关于欠发达地区中心镇建设的思考——以浙江省丽水市为例

章元红，游慧玲

（中共丽水市莲都区委党校，浙江 丽水 323000）

中心镇是在我国城镇体系中介于小城市和小城镇之间的重点建制镇，是县域经济发展的副中心。它处于城镇体系的末端，直接面向基层农村，是农村政治、经济、文教中心，是物资和人流的初级集散地。十八届三中全会《决定》指出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”这一指示为欠发达地区推动新型城镇化进程提供了精神索引，引导欠发达地区以中心镇建设为载体，以统筹城乡发展为目标，充分发挥中心镇对周边农村和乡镇的辐射带动作用。本研究聚焦欠发达地区的中心镇发展状况，以浙江省西南山区丽水市为例，阐明中心镇建设是欠发达地区推动新型城镇化的路径选择，分析欠发达地区中心镇建设的基本做法、存在问题并探索相应对策。

一、中心镇推动新型城镇化的理论分析

从纵向看，规模大、基础好的中心镇逐步成长为小城市符合低层次形态结构向高层次形态结构演变的城乡聚落演变规律；从横向看，功能强、发展快的中心镇有着强大的辐射带动作用，直接促进周边农村和乡镇的发展。中心镇的现实作用决定了它是欠发达地区统筹城乡发展、促进区域协调的重要载体。

（一）中心镇能提高城镇集聚功能

农村城镇化是生产、生活要素不断向城镇集聚的过程，城镇公共基础设施是否完善直接影响生产、生活要素集聚水平的高低。例如，20世纪80年代我国农村工业在空间布局上呈现出“村村点火、户户冒烟”的状态，折射了农村生产要素的高度离散。这与当时“遍地开花”的小城镇发展模式密切相关。宏观投资分散、微观投入不足的现实导致小城镇基础设施严重滞后，缺乏对农村生产要素的吸引力。而发展中心镇，有利于避免类似20世纪80年代小城镇低水平建设的重复、浪费现象，有利于集中使用土地、资金等要素资源，显著提高中心镇的基础设施建设水平，提升中心镇对生产、生活要素的吸引力和集聚力。

（二）中心镇能推动三大产业发展

一是推动农业现代化。发展现代农业，依赖于现代技术、资金、管理与市场等多方位的支撑。较之于传统小城镇，中心镇有着更为丰富多元的生产要素和更为便捷高效的信息渠道，有利于实现农业生产的规模化、产业化经营，加快农村传统农业向现代农业的过度。二是推动工业转型升级。中心镇配备相对完善的公共基础设施，有助于吸引和集聚多元化的生产要素资源，形成规模经济效应。中心镇的现代产业集群加快了企业之间关于技术、生产、销售等方面的信息共享、分工协作，有利于提高工业生产效率，实现工业转型升级。三是推动第三产业发展。中心镇相对较高的人口集聚水平和居民收入水平，有助于增加服务业需求。同时，伴随中心镇居民生活水平的改善，居民消费需求呈现出多元化、多层化的特点，有助于扩大消费需求空间。

（三）中心镇能促进农村剩余劳动力转移

中心镇是欠发达地区重要的生产、生活要素集聚空间和人居空间，能够灵活协调人口、资源与环境之间的关系。此外，从城镇接纳能力和个体主观意愿的双向结合来看，欠发达地区农村剩余劳动力的主要流向是小城市和中心镇。欠发达地区中心镇对农村剩余劳动力的合理配置主要体现在两方面：一是吸纳、消化农村过剩的劳动力资源，提高农村劳动力资源利用效率；二是分流中小城市过于集中的劳动力资源，缓解中小城市的人口、就业压力。工业制造业的集聚、现代服务业的发展创造了大量就业岗位，科学合理的镇域规划、土地资金等要素资源的集中使用进一步完善了公共基础设施，住房、医疗、教育等条件的改善增强了中心镇软实力，这些因素是吸引农村剩余劳动力向中心镇转移的重要原因。

二、欠发达地区中心镇建设的做法分析

欠发达地区的发展模式通常以市（县、区）为主导，资金、人才、政策等资源要素向市域、县域集中，乡镇、农村的“先天条件”较差且“后天培育”不足。针对这种城乡二元结构，多省市试图通过培育中心镇加快城乡一体化，推进城乡融合发展。例如，浙江省作为全国小城镇培育的先行示范区，先后颁布《浙江省中心镇发展规划（2006-2020年）》、《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》等政策文件，将200个镇规划为省级中心镇。同时，丽水市作为浙江省的欠发达地区，拟在“十二五”期间培育22个中心镇，通过加强政策、资金、人才等资源的倾斜力度试图增强中心镇的“营养补给”，优化“后天培养”。

（一）坚持规划先行

科学合理的规划是保障中心镇有序建设的先导。合理布局、科学定位、拓展空间是中心镇规划的基本要求。丽水市各中心镇科学制定社会发展规划、建设总体规划、土地利用总体规划三大规划。同时，在规划编制中提升理念、积极探索，及时开展修编工作。例如，壶镇镇谋求中心镇长远发展，委托国内知名规划设计单位进行“三规合一”编制。此外，明晰的职责分工、有效的考核机制是保障中心镇建设有序推进的重要因素。丽水市出台了《丽水市中心镇培育考核办法》，通过分解考核责任目标任务进一步细化责任，增强政策的可操作性。

（二）拓宽发展平台

一是拓宽产业平台。产业平台是中心镇经济发展的基础支撑。打造产业平台，讲究“因地制宜”、“量体裁衣”。近年来，丽水市各中心镇根据实际选择发展强项，确定“合身”的主导产业。例如，壶镇、温溪、古市等21个中心镇选择以工业作为主导产业；大港头、老竹、石练、崇头四个镇选择旅游三产作为主导产业；沙湾、荷地、金竹、玉岩四个镇选择休闲农业作为主导产业。

二是拓宽人口平台。丽水市各中心镇实施“内聚外迁”的人口平台建设战略，通过改造农村危旧房、建设下山脱贫小区、吸纳农村人口和外来人口提升中心镇的人口集聚水平。例如，云和镇先后实施了农民新村、普光寺农民公寓一期和二期及新岭新村、溪口地质灾害安置点等多个农民下山转移新村和下山转移点建设，累计投入资金超3.5亿元。

（三）完善基础设施

中心镇公共基础设施是实现人口集聚、产业集聚的重中之重。中心镇建设搭载新农村建设的契机，有助于进一步完善城镇公共基础设施，改善人居环境，提升公共服务水平。例如，丽水市各中心镇以项目建设为载体，通过加大资金投入力度、政策扶持力度改善供排水、电力、通讯、道路等基础设施；通过开展学校、医院等民生公共服务项目建设，推进公共基础设施由城镇延伸至农村；通过旧城改造增加城镇绿地面积，优化人居环境，夯实集聚人口和产业的要素基础。

三、欠发达地区中心镇建设的问题分析

较之于发达地区，欠发达地区中心镇建设面临更多挑战，存在更多问题。从客观方面看，基础差、底子薄、区位劣势明显等“先天”因素直接制约着欠发达地区的中心镇建设。从主观方面看，管理体制不顺、发展水平不高、功能配套不完善等“后天”问题阻碍着中心镇的发展壮大。

（一）管理体制尚不顺畅

培育中心镇，突破管理体制的制约是重点，更是难点。管理权限“下放难”的问题，明显制约着欠发达地区中心镇建设的进程。一是条块关系不顺。理论上，按照权责一致的原则，乡镇政府自行负责本乡镇的经济社会发展，理应具备相应的权力和健全的功能。但事实上，“权在县里、钱在县里、责在镇里”的现象十分普遍，县级主管部门通常掌握着资金划拨权、人事权等重要权力，“条块分割”“条强块弱”的管理体制导致了责权不统一、人员管理不一致等问题，不仅削弱了乡镇政府的职能，更导致了部门间相互推诿扯皮、效率低下的后果。二是管理权限缺失。中心镇缺乏立项审批权，缺乏规划、土地、建设等方面的管理权，缺乏项目招投标、政府公开采购等方面的权限，这些管理权限的缺失导致了中心镇需要走大量的行政审批环节，直接降低了办事效率。三是组织机构不健全。许多欠发达地区中心镇的行政机构设置主要沿袭原有小城镇模式运行，镇政府工作仍旧以“三农”工作为主，较少承担城市管理、社会服务等职能，服务方式呈现出单一性、分散性、低效性等问题。

（二）要素制约日趋凸显

受制于地理位置、经济社会发展水平等多方面因素，欠发达地区中心镇建设普遍面临土地、资金、人才等要素资源短缺的问题。所谓“冰冻三尺非一日之寒”，突破要素制约非一朝一夕所能实现。闭塞的地理位置、短缺的土地资源是“先天不足”，“后天改善”需耗费大量的财力、人力、物力，且无法一蹴而就。此外，欠发达地区中心镇的可用财力不足，“吃财政饭”的中心镇建设模式举步维艰，加之中心镇融资渠道较为单一，导致财力吃紧。同时，中心镇对于如何把握市场机制筹措建设资金、吸引人才资源等探索明显不足，缺乏足够的资本力量来保障基础设施、公用设施的建设，缺乏充足的人才资源、智力支撑来推动中心镇的创业创新。综合来看，欠发达地区中心镇建设资源瓶颈日益凸显，土地要素制约愈来愈明显，资金短缺导致后续动力不足，城镇建设、经济贸易、金融、信息技术等领域的专业人才严重匮乏，这些要素制约直接影响着欠发达地区中心镇建设的进程和水平。

（三）发展水平参差不齐

事实上，“先天”的地理区位、自然资源和“后天”的发展基础、政策优惠等差异不仅存在于发达地区与欠发达地区之间，也存在于欠发达地区内部。丽水市22个中心镇在镇域规模、经济实力、财政收入等方面存在较大差异。金丽温沿线和金（华）丽（水）、温（州）丽（水）边界的中心镇发展明显快于其他中心镇。例如，城关镇、壶镇镇、温溪镇的发展独树一帜，但其他非县城中心镇的辐射能力、集聚能力较弱。从镇域规模上看，建成面积最大的五云镇11.87平方公里，最小的沙湾镇仅有0.34平方公里；建成区人口最多的壶镇镇10.5万人，最少的东坑镇仅有0.89万人。从经济实力上看，温溪镇、壶镇镇分别以180亿元、110亿元的经济总量遥遥领先，而经济总量在2亿元以下的则有荷地镇、金竹镇、沙湾镇和崇头镇四个镇。从财政收入上看，丽水市22个中心镇共入库地税5.76亿元、国税12.76亿元，其中，地税入库最高的鹤城镇2.9亿元，最低的崇头镇17万元。可见，欠发达地区中心镇之间的发展步调不一致，个体差异较大，发展水平、集聚功能、辐射效应参差不齐。

（四）城镇功能不尽完备

欠发达地区中心镇建设的基础差、底子薄，历史欠账较多，加之后期基础设施建设投入有限，导致中心镇公共基础设施滞后于经济社会发展需求和民生需求。一是镇区内外部的交通道路布局不合理，导致镇区内外交通不畅；二是水、电、污水排网的建设难以满足中心镇发展的需要；三是通讯信息网络体系发展滞后；四是忽视生态环境保护，部分区域生产、生活垃圾污染严重。例如，丽水市壶镇镇的住宅区域主要集中于2.5平方公里的狭小范围，老城区人口密度大，居住环境较差；道路狭窄，交通体系不完善，主要路段上下班高峰时期交通拥堵状况严重；垃圾处理能力较弱，缺少车辆、人员配备。此外，欠发达地区中心镇的社会事业发展基础薄弱，教育、医疗卫生、社会保障等民生事业发展相对缓慢，公共服务整体水平较低，无法满足居民多元化、多层次的生活需求，削弱了中心镇的集聚能力和辐射效应。

四、欠发达地区中心镇建设的对策分析

欠发达地区与发达地区不同，要注重因地制宜、发挥优势、取长补短；中心镇与一般乡镇不同，要注重区别对待、分类指导、加强创新。在培育和建设中心镇的过程中，要坚持“问题导向”，对照问题找准对策。

（一）理顺管理体制

一要理顺“条块”关系。正确协调市（县、区）、镇之间的关系，合理划分事权、人权，属于市（县、区）政府履行的宏观、中观管理权限继续保留在上级，属于中心镇履行的社会管理、公共服务等微观管理权限下放至镇一级，根据事权划分、职能配置正确处理多级政府之间的“条块”关系。二要完善机构设置。欠发达地区中心镇的机构设置要讲究“因地制宜”，结合本地产业发展和社会管理的需要，按照“小政府、大服务”“小政府、大社会”的要求进行设置。做到“强化一批”，根据中心镇需要强化公安派出所、国土所、土管所、税务所等社会事务管理机构的力量；做到“整合一批”，根据实际情况建设行政审批中心和行政执法综合机构，整合行政审批职能和部门执法职能。三要引入市场机制。中心镇建设要尊重市场对资源配置的决定性作用，诸如城镇保洁、镇容养护等公共服务应逐步采用政府“花钱买服务”的方式，将“公共品”外包委托给社会组织提供，提高公共服务的能力和效力。

（二）突破要素制约

一要增大资金投入。按照财权事权相匹配的原则，理顺市（县、区）、中心镇之间的财政分配关系，适当向中心镇倾斜财政力度。根据需要建立中心镇发展专项资金，用于支持中心镇的规划编制和项目建设。扩大中心镇的融资渠道，通过加强信贷支持、创新金融产品、推动政银、银企合作、吸引民间资本等方式搭建多元化的融资平台。二要强化土地保障。鼓励中心镇实施农村土地综合整治工作，通过土地开发整理增加有效耕地面积，通过旧城、旧村改造、宅基地复垦、荒地和废地开发实现土地的集约、节约利用。鼓励中心镇探索土地使用权的流转工作，实现土地资源的科学流转和有效配置。三要增强人才支撑。建立“造血”机制，实现人才资源的内生增长，重点打造“三支队伍”，即一支有知识、懂业务、会管理的干部队伍，一支有技术、有本领、有干劲的用工队伍和一支懂市场、会经营、敢创新的创业队伍；建立“补血”机制，完善干部选派制度，建立健全人才引进机制，不断完善人才队伍结构。

（三）抓住特色优势

中心镇的培育和建设要注重“个性化”。一要依托镇域特色。充分挖掘中心镇的特色和优势，正确处理开发与保护、继承与创新之间的关系。通过挖掘文化底蕴、放大个性、延续文脉，实现推陈出新的效果。注重中心镇景观打造的延续性，保护镇域乡土建筑的地方特色，坚持本土性、个性化，杜绝“千镇一面”的建设误区。二要推动特色产业集聚。中心镇建设要牢固依托“特色产业”这一发展平台，因地制宜，把握优势。工业基础扎实的中心镇要推进优势产业集群升级，引导分散的农村工业向园区集中，打造区域化、规模化的特色产业基地；工业基础薄弱的中心镇要挖掘自身的比较优势，通过整合资源、特色开发等方式引导村镇二三产业向中心镇集中，因地制宜发展旅游、休闲农业等特色产业。同时，立足本地资源优势，发展特色农产品的精深加工业，通过延伸产业链提高农产品的附加值，增强产品的市场拓展力。

（四）强化城镇功能建设

一要加强城镇“硬件”建设。完善水、电、污水排网等公共基础设施，使之适应中心镇生产、生活的需要；合理布局镇区内外部的交通道路，打造通畅、便捷的中心镇交通网络；强化通讯信息网络体系建设，提升信息交换、信息传递速率；加强生态环境建设，提高污水净化能力、垃圾处理能力和废物再利用能力。二要增强民生“软实力”。推进医疗、教育、文化等民生项目建设，提高中心镇服务居民、集聚人口的能力。扩大乡镇和农村的社会保障体系覆盖面，抓紧构建与中心镇生产力发展水平相适应的城乡居民社会保障体系。完善新型农村合作医疗，建立涵盖大病统筹、医疗救助和医疗服务三大体系的新型农村合作医疗制度，解决农民“看病难”的问题。保障弱势群体的基本生活，以完善居民最低生活保障制度为突破口，建立中心镇城乡统筹的最低生活保障机制，逐步统一镇域内部城乡最低生活保障标准和生活补助额度，强化五保户、“三无”人员的集中供养制度。鼓励、引导社会资本参与养老院、社工服务等社会福利事业，提高公共服务效率。建立社会救助制度，提升中心镇赈灾救济、扶贫帮困的能力。

作为上接县城、下联中心村的综合服务平台，中心镇是承接市（县、区）功能外溢、延伸公共服务职能的重要节点。较之于发达地区，欠发达地区的中心镇建设有着更为复杂、更为特殊的问题，诸如基础差、底子薄、区位劣势等“先天”因素和管理体制不顺、发展水平有限、功能配套不完善等“后天”因素直接制约着中心镇的发展建设。但是，欠发达地区中心镇建设有契机、有突破口，如何正确把握“新农村建设”这一时代机遇，如何立足特色、因地制宜充分挖掘欠发达地区镇域建设的生态、乡土文化等比较优势，是又好又快推动欠发达地区中心镇建设的重要课题。

[1]杨红新．创新中心镇小城市化模式——以浙江小城市培育为例[J]．经济研究导刊，2012(10)：150-152．

[2]乔冰，杨明文．以中心镇发展为载体推进城乡一体化——欠发达县域城乡一体化探索 [J]．经济研究导刊，2012(15)：142-143．