对我国教育投资公平性的财政分析

李学谦

(延安大学 经管学院，陕西 延安 716000)

教育投资是教育公平、社会公平的决定性因素，指一个国家或地区根据其教育事业发展的需求，在人力、物力和财力等方面对教育领域投入的总和，它是教育公平的最基本保障。教育是外溢效果大、社会效益高的公共产品，也是具有排他性的、拥挤性的公共产品，其成本和受益既可分担、又可分割。教育公平是教育的基本内容，指教育平等和教育效率相互促进的关系状态及其水平持续不断提高的发展状态，既包括教育机会、过程和结果的公平，也包括城乡、区域教育的公平和不同类型、层次教育的公平。

一、当前我国教育投资的现状

(一)我国教育机会的现状

我国政府一直致力于普及义务教育，东部省份、中西部中心城市等教育发达地区在“科教兴国”和“人才强国”的战略引导下，已经从基础教育发展的“初级公平”迈向“优质公平”，未来政策焦点也将从受教育者“量的积累”转向基础教育“质的飞跃”，在保障公平的基础上迈向高水平、高质量的义务教育发展阶段。

但是，我国目前的教育机会现状不甚乐观，教育投资在起点阶段就不公平。从城乡看，农村适龄儿童择校的自主权接近于零，重点学校的优质教育资源几乎被城市学生垄断。从区域看，经济发达的东部地区中小学生入学选择空间远远大于中西部地区。从三级教育看，2010年初、中、高等教育人均教育经费与人均GDP比例分别为0.05，0.15和1.93，投资分配严重不平等。这不仅遏制了普通学生的发展机会，无法实现全面、个性化发展的受教育权利，也严重影响了我国经济效率和社会公平的兼顾。

(二)我国教育过程的现状

公平发展是遵循底线合格基础上的自主发展，是底线公平条件下的内涵式发展，我国在教育过程中注重公平发展，从贫困县到农村再到城市已基本普及免费义务教育，教育投资对人(师生)、财(经费)、物(设施)给予了极大的保证。实际操作中，政府超越社会或地区层面的宏观研究，更多关注学校和教室层面的微观公平，大力推动教育公平理念研究的深化，使我国的教育公平真正走进课堂。

但是，当所有未成年人都能无困难、无障碍地接受义务教育之时，每个人所受教育过程的质量公平与否就成为新的权衡标准。我国教育过程并不公平：2010年，京沪等东部学生均公共财政预算经费高于全国平均水平19%-65%，而黔桂等落后地区低于全国平均水平10%-20%；城市学生均预算内教育经费支出远高于农村；高等教育的人均投资额数倍于初等教育。传统教育投资结构仍然存在严重的分配错位，长期处于落后困境的局面还没有彻底扭转。

(三)我国教育结果的现状

教育公平的结果主要在于高考：2011年全国高考考学生为933万，当年平均录取率达到创纪录的72.3%，全国高等教育毛入学率(在校大学生占适龄青年的比例)超过26%。随着现有的高等教育体系日益健全，新兴的高等教育资源异军突起，合理的高等教育生态初步形成，我国大众化高等教育普及的进程大大加快。

但是，我国仍面临着严峻的教育福利分布不均问题，最高录取率2倍于最低录取率。目前城市和农村人口比例大致相当，理论上在校城市大学生和农村大学生比例也应该达到1∶1，现实却是4.65∶1。而20世纪80年代的这一比例还是2∶1。现有的宝贵教育资源严重不均，财政支出结构过度偏向急剧扩张的中高级教育，占比有限的初级教育甚至出现相对萎缩。学生的学业成就不平等，结果是教育水平结构性提高，整体形势依然严峻，教育结果成为受教育机会不平等和资源失衡配置后的低位蔓延。

二、对我国当前教育投资现状的原因分析

(一)财政教育投资绝对不足和相对短缺并存

整个国家能够为教育提供的经费总量是有限的，从普通受教育群体中转移多少教育资源到弱势群体，转移的资源能否使弱势群体达到预期目标，普通群体是否愿意或者愿意从自身取出多少经费给弱势群体，这些都是颇受争议的问题。[1]而且，国家财政预算部门化博弈的格局日益强化，增加教育支出必将牵涉到流量财政支出份额的部门间调整。

在国家教育经费总量增加有限的情况下，如果投资结构中单个部分发展的规模、速度和比例超过合理范围，就会扭曲其它部分的平等发展。我国城市教育的绝对优势、高等教育的急剧膨胀不仅造成了国民教育质量良莠不齐，还带来大量知识失业，对初等教育资源的挤占产生了无法估量的不利影响。伴随教育投资总量不足、结构失调的还有教育资源浪费，缺乏监管，效率低下，加剧了全社会竞争稀缺资源的激烈程度。

(二)欠发达地区经济落后与教育落后的恶性循环

经济基础制约着教育结构，教育结构服务于经济基础。在经济结构不断变化发展过程中，必须不断地调整完善教育结构，促进教育事业和国民经济的协调发展。如果财政预算只着眼于“烫平”经济周期，就无法致力于经济循环与教育发展的动态平衡。

财政投资的缺口，极大地限制了教育的良性发展，这已经造成我国欠发达地区经济发展的人力资源障碍，也带来了当地教育资源内部与外部的不经济现象。这些地区自身经济支付教育经费的能力弱，容纳人才的空间有限，智力外流现象严重。劳动力构成中，低素质者占绝大比重，并且严重过剩，高知识分子和熟练技工却严重匮乏，劳动力供给存在着总量过剩和结构不合理的矛盾。反映在教育上，就是技术人才结构没有跟上经济结构的快速调整和升级变化，缺乏经费的教育无法担负经济的进一步持续快速健康发展。这样便陷入了“经济贫穷——教育落后——经济更贫穷”的恶性循环。

(三)教育只能渐进式发展的特殊性

教育发展有其特殊规律：某一层类教育过量或短缺都会影响其它层类教育的发展，教育投资要根据办学内在规律合理分配。从教育平面来看，城乡、区域教育发展相互衔接，具有一体性；从教育层级来看，三级教育整体连贯环环相扣，具有继起性；从教育主体来看，受教育者个人接受教育从低到高循序发展，具有渐进性。教育发展的关键不在于谁比谁更重要，而是要根据社会需要适当调整教育结构，在教育的多个层次之间找到一个恰当的最优点。

教育行业属于基础行业、长线行业和瓶颈行业，投入高、周期长、收益慢，只能渐进式发展。教育投资具有时滞，与受教育者的成才并最终转化为社会生产力之间存在较大的时间跨度。我国对教育的重要作用有足够的认识，力行科教兴国。但培养人才的艰巨性以及各种突如其来的现实问题，要求教育投资具有超前性并持续不断，教育投资政策要有坚定性和持续性，教育发展的长期性还需要教育投资决策者与执行者具备顽强的毅力以及克服种种困难的决心。因此，加强教育经费投入的执行力与持续增加对教育的投入任重道远。

(四)我国的现实国情与传统观念

我国是一个发展很不平衡的大国，不同地区间的政治、经济、人文、地理等环境差异较大，短时间内快速缩小基础教育差距、实现教育公平是不现实的。而且，教育投资意识比较薄弱，对教育公平理念的内涵理解狭窄，所以，保持增加教育投入的延续性差，贯彻教育经费投入的执行力度小。目前我国高等教育大众化的进程中，基本思路还局限在依靠正规和传统的高等院校解决问题，而现行高校招生制度和管理层面客观上倾向于城市，保护主义使高考招生录取存在着严重的地区不平衡现象。

我国中央转移支付并不存在力度偏小的问题，农村初中等教育资金缺乏主要与省级政府对下级政府的转移支付及专项补助不足有关。现行的政府间财政关系体制又与基层“吃饭财政”裹挟在一起，导致农村基础教育的财政支出缺乏，实际上使整个国家的初中等教育投入受到了严重影响。[2]而诸多地区又缺乏高知识人才和熟练技工，重高轻基，急于求成，大量挤占基础教育资源，希望依靠短、平、快的高等教育迅速转化为生产力，这衍生了资源配置结构的众多不公平。城乡、区域教育机会的传统弱势，教育过程中公用经费、师资力量、教学条件造成的教育质量不佳，逐层累积，最终导致差距悬殊的教育结果。

三、促进教育公平的对策

(一)增加保障教育公平的公共教育支出

教育的公平发展是从“起点”到“过程”直至“结果”的分步推进，公平内涵每递进一步，教育支出都要同比跟进。今后，要逐步明确和理顺政府与市场的关系，并具体落实到教育体制和财政体制上来。通过确定财政教育收支占GDP的合理比重，保证重点突出，压缩一般支出，开源节流，提高教育投资的总量效率和内源性效益。实现教育公平的制度性安排，发挥“自动稳定”的作用。

根据不同时期的教育发展需要，合理划分政府公共教育的支出边界，继续增加公共教育支出占财政支出比重，提高教育服务质量。改革教育体制和政府公共教育支出体制，鼓励社会力量办学，把某些可以转移给准公共产品性质和私人产品性质的教育服务逐步转移，以便使有限的政府教育支出能用到起更大作用的公共教育领域。通过政府投资、税收政策和财政补贴等手段，加快教育设施公平建设，带动和促进民间投资，吸引外资和教育贸易，消除非生产性教育投资的失衡。

(二)协调三级教育投资比例

我国现阶段的教育资源供给，既有总量性、财政性短缺，又有结构性、体制性短缺。实现公平与效率的动态平衡，当前重点应放在解决结构性和体制性短缺上。因此，要调整国民收入分配与财政支出结构，扩大政府宏观调控下的市场参与，强化政府在教育资源配置中调节公平与效率关系的作用。引导基础教育公平发展，以微观层面的学校为主体，结合地方中小学教育基本质量标准与多元特色，通过深化初等学校内部变革，促进教育质量的提升。

遵循办学规律，寻求并处理好效率与公平的最佳平衡点。在分配结构方面，短期内初等教育经费占全国教育经费的比例会因为政策支持而有所提升，但从长远来看，中等教育和高等教育将由于规模的扩大而在总经费中占据更大比重。[3]因此，我国有必要建立教育投资动态调整机制，将教育发展与经济发展联动结合，确保教育投资的重点及时随社会经济的发展不断调整。当前要继续加大对初、中等教育的投资力度和倾斜度，以后再逐步加强对高等教育的投资力度。

(三)投资结构实现区域公平和城乡公平

统筹区域发展。区域间弱势补偿教育公平是社会公平在教育领域的内在延伸和体现，要把教育公平理念贯穿于教育决策制定和实施过程中。政府要财、税多方统筹，确保对弱势地区财政教育支出的稳定增长，按照“三个优先”安排教育支出，即“优先使弱势地区的教育拨款增长高于财政收入增长，优先提高弱势地区的生均教育经费，优先确保弱势地区的教师工资和公用经费”。加强税收调节，完善分税制，在统一税率的基础上，赋予地方政府浮动税率的权力，由各地因地制宜在浮动范围内自行决定，中央将浮动范围内收取的税费全部用于弥补薄弱地区和弱势群体的教育。

统筹城乡。继续把农村教育摆在“重中之重”的战略地位，政府加强对农村教育的财政专项转移支付力度，坚持合理的配套性补助比例，在全面免除农村义务教育学杂费的基础上，建立农村义务教育经费保障新机制，促进义务教育均衡发展。积极吸引社会上的闲散资金，发放教育债券、教育基金、教育彩票，在广大农村地区构建投资主体多元化、融资渠道多样化、资金效率最大化的立体教育投资体系，实现城乡教育一元化发展。

(四)建设生态教育，优化资源配置，提高投资效益

生态教育是指，以保障公平、兼顾效率为目的，以转变教育投资方式为切点，坚持全覆盖、多层次、可持续的方针，实现从“粗放型”到“集约型”的新型发展模式。其本质在于以教育公平来“绿化”教育资源，进而提高投资效益。目前促进教育公平的更现实关键在于改善政府教育支出结构，真正平等地推进国民教育。要构建教育投资和经济发展积极互动和良性循环的机制，从起点抓起，全程合理划分教育经费，着力打破区域、城乡与三级教育结构失调的投融资瓶颈，增加教育各个层面的人力资本总的存量和质量。

教育公平是不断提升底线的“成长性公平”和不断互动共建的“分享式公平”，教育投资要与我国的社会发展水平和经济发展速度相适应，“水涨船高”式的发展。在遵循规律、科学管理、统筹规划、重点突出的基础上，加快教育财税体制改革和国民收入分配格局的变化。保证教育的横向公平和纵向公平。可以适当保持差异性，关键是把握“适度”的原则，力争实现财政支持与教育公平的“生态”共赢。

(五)制定相关法律制度，完善评估体系和监督机制

鉴于我国教育投资的实际，应将教育公平的内涵定位于在资源倾斜的基础上追求教育质量的优化和提升。建立《教育公平法》，规定国家财政拨款和各级政府投资的比例，并根据其经济实力规定最低限额，教育政策从财政、税收、金融、补贴等方面公平合理地向落后地区、初等教育、弱势个体倾斜。尽快推动教育公平法制的跨越式发展，在法制建设的基础上追求教育机会均等，实现以教育质量均衡为核心的质量与公平的优质统一。

在资源配置的过程中仅仅关注资源配置的充足和公平也是不够的，还必须结合经费效果和教育质量，建立相关联的教育投资效益评估体系，由专门的教育投资研究机构跟踪调查，及时反馈，实时评估。再将绩效结果转交教育经费监督监管机构，由权责明确的各级政府、教育部门、社会组织密切监察，防范道德风险和逆向选择，确保国民教育资金安全与高质量。通过环节性的体制建设，保证每一笔教育经费的使用对等受教育者的公平权利，实现教育领域内个人“机会均等”、学校“过程自治”与政府“结果控制”的有机结合。

参考文献：

[1]夏雪.教育财政公平的度量—基于伯尔尼和斯蒂弗尔框架的分析[J].教育发展研究，2010(9)：50.

[2]印月.中国财政支出的教育层次结构问题及改进[J].财政研究，2013(2)：62.

[3]陈晓宇.我国教育经费结构：回顾与展望[J].教育与经济，2012(1)：21.