论科学立法的多层次结构

文/周 俐 闫鹏涛

论科学立法的多层次结构

文/周 俐 闫鹏涛

伴随着中国特色社会主义法律体系的形成，科学立法也面临着新形势下新起点上更高的要求。但学界和实务界一直以来对科学立法缺乏较为深入系统的阐述，以致影响到科学立法水平的进一步提高。本文即从厘清“科学立法”概念入手，从立法理念、立法制度、立法技术三个层面对科学立法进行分析，希望能够为认识科学立法提供一定的借鉴。

一、科学立法的概念

关于科学立法，目前较多的认识是：遵循客观规律。但对如何发现规律、发现何种规律、又如何遵循规律方面并没有深入表述。应用于实践，显然原则性较强而操作性不够。这就要求我们对科学立法进行更为深入细致的考察，以增强其对立法实践的指导作用。

笔者认为认识“科学立法”首先要考察何为“科学”。“科学”概念是一个观念的复合体。就最一般的含义来讲，科学是一种理念，强调理性、客观、经验；就中观层面来讲，科学标志着专业化的分科和知识积累，其实质是近代自然科学影响下的知识生产分类体系和生产方式；就最狭义的概念来讲，科学就是自然科学。对应科学概念的不同层次，科学立法实际上也有多层含义。首先，科学立法是一种立法理念，比如立法要准确反映经济社会发展的需要。其次，科学立法是一种立法制度，其实质是专业化、规范化的知识积累。比如制订五年立法规划和年度立法计划制度，就是一种经验的升华。最后，在工具方法意义上，科学立法体现为立法技术手段的运用，特别是体例和语言的规范化。由此可见，认识科学立法首先要认识到科学立法的多层次性。

二、科学立法的层次和内容

（一）科学的立法理念

理念是行动的指南，实现科学立法的前提是立法理念、指导思想的科学合理，唯有此，才能保证科学立法。可以说，中国特色社会主义法律体系的形成和一系列立法理念的创新和发展密不可分。正是理念上的深入探讨、勇于突破，才为立法工作赢得了广阔的发展空间和宝贵的发展机遇。

1.立法要准确反映经济社会发展的需要。立法是人们在自觉认识客观规律的基础上将客观规律及其要求以行为规则反映和表达出来的一种形式。因此，立法必须从现实的客观需要和可能出发，正确反映社会的公共需求。中国特色社会主义法律体系之所以能够形成，其关键就在于始终坚持从中国改革开放和现代化建设的实际需要出发，总结其丰富的实践经验，为其提供良好的法制保障。在现阶段，要做到准确反映经济社会发展的需求，就必须站在新的历史起点和历史阶段上，准确认识时代特点和阶段特征，做到立法与改革决策同步，使立法工作更加自觉、主动地回应新时期新阶段提出的新课题、新要求，为科学发展、经济转型、民生改善提供有力保障。近期来看，主要是在继续经济领域立法的同时，加强社会领域立法，为改革深入开展奠定良好的基础。

2.坚持公平正义，协调平衡各方利益。法律作为调整社会关系、重新分配社会利益的重要工具，其目的就是达到社会秩序的和谐稳定。而要达到社会的和谐稳定，一是要为各方利益提供合理的诉求渠道，在立法过程中准确客观反映不同群体的利益诉求；二是在协调利益关系中必须坚持公平正义的原则，这是由中国特色社会主义法律体系的本质所决定的。我们是社会主义国家，人民当家作主，立法机关作为公权力机关，不存在自身的特殊利益，公平对待不同群体的利益诉求、切实维护好人民群众的整体利益是立法工作必须秉承的原则。

3.规范行政行为，推动政府转变职能。加强行政管理体制改革，推动建设法治政府，是我国深化体制改革的重要环节。政府行为是依公权力而产生，而公权力的产生最终依靠法律的规定。因此，通过立法规范政府行为，对推动政府职能转变，进而建设法治政府有着根本意义。体现在立法过程中，就要既赋予行政机关必要的权力，又要注意对权力的行使加以制约，防止行政部门在立法中不恰当的扩张权力。具体而言，对限制性权力的设定要依法、严格、有据。在赋予行政机关权力的同时，注意对相关程序性规定和时限要求的设定，明确行政机关不作为的责任，以达到权力和责任的平衡，从根本上维护好公民和法人的权利。

（二）科学的立法制度

制度是特定主体或者行为共同遵守的办事规程或行动准则。只有具备必要的制度建设，将相关做法经验上升为规范，立法工作才称得上具备科学化的基础。以下即从立法工作全流程出发对相关制度规范进行研究。

1.五年立法规划和年度立法计划的编制。面对有限的立法资源和不断上升的立法需求，加强立法规划，调控立法布局，从源头提高立法效率是科学立法的重要方面。确立立法规划，首先要围绕大局，确定重点，避免重复立法、分散立法、激情立法。其次，要注意立法规划的动态建设。体现在制度设计上，规划项目可分设正式项目和预备项目，两类项目之间根据形势变化和条件成熟情况，有制度化渠道可供相互转化。最后，要保证规划编制过程的公开性，广泛吸收社会意见，最充分的反映社会需求和关注热点。

2.立、改、废的常态化。法律的稳定性与调整对象的变动性之间存在永恒的矛盾。因此，法律体系必须做到与时俱进。体现在立法工作中，就是立、改、废并举，这是经济社会发展的客观要求，也是立法工作本身逻辑使然。由于历史原因，过去我国立法是以“立”为主，着重填补法律体系的空白。而在中国特色社会主义法律体系形成之后，以提高法律质量、解决法律滞后性问题为目的的“改”和“废”就必然扮演更为重要的角色。在这个过程中，地方人大要充分认识到，地方性法规解决的问题更具体、时段性更强，且受上位法变动影响最大，因此法规清理的任务就更重、时效要求就更高。

3.立项论证。法规立项论证是近年人大改进立法工作，加强源头控制、提高立法质量，强化人大立法主导地位的重要尝试。其实质就是人大能够提前介入立法进程，对提请立法项目的必要性、合法性、可行性、整体性、规范性等开展论证，以保证立法资源得到合理充分利用。在论证过程中，一要考虑手段的适当性，只有那些适合法律手段调整的社会关系才运用法律手段来调整。二要坚持以需求度为前提，以社会需求度和相关实践的成熟度来确定立法必要性。三是注意立法选项是否在立法主体的法定权限内，且具体内容、立法精神是否与上位法一致。

4.立法听证。立法听证是立法机关在立法过程中就所涉及的重大问题以及难点问题，召集利益相关方及第三方听取意见的过程。立法听证是扩大立法民主，有效了解相关方利益诉求并进行合理性论证，更多收集立法信息的重要途径。目前，在我国已经得到较为普遍的应用，其制度建设也较为成型。但目前来看，仍有两点需要进一步加强。一是听证的效力问题，作为制度框架内相关方意见的直接表达，应具备一定的效力，而不是目前仅作为审议的参考资料。二是听证的主导思想和程序设计应更有利于不同观点的交锋，而非单向意见陈述，应做到有答有辩，这样有利于意见的充分表达和沉淀。

5.审议、表决机制。立法工作的主体是人民代表大会及其常委会，因此，做好人大及其常委会立法审议、表决机制建设，对科学立法有着重要意义。目前，我国实行的是一般法律案三审后表决、意见比较一致的法律案二审后表决、部分修改的法律案且意见比较一致的可一审后表决，全体审议和分组审议相结合，初步审议和统一审议相结合的方式。从实践看，可以说较好满足了当前的立法需求。继续完善这一机制，可从强化审议辩论制度、常态化立法修正案和重要法条单独表决制度着手。在审议前，加强对相关问题的调研，同时改进法律案解读工作。在审议后，完善审议意见处理反馈制度，发挥好代表、常委会组成人员的主体作用，提高审议质量。

6.立法后评估。立法后评估，是指评估主体按照一定的标准和程序，运用科学方法和技术对法律文本质量、实施效果进行分析评价，目的在于更好的实施、完善被评估的法律，并从中总结经验，为开展相关立法提供借鉴和指导。立法后评估可以说是理性立法思维的表现，是对立法价值和实践的反思，有利于进一步完善立法程序。但相对来讲，目前立法后评估影响依然有限，一是评估主体多自限为人大立法工作部门，评估结果仅供部门内参考；二是尚未建立制度化的评估渠道，评估对象的确定往往有很大的随意性。改进这些方面，一要扩大评估主体，应保证一定的社会参与度；二要努力普及后评估制度，使之成为立法中不可少的环节；三是赋予后评估报告一定的权重，同时与启动立法工作建立联动机制。

（三）科学的立法技术

扎实的立法技术是做好立法工作的基础。内容上更侧重对法规案形式进行改进，提高法规案的结构和语言质量。

1.立法体例。就内容来看，立法体例主要是指法规案本身的结构设计，包括形式结构和内容结构。就现阶段而言，关于立法体例强调比较多的是以问题导向取代整体导向。对解决综合性问题的，体例可以较为完整；但对于解决专门性问题的，在体例上应努力改变“大而全”、“小而全”的状况，选择走“小而精”的道路，抓住关键几条，尝试“一事一例”的立法体例，提高立法的针对性和可操作性。

2.立法语言。立法语言是指法律赖以表达其内容的工具和表现形式，立法语言的运用好坏直接决定了立法文本的质量。全国人大常委会法制委发布的《立法技术规范（试行）（一）》中就明确规定了法律条文表述的规范、法律常用词语的规范、法律修改形式的规范和法律废止形式的规范，这些就是立法语言规范化的最基本要求。简单讲，就是立法语言要准确规范，概念明确，句式规范，标点精确。对现阶段而言，提高立法语言质量关键就在于把这些规范落到实处。

由上可见，科学立法是一项系统性工作，不仅要理念先行、制度保障、技术落实，更要认识到科学立法在扎扎实实履行人大法定职责、用好现有体制内存量改革空间方面的基础性意义，唯有此才能切实提高立法的科学化水平。 （作者系浦东新区人大常委会办公室干部、市人大常委会办公厅秘书处干部）