，实现空间结构的优化布局、丰富空间增长内涵、加强空间集聚和提高城市空间质量，构建城市空间重构的机制模式。

分工的不断深化推动城市的发展，而城市空间是各类经济体活动的载体。随着城市产业结构的不断分化、分工的日益复杂化以及生产组织方式的不断调整，各类经济体对区位的不断重新选择过程推动着城市空间结构的演化。［9］基于“精明增长”理念的新型城镇化，是紧凑集约型的城镇化发展模式，从重视城市发展规模向重视城市发展质量转变，追求土地资源的高效利用和城市的精致发展，提高城市运行效率。“紧凑型城市空间”是低成本、集约型城市化模式的外在空间表现形式。其基本要求是由对城市空间资源的粗放利用模式向集约利用模式转变，强调土地混合使用和密集开发策略，在有限的城市空间上布置合理密度的产业和人口，使得城市单位用地面积有较高的产出，形成要素集聚、功能紧凑、规模紧凑和结构紧凑的城市空间结构。

推进新型城镇化，需要对城市空间发展的思路、模式、动力和路径进行全面提升，并且实现其发展的经济形态、城市布局、发展路径以及发展理念的转变。以集中集约利用土地为总原则，从严控制各单元用地增量是新型城镇化的必然要求。严格控制用地增量规模，严格控制新增建设用地总量，通过空间重构和整合，提升城市空间的集约化程度应该成为新型城镇化道路的核心内容。

三、“精明增长”实现路径:空间整合与重构

1.空间整合

城市空间整合是指通过科学引导和人为干预实现空间结构的转型。［10］城市空间整合包含两层含义:一是城市系统内部结构优化调整，即城市空间系统有序化，如城镇体系合理化调整、城市经济系统与生态环境系统协调发展等;二是城市与其他城市之间的协调发展，如边缘区与核心区之间的协调发展、两个城市经济系统之间的协调发展等。“整合”有梳理、归整、合并和重组等含义，是把一些零散的东西通过某种方式彼此衔接，将零散的要素组合在一起，从而实现系统资源共享和协同工作，并最终形成有价值有效率的一个整体。因此，“整合”区别于一般简单和机械性的集合、拼合。“空间整合”具有多维度、复合的意义，是对城市空间中的不合理因素进行调整、重塑的过程，开发城市现有的潜在空间资源，实现人口和产业的合理布局。包括对土地、建筑、道路、绿地等物质性要素，以及社会关系等内在要素进行合理组织与优化，在不改变城市用地空间范围的情况下，通过改变城市的内部结构(土地结构、空间结构、产业结构等)，更新城市的内部机能(如基础设施、公共交通、土地使用效率)。不仅体现在广域的城市拓展方向与城市体系的优化上，更微观的城市内部用地结构与产业结构的优化上。通过城市空间整合构建城市明确的发展方向，解决传统城市因单中心蔓延式发展而产生的问题，逐步形成多中心、轴向式、网络化的城市空间布局，在区域范围内疏解和重组城区的多重职能，从土地利用、人口、就业、建筑、经济等多方面提高城市密度和承载力。

城市空间整合通过系统的整体优化来达到城市区域的城市形态控制，使各形态构成要素间的关系得以重新强化，减少重复建设对土地的占用，提高城市在物理形态、空间密度、功能组合上的紧凑程度，即“再密质化”，强化城市系统内的关联性和制约性，［11］有利于实现资源、服务、基础设施的共享，降低城市运行的能源和资源成本。其内容包括了3个方面:一是城市区域内相对集聚的高密度和区域间相对松散的连接二者关系的整合;二是城市公共空间体系与建筑公共、半公共空间的叠交关系的整合;三是各层级绿地系统的关联和整合。通过一个合理的整合渐进过程，协调好开发建设的空间序列和时间序列的关系，实现整体集约和紧凑的城市空间结构目标。

2.空间重构

城市空间重构是对生产功能、生活功能和生态功能的空间优化重构，并且实现从生产、生活、生态功能各自的理想化发展向协调统一发展转变，实现均衡健康的城市功能布局，推动城市空间“精明增长”和发展转型。因此，可以说，空间重构基于系统化战略理念，即城市发展不是立足于空间上的快速扩张，而是更加注重功能上的做优做强，不是着眼于局部优先，而是着眼于整体提升，是在对城市空间功能的重新定位和设计基础上的城市空间功能集聚和空间统筹。

空间重构通过对城市整体功能的再定位，通过整体的规划与设计，对以往过快发展中城市各组成部分之间的整体秩序进行重新梳理，对以往孤立分割的空间发展进行有机的重构，在此基础上规整各部门与地区的发展目标，提炼新阶段城市发展的综合目标，新老兼顾，整体与局部共赢，并综合落实到城市空间载体上。［12］通过有效率的空间重构过程，实现对经济增长和社会发展的正向推动。

基于此，空间重构的策略包括以下几个方面:一是系统梳理城市建成环境内自然和人文等各方面的新老资源，对每个区域在城市未来发展中承担的功能进行确定，形成分区域的城市空间发展目标、定位和发展策略，相应进行城市空间整体规划和设计;二是进行文化景观空间的织补与重构，拓展文化空间是新时期城市空间重构重要内容。空间重构实施新时期城市空间发展的文化战略，优先布置文化性空间，复兴人居文化、提升环境品质;三是构筑“多层次、网络化、形态多元、生产、生活和生态功能复合”的城市生态开放空间网络，提高城市居民生活环境质量，扩展和丰富亲近大自然的空间;四是通过有意识的空间设计，保障弱势群体空间权利，营造机会空间，再造社会空间，增加社会互动，积累社会资本，降低政府治理成本。

对城市建成区的空间重构。城区功能从服务产业为主逐渐向服务人为主转变，从追求快速发展和近期经济效益模式向提升空间环境品质的可持续发展转化，优化产业布局，提升城区集聚、辐射、带动的综合性服务功能。对各类产业园区空间重构。系统地梳理各类产业功能区、工业园区、开发区、产业基地、专业聚集区等空间资源。我国大多数城市各类新功能区走的是低密度的工业用地开发模式，导致大规模重复建设和用地低效扩张。所以，合理控制各类新功能区建设规模和形态，也是城市空间重构，优化城市形态过程中一个的重要环节。［13］要以综合片区布局为基本依据，打破产业区作为发展主体独占一方的固有模式，严格明确各产业区块“拓展”、“提升”、“控制”的不同发展方向，引导产业用地的发展规模、主导业态、空间布局与片区的定位相协调，细化落实功能定位，提升空间能值，从而在更长时期内实现产业空间的重构和优化。

四、简短结论

城市是生产要素空间配置的重要载体，城市空间模式的合理化和有序演进是实现区域产业结构调整和升级的重要前提和必要保障。［14］城市空间发展模式从粗放的扩张型向“精明增长”的集约利用模式转变是一种必然的趋势。基于走新型城镇化道路，“精明增长”的集约型城镇化模式首先要求不同层级政府在土地集约利用上的策略选择的同一性，转变政府职能，由传统的“建设”型政府向“建设”与“服务”兼顾的复合型政府实转变，推动不同层级的政府都以整体社会福利最大化为根本目标，实现空间城市化与人口城市化的包容性发展;二是建立健全相应的约束机制，，构建相应的政策组合，提高土地集约利用程度，限制城市空间扩张速度，遏制城市的盲目扩张，发挥城市空间的集聚效应，节约城市开发成本，促进城市的可持续发展。三是通过空间整合，优化城市空间内部结构，提高土地的使用密度，从而更充分地利用土地;通过空间重构，实现城市的功能提升和内涵式发展。

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