多重目标下的居民电价规制及政策评估——分析框架及需求侧实证

郁义鸿，李 会

(复旦大学 管理学院，上海 200433)

一、引言及文献综述

对于中国经济的长期发展而言，能源和环境构成重大约束，因此，能源行业改革特别是能源价格改革对中国经济实现可持续发展具有重要意义。鉴于电力在能源中所具有的核心地位，电力行业的改革和电价改革更需着力推进。中国电力行业改革近年来相对停滞，而电力的终端消费价格始终受规制且在短期内难以改变，因此，终端电价的规制政策制定和政策评估都需要从规制的目标出发。

国家发改委于2010年10月公布了《居民阶梯电价征求意见稿》，2012年上半年，居民阶梯电价在全国范围进入听证阶段并于7月1日正式实施。居民阶梯电价的推进被认为是中国电力价格改革的重要步骤，但对于这一政策方案的设计及其实施之前中国终端电价存在的问题有较多不同意见。综观相关文献，主要观点和研究结论集中于以下两方面:一方面，中国的居民电价长期以来在国际上处于较低水平，不利于节能减排。另一方面，从电价结构来看，存在严重的交叉补贴，有违公平原则。林伯强等［1］指出，相对于电力供应的成本来说，工业和商业的电价高于其长期边际成本，而居民和农业等的电价低于其长期边际成本，因此，实际上电力行业是用工业和商业的收益来补贴居民和农业生产性用电等的亏损。林伯强和蒋竺均［2］及阙光辉［3］认为，对于居民用电来说，实行统一的较低价格且城乡同价，在考虑居民收入差异的情况下，这意味着交叉补贴大部分被高收入群体所获得，因而是不公平的，而且林伯强和蒋竺均［2］及李虹等［4－5］对这种交叉补贴的具体规模利用价差法进行了测算。基于此，居民阶梯电价的实施将在很大程度上改善这种状况。而在居民阶梯电价具体方案的制定中，李成仁和余嘉明［6］借鉴了其他国家居民阶梯电价的实施经验，王冬年［7］和朱成章［8］则从四川、浙江和福建三省的试行结果中归纳经验，提出了相关建议。

值得注意的是，电力终端价格的改革与电力行业整体改革的推进是密切相关的，按照工商业用户和居民用户进行区分，两者的价格形成机制在未来的改革目标模式下也将存在重大差异。就居民用电而言，其电价受规制是中国电力行业一个重要特性，且在电力行业改革的目标模式得以完全实现之前，这一特性不会改变。因此，关于居民电价的研究需特别关注这一特性，并应以此为研究的基点。同时，居民电价规制价格的制定及其效应的评估需要以规制政策的目标为导向，并以一定的基准为判断依据。问题的复杂性在于电力行业改革和规制政策本身是多目标的，不同目标之间甚至可能相互冲突，从而使得同一规制价格在不同目标下可能得到不同的评价。相对于工商业电价的规制而言，居民电价对居民消费有着多方面的重要影响，且复杂程度也更甚。但现有大多文献仅从某一个政策目标出发进行政策评估或提出建议，忽视了不同政策目标之间的关联及其权衡，而评价基准的缺乏或模糊也使得政策效应的评估无所依据。因此，有必要从居民电价规制的多重目标出发，对中国阶梯电价实施前后的电价规制政策给出较全面的评估。

本文将居民阶梯电价的第一档价格，即未实施居民阶梯价格之前的电价定义为居民基准电价，并以此电价水平的制定为研究对象。原因在于居民基准电价的制定对于居民电价规制具有基础性关键意义。居民阶梯电价的实施使得居民电价具有了结构特性，丰富了规制者可使用的规制工具，但其第一档价格仍具有居民基准电价的特性。相对而言，居民电价的阶梯结构作为一种规制工具，主要用于遏制电力过度消费和实现公平消费的目标，而居民基准电价这一规制工具的使用则更需兼顾包括居民生活、经济增长、节能减排和电力行业效率等多重目标。因此，居民基准电价规制政策的研究需要一个全面系统的分析框架，应覆盖需求侧和供给侧两个方面。限于篇幅，且供给侧的分析受限于相关数据的可得性，本文着重进行需求侧分析，仅在整体分析框架的阐述中简要论及供给侧分析的要点。

二、电力行业改革和居民电价规制的多重目标

在一个规制政策分析的系统框架中，需要明确设定政策目标并考察可供使用的政策工具，以及不同政策工具可能产生的效应，尤其需要从政策目标出发，从事前和事后对这些效应进行评估，分析其是否可能以及在多大程度上实现政策目标。就居民电价而言，政策工具主要涉及政府对电价的直接规制，故本文集中分析电价规制政策，对其他政策工具不予深入讨论。尽管就具体目标的界定会存在一些差异，但对于电力改革及电价规制政策所具有的多重目标特性应形成共识。

1.电力改革战略目标导向下的居民电价规制目标

植草益［9］指出了一般意义上的经济性规制的四个基本目标:实现资源的有效配置、确保企业内部效率、避免收入再分配和企业财务的稳定性。Joskow［10］归纳了电力改革的四个目标:第一，有效率地提供丰富而可靠的电力来支持经济的健康增长。第二，价格信号要能够给予消费者明智地使用电力的激励，刺激更高效的能源技术的采用并以适当的利益来鼓励有效率的投资和运营。第三，在实现国家稳定温室气体排放的目标中扮演主要角色。第四，支持保证能源安全和可靠的努力。国际能源署(International Energy Agency，IEA)［11］在分析消除能源补贴的必要性时指出了支持可持续发展的三个主要目标:社会福利、环境保护和经济增长。其中，对于经济增长目标，其机制是通过改善效率和降低预算成本来实现。在长期中，“最重要的得益体现在这些国家能源产业改革的实施所实现的动态化——通过透明度的改善和对技术进步的促进，以及对于能源开发、生产、分配和供给的更为企业化的方法”［1］。目标的多重性意味着对政策制定者的挑战，如Joskow所强调的，“没有一个现代的全面的涉及组织、规制和竞争政策的国家政策框架，我们将无法实现上述目标。”［10］为了实现多重目标，通常必须同时使用多种政策工具，但政策工具和政策目标之间并不存在简单的一一对应关系，即一种目标可能需要同时使用几个政策工具去实现，而一种政策工具则可能同时对几种政策目标产生作用。虽然已有不少文献从不同侧面研究了中国能源价格改革问题，但目前仍缺乏一个系统而完整的政策分析框架，而对这一宏大框架的研究也超出了本文范围，因此本文仅对与居民电价规制相关的政策目标和政策制定展开分析。

归纳起来，电力行业改革和电价规制的基本目标涵盖以下四个方面:支持经济增长、实现可持续发展、提升行业运营效率和维护社会福利及公平支出。其具体内涵及对电价规制的指导意义如下:

第一，支持经济增长。作为最重要的能源，充分而稳定的电力供给对于经济正常运行十分重要，而从长期发展的角度出发，电力供给的增长也必须能够满足经济增长的要求。因此，这一目标可具体化为短期意义上充分的电力供给和长期意义上足够的电力投资。然而，对于电价规制来说，即使对应这单一目标，也难以直接得到社会合意电价水平的结论。在供给侧，充分的电力供给和足够的电力投资通常要求较高的电价水平，以给予运营者和投资者足够强度的经济激励;而在需求侧，过高的电价将产生不利于经济增长的效应，即对于消耗电力的生产厂商而言，这意味着过高的成本负担，而对于居民则意味着较高的生活成本，也可能抑制其对家用电器的购买，从而不利于家电行业的发展。中国的城市化进程刚刚过半，家电普及率的提高还存在巨大空间，就此来说，较廉价的电力供给更有利于中国经济的长期增长。

第二，实现可持续发展。可持续发展，是指既能满足当代人的需要，同时不应对后代人满足其需要的能力构成损害的发展。这一目标可具体化为节能减排。中国的电力供给以火电为主，且这一状况短期内难以改变，因此，电价不应过于低廉，电价规制方案的制定也应考虑遏制电力的过度消耗和浪费性使用。但值得强调的是，考虑到当代人发展的需要，这也并不意味着电价越高越好，不同世代利益之间的权衡是政策考量的关键因素。

第三，提升行业运营效率。电力行业运营效率的分析和评价需要从产业链角度出发，发电、输电、配电到零售各个环节的效率将从整体上决定整个行业的效率。由于这些环节的效率各自受到一些相同或不同因素的影响，其规制价格的制定也就需要深入分析这些不同的因素。中国电力行业的改革相对停滞，但即使在改革的目标模式中，鉴于电网的自然垄断特性，电网接入价格也将受规制。目前，电力的终端价格是受规制的，且这一价格直接影响电力行业的总体效益。出于自身利益的激励，电力行业存在较强的提高电价的动机。但对规制者来说，电价的规制不仅需考虑受规制厂商的当前成本，还应考虑规制政策的激励效应。对于激励性规制的研究已超出本文范围，这里需强调的是，从垄断行业规制的基本政策目标出发，电价的规制应更关注提升行业运营效率这一目标，而不是对行业现行效率加以简单认可。因此，对于行业现行效率的评估是政策制定的重要前提和依据。

第四，维护社会福利和公平支出。社会福利具有丰富的内涵，就能源电力来说，其基本含义包括两个方面:一方面，保证绝大多数消费者的基本用电需求得到满足并具有足够的支付能力。另一方面，在电力支出中避免出现不公平的交叉补贴，特别应避免出现“穷人补贴富人”的现象。对于前者，其直接的政策含义是，不仅应保证电力供给设施的全面覆盖，而且应在充分考虑消费者支付能力的条件下制定适当的较低居民基准电价。对于后者，关键在于电价结构的设计制定，而作为该政策制定依据的则是居民收入分配结构状况和居民用电分布特性。

居民电价的规制问题可分解为两部分:居民基准电价规制和电价结构方案设计。本文重点分析居民基准电价的规制问题。两者的分析思路是类似的，即基于上述多重目标，居民基准电价的制定和电价结构的设计应分别考虑哪些关键因素，以及这些因素和政策目标之间及其相互之间的逻辑联系。

2.居民基准电价规制目标及方法评价

居民基准电价的设定是所有电价规制政策制定的核心，上述多重目标在居民基准电价的设定中都应有所体现，但居民电价毕竟只是电力消耗的一部分，且单一的基准价格也只是一种政策工具，因此，不可能承担实现所有目标的重任。结合行业效率和社会福利及公平这两个目标，本文强调如下两点:第一，居民基准电价的高低在供需两方面均产生重大影响，在需求侧影响居民的日常生活支出和家电耐用品的购买行为，在供给侧直接影响电力行业的效益。第二，从社会福利和公平目标出发，从保证低收入群体基本生活条件的要求出发，居民基准电价应设定在较低水平，而电价结构即居民阶梯电价方案的设计应以激励节能和实现社会公平为主要目标。

林伯强和蒋竺均［2］指出，在居民阶梯电价提出之前，中国的电价一直是根据历史水平以及需要的新增费用 (燃料、建设、运营与维修成本，以及规定利润的平均值)而行政性地决定。这表明，之前的电价规制具有路径依赖性，且重点关注了供给侧的成本和利润等因素。在需求侧，电价差异主要体现在工业、商业、农业和其他行业及居民之间，而就居民电价来说，其基准电价的制定并未体现出规制政策多重目标的要求。而在本次居民阶梯电价政策制定过程中，也鲜见从政策目标特别是从多重目标出发来对居民基准电价本身是否合理进行评价，大多研究所关注的是在现行终端电价结构下的交叉补贴问题，其对应的政策目标主要涉及社会福利和居民支出的公平性。

鉴于规制价格的高低涉及居民是否以及在多大程度上得到政府补贴，而能源补贴已经成为当前能源政策研究的一个热点，本文认为有必要对这一概念加以澄清，由此也可揭示能源补贴估算方法中存在的问题。IEA［11］指出，事实上，关于补贴的定义从来没有形成共识。出于实用主义目的，该机构对能源补贴采用宽泛定义，即“能源补贴是指政府采取的任何涉及能源部门的行动，该行动或降低能源生产的成本，或提高生产者收益，或降低能源消费者的支付价格”［11］。而按照Steenblink［12］给出的狭义界定，能源补贴仅涉及政府的支付或税收减免。可以看到，IEA和Steenblink的定义均以政策工具为界定的基础，但前者涵盖了政府的任何“行动”，且更关注政策实施的效应。在现实经济中，很可能出现政策工具的使用未能达到其预期效应的情况，因此，政策效应的评估应在政策研究中占据重要地位，这一点对于居民基准电价的规制具有关键意义。

能源补贴政策效应的评估需要量化补贴规模，估算方法的科学性至关重要。目前，国际上较为流行的方法包括价差法、快照法、生产者补贴等值法、消费者补贴等值法、具体项目法和有效补贴率等。李虹［4］认为，价差法是估算消费侧补贴的首选工具，林伯强等［1－2］和李虹等［5］分别对中国居民享受的电价补贴进行的估算都采用了这一方法。使用价差法估算能源补贴，关键是其第一个步骤①IEA［11］采用的价差法包括五个步骤:估算价差、估算价差对于能源消耗的影响、估算对碳排放和能源进出口的影响、估算因价格低估带来的资源配置效率损失和估算取消补贴可能带来的全球潜在收益。本文重点关注电力基准价格的制定，因此，不对后四个步骤进行具体讨论。即估算价差 (PG)，其公式为:PG=基准价格－终端消费价格。IEA［11］强调，基准价格和终端价格的界定对于估算结果的准确程度十分关键。②IEA［11］中的Reference Price也被译为参考价格，本文采用基准价格的概念，其内涵存在微小差异，但对本文的讨论应无实质影响。上述公式表明，在终端消费价格与基准价格相等的情况下，能源补贴将不复存在，因此，如果政策目标是取消补贴，规制者就应将终端电价设定为基准价格，由此凸显居民基准价格在补贴测算中的关键意义。具体地，IEA［11］指出，对于可贸易品来说，基准价格应反映其国际竞争市场上的价格，而对非贸易品来说，基准价格则应是其长期边际成本或短期平均成本。电力为非贸易品，基准价格应采用其长期边际成本或短期平均成本。从本文分析角度出发，这反映了IEA更倾向于从供给侧角度来设定居民基准电价的理念，因此，其在很大程度上忽视了规制目标对于需求侧政策效应的考量。考虑到电价规制政策的多重目标特性，本文认为，基于能源补贴概念的价差法存在较大的局限性，难以在居民基准电价设定中使用。

三、居民基准电价规制政策分析框架

1.居民基准电价规制的需求侧分析

如前文所述，居民基准电价规制的核心目标应是支持经济增长和实现可持续发展，但其难点在于即使针对单一目标，也难以得出唯一的规制价格的结论。因此，从需求侧分析角度出发，需要充分考虑中国当前的经济发展水平及其阶段特性，为此需要通过国际比较来发现可供参照的基准。之前确有文献通过国际比较对当前中国居民电价的高低进行评估，但这些文献大多采用基于市场汇率的直接比较方法且存在较大缺陷。李英等［13］比较了27个国家和地区的电价，得出了中国工业电价排名第19位且价格水平偏低，而居民电价排名倒数第2位且价格水平严重偏低的结论。李虹等［5］的结论则是，中国居民燃气和电力的消费价格普遍低于国际价格。然而问题的关键是，货币汇率主要由外汇市场决定，外汇市场受到诸多因素的影响而呈现较大波动，仅以货币的市场汇率为依据进行商品或服务价格的国际比较就忽视了不同国家总体价格水平存在的差异，而这一总体价格水平在很大程度上受到该国经济发展水平的影响，也就受到居民购买力等因素的影响。

为了进行“有意义”的国际比较，IEA［11］分析了三种可能的价格——国内价格、经市场汇率折算的国际可比价格和经适当的购买力平价 (Purchasing Power Parity，PPP)折算的国际价格，并指出对于市场开放和货币可自由兑换的国家来说，这三种价格的估算结果通常不会产生很大差异。但在现实中，即使对于开放国家来说，购买力差异也是不可忽视的。从电价规制的多重目标出发，当前的发展水平、居民收入水平及电价对居民生活和消费的影响都应该是居民基准电价设定的关键因素。在电价水平的国际比较中，不仅要进行按市场汇率折算的经济发展水平的比较，更需要在纳入总体价格水平和居民购买力因素之后进行比较。面向未来的长期发展，居民基准电价的制定还需考虑其对居民生活的影响——包括当前生活和未来发展，且居民基准电价对未来发展的影响将在很大程度上影响居民的家电消费，从而影响相关产业的发展。只有在充分估计这多种因素的情况下，才有可能设定符合多重政策目标的居民基准电价。

2.居民基准电价规制的供给侧分析

从供给侧来说，毫无疑问，任何关于销售电价高低的评估都必须考虑电力供给者的成本，对于电力行业绩效的评估也是建立在成本信息基础上的。就能源补贴的前提来说，只有在受规制的居民电价低于电力供给成本的情况下，方可判断电力使用者确实享受了需求侧补贴。然而，无论是理论分析、实证测算还是政策制定，相关分析都较易陷入误区。在理论分析层面，对经济学具有核心意义的机会成本概念可能被忽视;在实证测算层面，关于厂商成本的信息通常存在严重的不对称，使得其具体测算的准确性很难保证;①国内文献在补贴测算中采用的成本数据有不同来源，总体上其依据是厂商报告的成本，IEA［11］在测算中国能源补贴时则未说明其成本数据的来源和具体处理方法。在政策制定层面，价格规制方案的设计较易忽视电力行业的特殊性，特别是产业链不同环节的特性。

IEA从经济学资源有效配置的核心理念出发强调了电力供给的机会成本，即“在所有情况下，基准价格设定了实际价格的评估标杆。它具有很强的规范特性。就基准价格对应于理想市场下的通行价格及反映完全机会成本的概念来说，它应包含所有的社会成本，且经济理论告诉我们，它也应能最大化总体福利”［11］。鉴于能源生产和消耗中存在的负外部性，这一理论概念的强调符合可持续发展的战略目标，就此而言，其对于能源和环境相关政策特别是税收政策的制定可提供理论指导。从这一理念出发，特别是从其规范特性出发，在实证测算中将居民基准电价等同于现实的电力供给成本这一方法的合理性是值得质疑的。一方面，在现行的能源环境税收尚不能完全反映电力供给的完全机会成本的情况下，以现实成本作为测算基础无法在政策评估中体现可持续发展的战略目标。另一方面，实证测算采用的电力供给成本数据通常来源于电力行业厂商的报告，在存在信息不对称的情况下，该成本数据可能并不具有规范特性，从而很难作为规制政策制定的依据，更不应成为其唯一依据。

从政策层面来说，无论是工业供电抑或居民供电的长期边际成本，如果将其作为政策制定的依据，就意味着对电力行业现行运营效率的认可。实际上，电力行业的运营效率很大程度上受到其改革深度的影响，中国的电力改革远未到位，即使已经实现了厂网分离和发电竞价上网，其实质意义上的市场化还远未实现，电网的垄断地位也可能导致其效率低下，从而使得运营成本过高。考虑到提升行业运营效率这一目标，居民电价规制价格的制定不仅需要考虑受规制厂商的当前成本，还应考虑规制政策的激励效应。正如IEA［11］所指出的，以维持甚至推动经济增长的同时减少能源消费为目标，能源效率就是政策制定必须考虑的一个关键因素。供给侧分析的可行思路是，遵循产业链纵向分拆这一电力行业改革的基本方向，根据电力行业改革的进程，针对各个独立运营的环节进行效率评估，并进而对产业链整体效率进行评估。该产业链中受规制环节的价格规制方案，特别是电力终端规制价格的制定都应以此为基础。就中国电力行业改革的当前状况而言，需要对发电和电网这两个主要环节的效率进行评估并分析其主要的影响因素，进而评估电力行业的整体效率。鉴于中国电力供给以火电为主，而煤炭价格近年来的波动剧烈亦成为影响发电环节效益的一个重要因素，对此也需要进行分析。

总体而言，电力行业的效率评价属于实证性分析，而在国际比较的基础上设置合理的标杆应有利于对此给出较客观的判断。供给侧和需求侧的分析可能导致对居民基准电价的不同要求，因此，基于多重目标的规制政策设计不仅需要综合这两个侧面的各项关键因素，还需要通过辅助政策工具的运用来达成政策目标，这些辅助工具可包括资源税和环境税等。

四、居民基准电价规制的需求侧实证

居民电价规制具有多重目标特性，且不同目标之间可能相互冲突，居民基准电价的制定就面临此种困境。对于规制者来说，需厘清不同目标对居民基准电价制定的指导意义，并在不同目标的要求之间进行权衡。在需求侧，要确定社会合意的居民基准电价，需要考虑的关键因素是经济发展水平、居民收入水平及电价对居民生活和消费的影响。虽然结合供给侧的考虑，居民电价水平仍可能受到其他因素的影响，如一国的资源禀赋及该国电力行业运营模式等，但需求侧的因素应占据主导地位。

本文首先通过国际比较来考察不同国家的居民电价水平是否存在差异，这种差异是否与经济发展水平相关，是否受到该国物价水平的影响。从消费者角度，我们还需分析居民电价对居民消费行为的影响，这包括对居民电力消费及家电拥有水平的影响两个方面。

1.基于PPP的居民电价水平国际比较

基于PPP的相关理论，如果经济发展水平和物价水平是影响居民电价水平的两个主要因素的话，在国际比较中就需分析居民名义电价和经PPP折算的居民电价 (下文简称“居民实际电价”)的差异。可以推断，就居民名义电价而言，和发展中国家相比，发达国家因人均收入水平较高而可能具有较高的电价水平。而在纳入了PPP因素之后，电价水平在不同国家之间的差异则可能由其他因素所决定，这些因素可能是资源禀赋、居民消费结构导致的用电需求差异等，而在受规制的情况下则可能受到规制者的政策目标的影响。

考虑到数据的可得性，本文选取了31个国家进行比较。图1同时显示了各国按现价美元比较的居民名义电价和居民实际电价，所选国家按经PPP折算的人均GDP(下文简称“实际人均GDP”)由低到高从左向右排列。

图1 居民电价水平的国际比较 (2010)

由图1可见，中国的居民电价在经PPP折算之后几乎提高了一倍，居民名义电价接近0.08美元/千瓦时，而居民实际电价则提高至0.14美元/千瓦时。相比之下，中国的居民名义电价低于这31个国家中的绝大多数国家，但其居民实际电价却高于其中近十个国家，甚至高于瑞士、美国这些发达国家。换言之，在考虑了总体物价水平和居民购买力的情况下，很难得出中国居民实际电价过低的结论。

这种现象对于发展中国家来说十分普遍，如图1所示，除了实际人均GDP处于中间水平的以色列、新西兰和希腊这三个国家之外，在其左边的经济发展水平相对较低的国家和在其右边的发达国家呈现截然相反的图景。前者的居民实际电价均高于其居民名义电价，而后者的居民实际电价则均低于其居民名义电价。①美国作为基准国，两者相等。这一现象验证了上述直观判断，即对于发展中国家来说，人均收入水平较低，总体物价水平也就较低，居民名义电价也就较低;而发达国家则相反，因其人均收入水平较高而具有较高的物价水平和居民名义电价水平，因而经折算后反而具有较低的居民实际电价水平。

为了更明确地反映居民电价相对于人均GDP而言是高还是低，及其与经济发展水平之间是否具有明确的关系，②后文中，凡论及相对电价高低的，均以居民名义电价相对于名义人均GDP的比值作为比较的对象;凡论及经济发展水平的，则均以实际人均GDP为比较的依据。需进一步比较不同国家的千千瓦时居民电价与人均GDP的比值，③由于以千瓦时为单位的电价绝对值较低，不利于图示，故采用千千瓦时为电价单位。结果如图2所示。图2中，样本国家仍按经济发展水平由低到高排序，这与图1相同;而图中的折线显示的是不同国家的相对电价水平。如图2所示，总体而言，相对电价与经济发展水平呈现负相关的关系。这进一步强化了由图1得到的结论。

图2 居民电价与人均GDP比值的国际比较 (2010)

就中国的情况来说，该比值达到2%的较高水平。除了印度这一明显的“异常点”之外，中国的相对电价在所比较的发展中国家中是最高的，也远远高于发达国家。由此可知，相对于中国的经济发展水平，中国的居民电价并不低，反而是处于相当高的水平。需强调的是，相对电价是同一个国家的电价与人均GDP之比，这一比值的计算与货币汇率无关，也与PPP无关，而完全取决于一国内部的相对价格结构特性。根据经典的消费者行为理论，如果简单将所有消费品和服务划分为电力和“其他”这两个类别的话，在预算约束给定的情况下，居民的电力消费取决于电价与“其他”消费品和服务的相对价格。由此可知，从电价规制目标中的经济增长和当代人发展要求出发，居民基准电价的确定必须考虑其对居民消费结构变化的影响。从上述比较中可以看出，就长期发展而言，人均GDP的上升通常并不意味着居民电价的绝对水平不会提高，但却一定意味着其相对价格水平的降低。

2.居民电力消费的影响因素分析

基于上述讨论，从经济增长和当代人发展目标出发，同时考虑节能减排目标，需要进一步分析居民基准电价水平对居民电力消费的影响，分析其对居民家电用品购买行为的影响及由此引致的对家电行业发展的影响。要对这一论题给出完整答案需要进行全面系统的分析，并需搜集覆盖面足够广泛的大量数据来做实证检验，这已超出本文的研究范围。所以，本文仅对居民人均用电量和经济发展水平及电价之间的关系进行分析。下文仍采用上述31个国家的数据，以居民人均用电量为被解释变量，为保证不同国家之间具有更强的可比性，以实际人均GDP和居民实际电价为解释变量，因所有变量均为一阶差分平稳，采用OLS方法对双对数模型进行回归拟合，估计结果为:

其中，EC为居民人均用电量，EP为居民实际电价，PGDP为实际人均GDP。上述结果显示，居民实际电价和实际人均GDP都是居民人均用电量统计上显著的决定因素，R2为0.77表明这两个因素已基本上决定了居民的电力消费数量。随着经济发展水平的提高，居民人均用电量将不断增加，其弹性为1.18，即其增加的幅度大于实际人均GDP上涨的幅度。此外，居民人均用电量关于居民实际电价的弹性为－0.06，弹性较为不足。①IEA［11］发现，采用27个OECD国家和22个非OECD国家2006年数据，在单位GDP电力消耗和居民电价 (两者均经PPP折算)之间存在明显的负相关关系，但单位GDP电力消耗不仅取决于居民的电力消费行为，还受到其他因素的影响，因此，这两者之间的联系并不那么直接。由此可以得到如下基本判断:就电力消费对价格的反应来说，其具有较明显的必需品特性;而就其对于收入水平的反应来说，则具有一定的奢侈品特性。

需求价格弹性不足对不同收入水平的居民应具有不同的含义。对于低收入居民来说，电力消费是其基本生活水平的保证，电价上涨将导致其电力消费支出上升，在收入不变的条件下将使其在其他消费品上的预算减少，从而可能降低实际生活水平;对于较高收入居民来说，尽管电价上涨也将导致其电力消费支出增加，但该项支出在总支出中的比重较低，因而并不会对实际生活水平带来较大影响。

电力消费的收入弹性较为充足，原因在于随着经济发展和人均收入水平的提高，居民拥有的家电数量不断增加，从而导致电力的消费快速增加。而这可能恰恰反映了中国当前所处的走向全面小康这一经济发展阶段所具有的特性。做出这一判断是基于一种直觉，即电力消费的收入弹性对于不同收入水平的居民可能存在较明显的差异。对于从温饱走向小康的居民而言，家电中必需品的普及率快速上升，包括电视机和电冰箱等，因而其收入弹性应该相对较高;对于从中等走向高收入水平的居民而言，当必需品类别的家电普及率接近饱和，居民将更多购买如大屏幕电视机、家用音响、烘干机和家用中央空调等高档家电，此时鉴于较高的收入水平，其电力消费的收入弹性可能相对较低;而对于高收入水平的居民而言，当几乎所有家电的普及率均趋向饱和时，其对家电的需求将主要来自更新换代，在家电数量不再增加的情况下，其电力消费的收入弹性可能是不足的。本文的实证检验尚属初步阶段，难以仅仅以此为依据来验证这一判断是否成立，需要未来进一步做更深入细致的实证研究。

五、结 论

电力改革具有多重目标特性，这使得政策制定者面临巨大挑战。基于中国电力行业现状及对未来改革进程的预期，电力终端销售价格包括居民电价还将长期受到政府规制，这是制定科学有效的居民电价规制方案的研究基点。

本文将阶梯电价的第一档价格 (即未实施阶梯价格之前的电价)定义为居民基准电价，并以该电价水平的制定为研究对象，对电力改革和电价改革的多重目标做了概要阐述，以此为导向，构建了覆盖需求侧和供给侧的电价规制政策分析的系统框架，并对居民电价规制的需求侧影响因素进行分析，通过初步的实证检验获得了相关结论。本文认为，电力行业改革和电价规制的基本目标涵盖四个方面:支持经济增长、实现可持续发展、提升行业运营效率和维护社会福利及公平支出。这些战略目标对电价规制具有非常重要的指导意义。对于居民基准电价的设定来说，无论是出于经济增长目标，还是出于可持续发展目标，都不能得出电价越高越好或者越低越好的简单结论。

居民基准电价的高低在供需两方面均产生重大影响，一个系统的政策分析框架须同时覆盖需求侧和供给侧。在需求侧，居民基准电价将影响居民的基本生活水平和家电耐用品的购买行为，从而影响家电产业的发展，因此，居民基准电价的规制应将经济发展水平和PPP纳入政策分析。相对而言，从经济增长和社会福利目标出发，从保证低收入群体基本生活条件的要求出发，居民基准电价应设定在较低水平，而节能减排和社会公平的目标应主要通过阶梯电价方案的设计来实现。在供给侧，行业运营效率是政策制定的一个关键因素。电价的规制不仅需考虑受规制厂商的当前成本，还应考虑规制政策的激励效应。应遵循产业链纵向分拆这一电力行业改革的基本方向，根据电力行业改革的进程，针对各个独立运营的环节进行效率评估，并进而对产业链整体效率进行评估。同时，该产业链中受规制环节的价格规制方案，特别是电力终端规制价格的制定，都应以此为基础。供给侧和需求侧的分析可能导致对居民基准电价的不同要求，因此，基于多重目标的规制政策设计不仅需要综合这两个侧面的各项关键因素，还需要通过辅助政策工具的运用来达成政策目标。

本文对居民基准电价的需求侧分析做了初步的实证检验。在纳入了经济发展水平和PPP因素之后，本文的国际比较分析结果表明，中国的居民电价并不低，其与人均GDP水平的比值反而处于较高水平。实证研究还发现，居民人均用电量主要由居民实际电价和实际人均GDP所决定，其关于居民实际电价的弹性为－0.06，关于实际人均GDP的弹性为1.18。由此可以得到的结论是，就其对价格的反应来说，电力消费具有较明显的必需品特性;而就其对于收入水平的反应来说，则具有一定的奢侈品特性。但从电价规制政策设计的角度来说，需要特别关注需求价格弹性及其收入弹性对不同收入水平的居民的不同含义。

总体而言，居民基准电价应在充分综合诸多因素的前提下加以制定。本文的实证结论可作为中国政策制定的借鉴但难以作为政策制定的直接依据，因此需对中国的经济现实进行更深入的实证分析。居民阶梯电价的实施有利于解决消费者支出公平的问题，面向未来，也需要在深入分析各项因素后选择适当时机进行调整。基于本文所构建的政策分析框架，为了给出一个系统完整的电力价格规制方案，不仅需对居民电价规制问题进一步做深入研究和实证分析，而且需对工商业电价问题进行深入研究，而在供给侧则可按照本文设想的思路展开分析。面向电力行业改革和电价规制的多重目标，更需要展开包括征收资源环境税等多种政策工具在内的系统研究，这些都是未来进一步研究的方向。

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