专访郑振源：该放弃的利益政府应该放弃

本刊记者│潘卫艳

《中国房地产业》：17位专家就土地制度改革问题，以联名上书的方式向中央谏言。作为主要参与者，您是怎样考虑的？

郑振源：我86岁了，做了一辈子土地工作，看到现在土地管理上暴露出来的各种问题，非常着急。土地领域的改革非常复杂，牵扯到国家的经济、政治、社会发展的方方面面，但是不合理的地方一定要改，该放弃的利益政府应该放弃。我希望趁着自己还有精力，脑子还管用，为土地领域改革的推动出一点力。

《中国房地产业》：您是什么时候开始有联名上书建言这种想法的？

郑振源：在三中全会之后看到有关部委领导解读的时候想法就非常明确了。现在商品竞争已经市场化了，但是要素市场还没有完全市场化。我们的土地市场，是使用权的市场，不是所有权的市场。给农民更多的财产权，但就是不给农民建设用地和宅基地的处分权，农民拿什么入市？财产权怎么保护？十八届三中全会之后马上封杀小产权房，难道小产权房不是集体经营性建设用地吗？按照现在的用途管制制度，集体土地根本不能入市。这是跟三中全会的《决定》精神相违背的。

《中国房地产业》：为何要以联名上书这种形式？

郑振源：个人的力量太单薄了，集体的力量总是要大一些，所以我们找了很多专家学者，一起来呼吁这个事情，希望能够引起中央对土地问题足够的重视。建设城乡统一的建设用地市场，推动集体土地入市，是市场经济发展的必然规律。出于多种方面的顾虑，土地制度改革工作一直没有进入实质性阶段，我们希望能够把改革进程往前推一把。

《中国房地产业》：参与的专家学者会有顾虑吗？

郑振源：是有一些顾虑的。有很多专家学者比如周其仁、黄小虎等，赞成我们的观点，但对联名上书这种形式存在不同看法，所以他们没有签名。

《中国房地产业》：有没有人反对？

郑振源：我们的意见华生教授是反对的，他主张开发权是国家的，建设应该由国家来安排，小产权房违法应该加以禁止，这是他的观点。我想，真理不辨不明。我们这17位专家建言的方向是对的，但是在具体细节的考虑上或许存在不足，我们希望社会都能参与充分讨论。

《中国房地产业》：选在四中全会召开之前做这样一件事，是有特别的考量吗？

郑振源：当年十七大召开之前，《物权法》正在起草，如果没有意外，《物权法》的草案会在会上提交审议。这时候北京大学法学院的教授巩献田质疑《物权法》草案违宪，并提出应该保护公权，公权大于私权。当时在社会上引发了一场大辩论，因为这一个意见，《物权法》的修订拖了大半年，最后在十七届三中全会上提出来要“平等保护物权”，很不简单。十八大四中全会马上就要召开了，会上可能要讨论下一阶段的经济问题，我们希望土地问题能够引起中央足够的重视。

《中国房地产业》：为什么选择向中央政策研究室建言呢？

郑振源：我们的建议，向国土资源部、国务院法制办都递交了，由于很多客观原因存在，我想他们可能不会接受，所以必须要拿到中央去，拿到中央全面深化改革领导小组去，我们要告诉中央，按照目前的土地管理制度，三中全会做出的宏伟蓝图就会半途而废。我们希望能够引起中央深化改革领导小组的重视，采纳我们的建议，从而进一步推动土地制度改革能够进入实质性改革阶段。房地产市场要健康发展，必须允许集体土地入市，以目前的政府寡头垄断是不行的。

《中国房地产业》：您对此有多大的把握？

郑振源：说实话，我不知道。中央会不会采纳我们的建议，取决于很多方面的因素。集体土地入市，建立开放竞争、统一有序的土地市场，是顺应社会发展规律，并不只是我们这些人的建议。我们希望中央会慎重考虑和对待。

《中国房地产业》：目前有没有得到相关的反馈呢？

郑振源：还没有。不过现在有人告诉我，在国土资源部内部刊物《国土资源舆情》上已经刊登了我们的建议，我还没有拿到刊物。我把报告附了个条，寄给国土资源部的姜大明部长了，他怎么想，我还不知道，估计也是要找我谈话的。

《中国房地产业》：土地制度改革最大障碍是什么？

郑振源：这个问题吴敬琏看得非常准，他说，落实三中全会决定有三个阻碍，一是思想阻碍，二是既得利益阻碍，三是原有制度阻碍。具体到土地制度改革，我们在建言书里也写得很明白，思想阻碍就是有关部委领导对农村土地问题的误读，既得利益阻碍就是地方政府的土地出让金收入，原有制度自然就是当前这套土地用途管制制度。这三大阻碍不打破，土地制度就不会有实质性改革。

《中国房地产业》：您对土地私有化这件事怎么看？

郑振源：理论界围绕土地国有和私有问题争论了好多年。一种观点是提倡国有化，比如周天勇和汪辉，他们认为集体所有制是空的，土地必须国有化，绝对不能私有。周其仁提出来要“国有民用”，“国有”体现的是所有权，“民用”体现的是使用权。文贯中则呼吁土地私有。

社会主义市场经济体制是以公有制为基础的，土地私有是不被允许的。实际上我认为最好的出路是“共有私用”，从所有权和使用权的归属问题上来讲，还是继续沿用目前这套制度，但是必须进行完善。要坚持“同地同权”，集体土地应该与国有土地共同享有平等产权，在市场上平等竞争平等交易，让市场在资源配置当中起决定性作用。

《中国房地产业》：您对集体建设用地入市流转这些年的试点工作是怎么看的？

郑振源：关于集体土地入市，政府行为在1995年就开始了，农民自发进行的试点更早，上世纪80年代初就出现了，因此农村集体建设用地（包括宅基地）的隐形市场已经至少存在了30年。政府主办的集体建设用地入市流转试点遍及22个省区，已有近20年实践经验；广东等五六个省市、20多个市县已有集体建设用地流转的地方性法规出台，各地做法不一，利弊尽显。

实际上，只要用社会主义市场经济的理论加以梳理总结，就可以成功地总结出一套集体土地入市的法律体系。但是至今有关部门仍在谨慎从事，因循徘徊，还要试点先行，谋定而后动，实际上拖延了改革。早在中共十七大时就已提出：“加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，发展各类生产要素市场”，“从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用”的改革任务。就是因为计划经济思维的障碍，8年过去了，开放竞争、统一有序的土地市场建设进展甚微，至今仍然如此。

所以，问题不在于要不要试点，而是要解放思想，抛弃计划经济的思维定式，用市场经济的观点、按《决定》改革总纲的要求来分析研究问题，就可以很快得到一套符合《决定》改革目标的、可行的土地制度改革方案。否则，再做100个试点也没有用。

《中国房地产业》：耕地红线是否是土改的障碍之一，或者说18亿亩耕地有没有继续维持的必要？

郑振源：粮食总产量取决于两个因素：耕地面积和单产。如果单产提高，即使耕地面积不变甚至下降，粮食总产量也会上升。反过来说，即便在2020年保住了18亿亩耕地，若是单产提不高，或农民缺乏种粮热情，大量农田抛荒，也未必能保障得了粮食安全。 所以，关键还是必须激发农民种粮的积极性，大力提高粮食单产。

中国还有提高单产的极大潜力。2012年中国的耕地粮食单产仅及英国上世纪60年代、德国法国70年代、美国意大利80年代的水平，我们有占耕地70%的中低产田可以改良，有约5%～10%的抛荒田可以恢复耕种，提高单产还有很大潜力。完全可以通过提高单产来化解建设和农业争地的矛盾，保障粮食安全。问题在于要有正确的土地制度和政策将农业生产潜力释放出来。

考虑到我国农村集体建设用地多达16.5万平方公里，只要加快土地制度改革，允许农村集体土地在符合规划和用途管制的前提下与国有土地同等入市，允许农民自主开发，允许偏远地方的农村集体建设用地指标与城市周边农地进行增减挂钩，我国完全可以在不占用耕地甚至使耕地增加的情况下完成工业化和城市化进程。中央农办、国土资源部以及农业部领导的上述担心是根本不必要的。