国防动员系统抢险救灾作用发挥问题研究

成都军区司令部动员部 周 涛

国防动员系统抢险救灾作用发挥问题研究

成都军区司令部动员部 周 涛

随着地震、洪涝、泥石流等各种自然灾害频发，抢险救灾已成为国防动员系统的一项常态化任务。历次抢险救灾实践证明，国防动员系统的地位作用虽然日趋突出，但现实中存在的问题还比较多，主要表现在：一是国防动员应急指挥职能体现不明显。虽然从国家到军区再到地方各级政府均建有国防动员委员会，也赋予了其急时应急的职能，但由于其是一个议事协调机构，通常在面临各种灾难时，军地各级首先启动的是应急指挥系统，国防动员指挥机构基本被应急指挥机构所代替，以国防动员系统身份组织指挥协调抢险救灾行动体现得不够充分。二是协调指挥不够到位。在省委省政府统一领导地方、军区统一领导部队救灾行动的指挥体系下，省军区系统参与前指、责任区、任务片、作业点上的指挥协调力度不够大，救灾初期大多存在灾区动员机构与救灾指挥机构两条线、两张皮的现象，特别是在对接地方任务需求、保障部队展开作业方面协调保障力度不大，影响了救灾成效。三是统筹动员不够有力。由于国动委属于议事协调机构，在查明灾情、组织形势研判、实施动员决策时作用发挥有限、动员指挥不及时和不到位现象较为突出，导致对任务区域、开进路线、指挥协同缺乏统一安排，严重影响了救灾效益。鉴于上述，要确保国防动员系统在抢险救灾中发挥更大作用，必须切实做好以下工作。

第一，加强国防动员与应急管理体系的融合。目前体制下，重点是搞好三个衔接：一是指挥机构的衔接。国防动员机构与应急管理机构互派1名领导和2～3名工作人员，负责应急事务的指挥协调。二是指挥关系的衔接。根据不同应急任务与应急需要出动的力量规模，合理确定国防动员与应急管理机构的指挥关系，特别要明确军区一级与地方省一级应急部门的指挥关系，确保两种指挥体系的有效衔接。三是应急力量的衔接。根据不同应急任务区分不同的应急力量重点，科学搭配应急力量，关键是对既属于国防动员的应急力量又属于政府应急部门的应急力量要明确指挥归属权。在条件成熟允许的情况下，应将两个体系予以合并。可考虑将国家国动委机构与应急管理机构统一纳入目前成立的国家安全委员会，下设战区、省（市、区）、地（市、州）、县（市、区）安全委员会，既负责对外安全、组织指导应战保障工作，也负责对内安全、组织指导各类应急工作。

第二，科学赋予职能任务。重点明确省军区系统在应急指挥体系中的四项分工：一是军地协调。在军区以上统一组织指挥的抢险救灾行动中，省军区系统（包括乡镇武装部）应纳入前指、责任区、任务片的各级指挥编成，指定人员专司军地协调工作，避免游离于各级指挥机构之外成为“二传手”。二是保障指挥。当灾区离军区较近时，通常部队前指主要由现役力量实施保障，如5·12汶川特大地震救灾、芦山4·20强震救灾就是如此，但在大量的边远地区，依靠省军区系统解决指挥部后装保障问题是必不可少的。应切实加强省军区系统应对非战争军事行动指挥能力建设，特别要加强人武部保障指挥的相关要素建设，确保应急指挥能有效展开。三是牵头指挥。中等规模以下突发事件或情况适宜的情况下，视情由省军区、军分区或人武部牵头组织指挥；军区视情派出指导机构，协调战区相关技术保障力量参与，指导省军区系统的指挥行动。四是动员实施。动员民兵预备役人员是省军区系统的重要职能之一，无论是事发地还是其他地区，都要根据最高指挥机构指令组织应急动员。针对不同规模、不同任务及不同动员类型（就地动员、跨地区动员、跨省动员等），制定完善动员方案预案，为应急动员提供行动依据。

第三，严格动员决策审批。重点做到三个坚持：一是坚持决策原则。在实施抢险救灾应急动员中，无论事态如何紧急，都要坚持先决策后动员，按照大规模事件省级决策、中等规模市级决策、小规模事件县级决策并报上级备案的原则，军地共同决策，研究动员规模、专业、种类、地域及各支力量的任务、开进路线、指挥协同关系等问题，确保精确动员、有序动员。二是坚持审批制度。要严格执行民兵、预备役部队和国防动员专业队伍动员审批制度，规范审批程序，尤其要纠正“口头报告、口头同意”的问题，确保应急动员严谨、科学。需实施跨区动员的，要经动员地和事发地共同的上级军事机关和国动委批准。三是坚持监督制度。对动员决策及审批要有相关部门监督执行，防止决策失误、审批延时等现象发生。

第四，统筹兵力指挥运用。一是统筹指挥。要依托事发地国动委和地方军事机关建立民兵预备役和国防动员专业队伍一线指挥机构，统一指挥分散动员的各地民兵、预备役部队和国防动员专业队伍，将其整合成一支整体力量，解决因各自动员、各自指挥、各自为政导致的不利于指挥协同、不利于联合保障的问题。二是统筹任务。定点定片划分民兵、预备役部队和国防动员专业队伍任务区，以便于根据任务变化，有针对性地实施分类持续动员；根据当地需求，实施集“抢险、救助、援建”于一体的全方位救灾；以任务点为依托，加强民兵预备役和国防动员专业队伍与军队、武警及地方救灾力量之间的任务协同，最大限度地发挥民兵、预备役部队和国防动员专业队伍的整体优势。三是统筹力量。按照任务需要，对军地、现役、预备役等各种救灾力量实施统一编组，配齐配全救援（防暴）、排危、医疗、通信、工程、运输等力量要素，形成“拳头”力量，实现统一领导下的合成用兵，提高救灾力量整体效能。