九项对策破解海南农村土地承包合同的“三过”问题

李人达 王 伟

农村土地问题是当前我国经济社会发展的热点和难点问题之一。从整体来看，农村土地存在着产权不清晰、流转不顺畅等问题，而农村土地承包中土地承包面积过大、期限过长、地价过低问题（以下简称“三过”问题）则是其中的突出表现。该问题如不能得到及时妥善解决，将会严重损害村集体的利益，继而损害村民利益，激化村民与承包方之间的矛盾，从而影响农村的社会稳定。鉴于此，笔者走访了琼中多个乡镇，通过实地调研，分析导致“三过”的原因，并提出解决对策。

一、“三过”问题的主要成因

（一）历史原因导致“三过”问题突出

目前，农村土地承包合同大部分是20世纪八九十年代签署的。海南建省初期的土地承包方式和行为，符合当时生产力发展水平要求，一定程度上促进了农村经济发展，增加了农民收入。但随着社会经济的快速发展，以往的承包合同明显存在弊端。

笔者查阅琼中几个镇的农村土地承包合同书，发现大多数土地承包面积在百亩以上，大多数签署于海南建省初期，期限在30年左右，还有部分为50年、70年，大部分土地每亩年租金10—30元。中平镇思河村委会发包123亩土地，每亩每年30元承包金；大坡村委会发包120亩，每亩每年24元。营根镇加钗村委会发包661.5亩，每亩每年50元。大朗村委会100亩，每亩每年10元。长征镇新寨村委会60亩，每亩每年7元。深联村委会285亩，每亩每年26元。金额之低，令人咋舌，继续履行，恐失公平。

（二）土地产权不清导致集体权益受损

截至2011年6月底，海南全省农村土地确权面积达96.7%，但还存在160多万亩土地无法确权，产权不清，纠纷多发。调研发现，部分村民侵占村委会集体土地现象较为明显。建国初期政府给农民颁发的土地房产所有证，以及《农村人民公社工作条例》（1962年9月实施，农民普遍称之为“六十条”）规定的“分配给社员适当数量的自留山”“自留山划定以后，也长期不变”，给了农民侵占集体土地的理由，但在法律上被占土地依然属于集体土地，这就相当于部分村民长期免费承包了集体土地。

应当指出，大法优于小法，新法优于旧法。从“82宪法”正式实施那一天起，我国农村的土地就明确规定为集体所有。《土地管理法》（1999年1月施行，2004年8月修正）第二条，《农村土地承包法》（2003年3月施行）（以下简称《承包法》）第二条，亦明确指出农村土地属集体所有。《海南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》（2006年10月1日起施行）（以下简称《办法》）第十五条更是对此明文规定“禁止以‘祖宗地’名义占用农村集体经济组织的土地或者侵占他人依法承包的土地。”“第二轮土地承包以前自发开垦集体经济组织的荒山、荒沟、荒丘、荒滩种养的农户，应当与集体经济组织签订承包合同，缴纳承包费。开垦者拒不签订承包合同、缴纳承包费的，由集体经济组织收回其开垦的土地，依法发包给本集体经济组织成员。”要树立法律权威，做好执法工作，打击侵占行为。

（三）部分村干部法律意识淡薄，违法发包本村土地

调研发现，部分村干部法律意识淡薄，在出让、发包农村集体土地过程中，违反发包程序的现象较为严重。《承包法》2003年3月1日就已正式实施，明确规定发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。但是，很多2003年3月1日之后的承包合同书，并未经过三分之二以上成员或代表同意，也未报乡（镇）政府批准。

二、解决“三过”问题的两种误区

（一）以违反《承包法》第48条为由，主张承包合同当然无效

《承包法》第48条规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

调研中有位副镇长认为，很多村委会在发包集体土地时，并未经三分之二以上村民或者三分之二以上村民代表同意，更没报镇里批准，违反了承包法，属于无效合同。

违反该规定，并不当然无效，应分类分析。《承包法》是2003年3月1日正式施行的，对于实施前就已经签署的合同，不能以违反本法为名而主张无效。因为一部法律只能对正式施行之后的行为发生法律效力。对于实施后签署的合同，如果违反了此项规定，可以动员村民起诉，并以此主张合同无效。

（二）以弃耕抛荒二年以上为由，主张收回土地

调研中有村干部认为，承包方将承包地闲置二年以上了，村委会就可以收回土地。对待这种观点，应根据承包方式的不同，区别对待。

根据《办法》第二十九条的规定，对于以家庭承包方式承包的，弃耕抛荒连续二年以上，发包方无权直接收回土地。应当首先要求承包方限期恢复耕作；承包方逾期不耕作的，发包方应组织代耕，并通知承包方。承包方要求继续从事土地经营的，应当提前通知发包方，并给予代耕方适当的经济补偿。

以招标、拍卖、公开协商等方式发包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，超过二年未利用或者弃耕抛荒二年以上，造成土地闲置的，村委会报乡（镇）政府批准后，才有权收回承包土地或者闲置部分的土地。

三、九项对策破解“三过”问题

根据现行法律法规规定，结合海南实际，笔者认为，在如下九种情况下，当事人有权主张变更或者解除承包合同，或者确认合同无效，在如下情况下，村委会可不履行合同约定，且不必承担法律责任。

1.协商一致，自愿变更或者解除合同。

根据《合同法》第七十七条、第九十三条的规定，当事人协商一致，可以变更合同，可以解除合同。村集体经济组织可以主动联系土地承包方，在平等协商的前提下，变更或解除土地承包合同。

2.承包期满，应当收回。

《办法》第十四条规定，承包期满后应当依法收回土地。即使承包人要求继续承包，村集体经济组织也应当依据现行法律规定，在当地基层政府的指导下，合理确定承包租金价格、承包面积以及承包期限，避免再次出现新的“三过”问题。

3.不可抗力致使不能实现。

根据《合同法》第九十四条的规定，因不可抗力致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同。比如发生了地震、海啸、台风等自然灾害，导致土地被冲毁；标的物灭失，自然无法履行合同。海南属于自然灾害多发省份，每年都会有台风、洪涝以及山体滑坡等灾害。如果因此原因导致承包土地灭失或发生重大变化，导致承包合同无法继续履行，一方可以变更或解除合同。

4.承包方全家迁入设区的市，转为非农业。

根据《承包法》第二十六条的规定，承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。

5.承包地用于非农业建设，可以主张无效。

据《办法》第二十九条第三款的规定，对属于基本农田的抛荒地，乡（镇）人民政府必须组织发包方和承包方适时恢复耕种，不得荒芜或者改作非农业用途。另据《合同法》第五十二条的规定，违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。因而一旦承包方将土地用于非农建设，发包方可以起诉要求主张合同无效并收回土地。

6.显失公平，可变更可撤销。

根据《民法通则》第五十九条、《合同法》第五十四条的规定，在显示公平的情况下，当事人有权主张变更或者撤销合同。

在调研查阅的承包合同书中，大部分土地承包合同地价款在每亩年租金10—30元之间。以承包100亩地，承包期30年计算，承包金在30000—90000元之间。

土地承包不仅仅是承包一块地，还包括地上附着物，很多是橡胶树。2010年年底，海南天然橡胶价格每吨3万元以上，曾达到每吨3.8万元的历史高位，2011年、2012年有所回落，在2012年8月时跌到了18000元上下。以平均单产每亩60-70公斤计算，100亩每年产量在6500公斤即6.5吨左右，以每吨价格2万元计算，承包方每年收入13万，除去成本也在十万元左右。一年的收入就超过了30年的承包金，显失公平。当然，承包方在承包地上也有人力、电力、水利、肥料等多种投入，在胶价低迷之时可能也会赔钱，所以调研中我们建议村委会应先与承包方自愿协商，适当提高承包金额，如无法达成一致意见，村委会可以起诉至法院，以显失公平为由请求法院依法变更合同金额。通过主张合同显示公平来诉求变更合同是最佳选择，也是我们调研中给予农民的真诚建议。

7.国家工作人员、城镇非农业户口居民承包，一律无效。

建省初期，为鼓励开发荒山，地方政府提出“公司+农民”“干部+农民”等形式来推动农村经济发展。导致非农人员承包农村土地现象明显。“如琼中农村集体土地对外发包19.59万亩，其中44家公司承包10.67万亩；40个党政企事业单位承包2.17万亩；525个社会个人承包5.74万亩；125名党政企事业单位个人承包了1.01万亩。全省非农人员承包土地有13495宗，991568亩，平均每宗81.5亩，是农民户均承包土地的13.6倍。”非公人员赴农村承包土地，加大了农村土地供需矛盾。

根据《办法》第七条的规定，发包方不得将农村土地发包给国家机关、从事非农业科学研究和技术推广的事业单位、工商企业及国家工作人员（含离退休人员）、城镇非农业户口居民，否则承包合同无效，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门责令当事人退回土地。

8.未经三分之二以上成员或代表同意，不可发包给外村人。

《承包法》第48条规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，否则村民可主张合同无效。

9.以其他方式承包，弃耕抛荒二年以上。

根据承包方式不同，分别对待。对于以家庭承包方式承包的，弃耕抛荒连续二年以上，发包方可组织代耕，但不得收回承包地。

以招标、拍卖、公开协商等方式发包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，承包方超过二年未利用或者弃耕抛荒二年以上造成土地闲置的，发包方报乡（镇）人民政府批准后，有权收回承包土地或者闲置部分的土地。

随着中国城镇化进程和新农村建设大幕的拉开，中国农村的土地问题将会日益凸显。对于农村土地承包中的“三过”问题，如果我们能够按照以上思路，区分不同情况予以不同处置，将会大大促进农村土地的产权明晰和顺畅流转，助力中国经济的腾飞和农民权益的切实保障。

[1]国务院法制办.中华人民共和国农村土地承包法[M].北京：中国法制出版社，2009.

[2]龚旭光.海南农村土地承包与管理问题思考[J].海南人大，2009（3）.