后“土地财政”形成机制与收入结构配置

刘明慧 党立斌

（东北财经大学，大连 116025）

自1988年确立国家土地有偿使用制度和1994年实行分税制财政体制以来，地方政府高度依赖土地资源、土地相关收入占地方财政收入比例越来越高的土地财政模式逐渐形成和发展。近年来，随着国家房地产宏观调控政策力度的加大，土地财政的长久持续性问题成为社会和学界关注的热点，而且也基本达成了我国将进入后“土地财政”时代的共识。目前对该问题的研究主要集中在后“土地财政”的基本涵义、潜在风险和治理对策方面。总体来看，这些研究都是从耕地资源约束、房地产宏观调控政策导致土地出让收入减少的逻辑来进行阐释，缺乏从形成环境的视角进行深入的探讨，尚未形成从土地财政到后“土地财政”转变中动力机制、制度基础、体制环境、约束条件的完整分析框架。因此，无论是满足理论层面的探索需要还是实践层面的改革诉求，都要求全面、系统地研究后“土地财政”时代的参照系、形成机制及后“土地财政”时代土地财政收入的基本配置思路。

一、后“土地财政”参照系的选择

自1994年分税制改革后，地方政府作为一个地区最大的“地主”，拥有配置其辖区内最重要的生产要素——土地的合约自由，其土地出让行为受到的约束和限制较少。现实中土地出让金收入的绝大部分属于地方政府所有，国有土地事实上的地方所有体制为地方政府借助国有土地融资创造了机会，为中国式土地财政模式的形成创造了条件，实践过程中逐渐演变成地方的第二财政。2004年土地“招拍挂”政策出炉后土地出让的市场化进程开始提速，此后土地出让收入①按照现行财政统计口径，构成国有土地使用权出让收入的四项收入中除了新增建设用地土地有偿使用费收入中央与地方分成外，国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入和农业土地开发资金收入都归地方所有。根据《2010年—2012年地方政府性基金收入决算表》，2010年—2012年国有土地使用权出让金收入占国有土地使用权出让收入比重分别为93.65%，93.87%，93.46%。便呈不断增长的势头。

从2008年—2012年的变化轨迹看，土地出让收入基本呈现先扬后抑的倒U型（见表1）。从表1的三个指标看，2008年—2010年都呈上升趋势，之后都呈下降趋势。这主要是因为进入2011年以来，中央为了调控房地产市场出台了一系列政策，并把抑制房地产投机投资性需求作为一项长期政策，坚决防止房价反弹，因而受政策影响地方政府土地交易宗数和土地出让收入开始步入低迷的走势。进入2012年6月以来，虽然全国各地的房地产市场开始不断升温，许多城市成交量和价格也都创出了调控以来的新高，但中央对房地产市场调控的政策却未见松动，土地交易市场依然延续低迷的态势，对地方政府的土地出让收入造成了很大的冲击。由此一些学者作出判断，认为“以地生财”的模式不具有持续性，土地财政进入到后“土地财政”时代。

表1 2008年—2012年地方政府土地出让收入变化情况单位：%

在后“土地财政”的基本涵义与形成原因研究方面，吕炜、许宏伟（2012）将土地出让金收入占地方财政决算收入的比重作为土地财政发展进入退出阶段的衡量标准，认为随着土地资源的枯竭，以土地融资手段获得的资金将大幅减少，土地出让金收入大幅下滑，当地价、房价下调时，将引起土地财政收入下降，可以预判中国即将进入后“土地财政”时期。王玉波（2013）认为，后“土地财政”是一种相对概念，指的是受房地产市场调控政策影响及土地资源（耕地）瓶颈约束，现行的土地财政模式不能再长久维持。可以继续转为城市建设的耕地资源和后备土地资源总量是非常有限的从而决定了土地出让收入也是有限和不可持续的。当土地性收入不再是地方政府的主体财源时，就意味着进入了后“土地财政”时代。张景华（2013）提出，因拆迁成本的上升、土地出让收入的减少，地方土地出让金净收入正逐步下降，一些大中城市进入了后“土地财政”时代。郭贯成、汪勋杰（2013）认为，受资源禀赋的内在约束，城市建设用地不可能无限供应。在可持续性方面，地方政府通过“经营土地”保财政促发展的模式必然存在较大的不确定性。唐在富（2012）提出从长期来看，土地财政的主要风险在于土地出让收入的不可持续性和政府土地抵押融资规模的失控，以及与此相关联的房地产泡沫和收入分配不公。

实际上，后“土地财政”时代只体现一个长期趋势，作为土地财政缘起和主要构成部分的土地出让收入占多大比例才表明进入后“土地财政”时代是没有统一标准的。因为在土地出让收入增加的同时地方财政收入也在增加，因而导致二者比例关系呈现出不同的变化。同时，近期土地出让收入的波动趋势受多种因素影响也带有不确定性。在经历了2012年的低谷后，2013年巨量的市场需求提高了地方推地的积极性，土地市场迅速反弹，尤其是一线城市的土地竞拍更是进入白热化状态，并带来土地出让金数额大幅增长。中国指数研究院的报告显示，2013年1月—11月全国300个城市土地出让金总额为2.7万亿元，同比增长62.2%。2013年北上广深四个一线城市土地收入超过5100亿元，创造了历史最高峰值，是2012年的2.5倍，预计2013年全国土地收入将达到3.2万亿，也将超越历史。

根据财政部的数据，2013年土地收入占地方财政收入（本级）的比例将在50%左右，2013年前三季度全国国有土地使用权出让收入26836亿元，同比增加8900亿元，增长49.6%。随着土地出让收入规模的增加，基金预算规模急剧扩张。1月—9月累计，全国政府性基金收入33989亿元，同比增长42.2%。其中，中央政府性基金收入2761亿元，同比增长16.2%；地方政府性基金收入（本级）31228亿元，同比增长45.1%。可见，如果把2013年加入考察期，地方对土地财政的依赖又出现了上扬之势，地方财政依赖土地出让收入的程度进一步加大，这说明仅仅从一定时期土地出让收入的下降角度来理解后“土地财政”的涵义和成因已略显单一和说服力不足。

本文认为，合理选择参照系应从广义土地财政收入来考量。广义土地财政收入主要包括当期的土地出让收入、当期及未来的土地房产税费收入及土地储备抵押融资收入，而且这些收入都与房地产市场的冷暖息息相关。“路径依赖”对土地财政（经营）模式起到强化作用，使得全国不同地域的历届地方政府在土地出让及相关财税获取行为策略上很难有实质性改变，地方政府会理性选择推动房地产市场持续繁荣的政策以不断保持土地出让收入独大的土地财政收入格局。在后“土地财政”时代，绝对意义上地方政府对土地财政收入的倚重程度仍会趋于加强，但对不同收入形式的依赖结构将会发生变换。理论上，土地财政收入规模既定的条件下，每种收入形式在一定的经济社会发展阶段存在着最优比重，如果实际比重低于最优比重，提高该项收入比重则会提高整体收入质量；反之，如果某项收入比重已经高于最优比重，那么继续提高则会恶化整体收入质量。

土地出让收入除了用于地方征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出外，主要用于城镇化建设支出、廉租住房保障支出等。作为土地出让收入载体的土地资源，无论是有限的征地增量还是可挖掘的城市拆迁存量都会由于各种补偿成本和建设支出比例的逐渐提高而使收益趋于降低。使得土地价格“剪刀差”趋于缩小，土地出让收入将不再是地方政府的主体财源；随着房地产税立法进程的加快，以及在逐渐提高直接税比重的税制改革导向下，房地产税费有望全面整合，并被打造成地方主体税种之一，土地性质的税收收入将为地方政府提供持续稳定的主导财源；由于依托于土地出让收入的土地储备抵押融资衍生的风险加剧，因而在建立健全地方债务制度的同时，要适当控制和减少土地储备抵押融资规模。总之，后“土地财政”时代要根据经济社会发展要求适当确定土地财政收入规模，并动态优化土地财政收入结构。

二、从制度治理视角看后“土地财政”的形成机制

土地财政是在多种制约因素和条件下形成的，如土地制度、财政分权体制、政绩考核与激励机制、财政支出需求压力等，并且具有一种内在的自我增强机制，倘若没有外力打破现行制度的供需均衡，那么，土地财政模式就会沿着既定的轨道继续运行。土地财政制度变迁具有渐进性，其制度治理的环境也将发生相应地改变，它们对土地财政收入的变化将发挥着不同程度和不同方向的影响作用。有的制度基础路径依赖的影响程度较大，一定时期土地财政的问题和风险还将存在；有的制度基础将趋于松动，促进土地财政向后“土地财政”时代转变。

（一）制度供给：土地产权和补偿制度改革

现行土地产权与征收补偿制度安排是以土地出让收入为核心的土地财政形成的基础性前提。土地出让收入是政府代理行使土地所有者权利过程中形成的权益性收入，城乡二元土地管理制度尤其是土地出让制度是地方政府对土地出让收入依赖的根本动力。同时，地方政府在土地收益分配体制中的垄断地位与特有的农地产权残缺叠加导致成本补偿不充分、被征地农民利益难以得到保证。从经济学的意义上来说，只要收益大于成本，追求潜在收益最大化就是理性选择。在土地出让制度不能改变的语境下，缓解和减弱地方政府对土地财政高度依赖的关键在于对土地收益与成本管理制度进行改革，通过权衡收益与成本，使土地净收益逐步降低

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“推进城乡要素平等交换”，“要维护农民生产要素权益”，以及“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出租、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同权同价”。这预示着土地资本化收益分配体系将逐渐制度化、完善化。通过完善农村集体土地产权制度、改变地方政府主导下的土地经营模式、打破地方政府在土地收益分配体制中的垄断地位、拓展征地补偿范围和按市场原则提高征地补偿标准，使地方政府在征地中的多元化角色合理回归，规范调整围绕土地而形成的僵化凝固的利益格局，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，确保农民获得更大的支配生产要素的自由权利，大幅度提高农民的财产性收入，使市场在资源配置中起决定性作用在土地财政层面真正发挥，进而堵住地方政府低成本获取农村土地的渠道，缩小土地收购和出让之间巨大的价格“剪刀差”，削弱土地财政的制度基础。

（二）制度需求：地方财政收支体制完善

财政分权体制、区域竞争、政府主导的跨越式发展模式、晋升激励形成的收入强劲需求与土地财政之间存在着内在相互作用逻辑。一方面，地方政府财政压力增大或财政收支缺口扩大是形成对土地财政收入依赖的必要条件，地方财政自给率与土地财政收入规模一般呈负相关，即地方财政自给率越高，地方对土地财政收入的依赖性越低，但二者的增长幅度却存在着不一致性。2010年—2012年地方财政自给率呈现小幅度增长，分别为54.97%，56.66%，56.98%，而同期国有土地使用权出让收入相当于地方本级公共预算收入比重却呈下降趋势，分别为74.14%，63.13%，46.69%。另一方面，土地财政分配的不规范又在很大程度上扩大了地方财政收支缺口。

其一，1994年中国分税制改革造成地方政府在初次分配中处于不利的地位，财权程度低，可支配的收入规模有限，同时，扭曲的激励机制又促使地方政府追求财政收入最大化目标。其二，在财政支出方面，政府主导的跨越式发展模式导致地区间为彰显GDP政绩以大量投资形式展开竞争，加之我国正处于快速的城镇化进程之中，基础设施建设必然带来大量土地交易需求，对城市建设资金的需求量非常大。由于支出绩效评价与监督机制不完善，财政支出规模处于不断扩张甚至失控的状态，倒逼地方政府四处寻求可支配收入。其三，在中央税权集中的体制下，地方拥有真正的非税收入权。由于土地出让收入作为预算外资金没有完全纳入预算管理，收支透明度较低，同时以土地出让收入为抵押的地方债务预算管理制度缺失，造成债务规模失控和投资项目效益低下，在软预算约束下形成地方财政运行的恶性循环。其四，由于分税制改革以来政府间事权划分不明晰，且转移支付制度在财政收入二次分配中的均等化作用效果没有完全显现，因而也在一定程度上加剧了地方事权与财力的严重不匹配。

根据十八届三中全会《决定》的相关要求，今后上述的制度需求都会有所减弱，地方政府过度倚重土地出让收入的情况也将得到很大程度的扭转，从而为进入后“土地财政”时代创造了重要的条件。

首先，财政收入初次分配将加大向地方倾向力度。房地产税、资源税改革的加快推动有助于地方税体系的建设与主体税种的培育，“营改增”后共享税比重的合理调整为政府间的税源协调和地方税收收入稳定提供了保障。

其次，地方政府为增长而竞争与投资的激励和动力将弱化。为了真正在投资领域体现市场的决定性作用，降低地方政府的投资冲动，政府职能将发生根本性改变，政府不再参与到具体的经济事务之中。竞争性地方政府主导投资将让位于市场主导投资，地方政府投资的重心转向公益性和部分基础性，基础建设投资可以按市场化标准更顺利地推进。政府也可以从这种债务负担中解脱出来。在地方政府经济主体角色淡化的同时，地方政府公共主体的角色将增强，并通过预算绩效制度的有效实施合理控制公共服务支出规模。

再次，土地融资风险逐渐减小。目前土地财政备受诟病的原因之一就是土地抵押贷款的还款能力与土地出让收入绑架在一起，土地出让收入的波动将会给这些债务带来巨大的财政与金融风险。随着透明规范的城市建设投融资机制的建立及地方债试点的继续推动，地方政府可以通过多种方式拓宽城市建设融资渠道。同时，以市政债市场为基础的、具有自我约束的规范合理的地方政府债务融资体制与风险预警机制的逐步建立，以及将地方债务作为经济发展的衡量标尺、把“盲目举债留下烂账要问责”纳入地方政府政绩考核指标的举措都将进一步限制地方政府由于不正确的政绩观等因素诱发的不合理发债冲动，增强地方财政风险防范能力从而根本性改变土地抵押融资模式，即后“土地财政”时代土地财政衍生的风险会不断降低。

最后，地方事权、支出责任与财力趋于匹配。事权和部分支出责任上移是今后中央与地方之间职责调整的方向。这一方面表明在明晰各级政府职责划分的前提下适度加强中央事权。国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社保、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权；区域性公共服务作为地方事权。另一方面，强调了事权与支出责任相适应。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担，对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。此外，中央出台增支政策形成的地方财力缺口原则上通过一般性转移支付调节，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，这些财政体制改革和完善的政策都有助于缩小地方财政收支缺口，为抑制地方土地出让收入规模提供动力机制。

三、后“土地财政”时代土地财政收入配置的基本思路

鉴于土地财政收入的路径依赖深厚，后“土地财政”时代土地财政收入的配置应秉承“优化收入结构——构建税收与土地出让收入相辅相成的收入体系、改革收入体制——在中央与地方之间合理划分土地财政收益、完善预算管理——健全国有土地资本预算体系”的基本思路，实现地方土地财政收入的稳定性和可持续性，总体上对地方经济社会发展提供较为均衡的财力支持，保持地方财政处于良性运行的轨道。

（一）合理引导土地财政收入形式转变

土地财政收入作为一种财政收入形式始终贯穿于一国经济社会发展的不同阶段，但收入结构却会呈现出明显的阶段性特征。早期美国土地财税收入是以土地出售收益为主，当国有土地基本完成私有化以后土地出售收益逐渐减少，不动产保有环节的财产税占总土地财税收入的比重大幅上升，构成了美国土地财税收入的主体。从美国土地财政收入的发展演化规律看，在经济起飞的过程中，即在一段特定时期内财政收入高度依赖于非税收性质的土地出让收益。随着经济社会发展，通过税制的不断改进，使得与土地有关的非税收收入比重降低，形成了目前以财产税为主要形式的地方财政收入模式。

当前我国正处于从土地城镇化到人口城镇化转变的关键节点，新型的具有可持续性的土地财政收入模式应是弱化土地出让收入，强化房地产税收入，使土地出让收入为主逐渐让位于房地产税收入为主。从长期看，随着可供开发的房地产的减少，房屋保有量的增多，房地产税收能够为地方政府带来稳定的财力。因此，近期应通过加快房地产税的立法与改革，切实推进地方房地产税制体系的建设，这样既可以使地方政府获取相对均衡的税收来源，又能在一定程度上降低土地出让价格高企与房地产价格攀升的联动效应。此外，地方政府还要通过大力扶持实体经济发展，如加快推进高新技术产业、战略新兴产业的发展，在保持总体房地产税收收入流量稳定增长的同时，开辟多元化税源增量来源渠道。

（二）建立规范的政府间土地财政收入分配体制

在政府间财政收入分配体制改革方面，我国现行分税制只按税种对税收收入流量进行了划分，而对以公共产权体现的国有土地收入却没有涉及。土地出让收入作为目前公共产权收益的主要部分，地方政府掌握着实际控制权，中央分享比例过低，如2011年、2012年中央新增建设土地有偿使用费占当年土地出让收入的比例分别为2.11%和1.16%，中央新增建设用地土地有偿使用费收入占全国新增建设用地土地有偿使用费收入的比重分别为30.07%和30.25%，这种分配格局使土地财政收入处于高度分权化的管理状态，导致地方政府把土地分级管理变为事实上的“分级所有”，强化了土地财政的路径锁定效应。

为此，后“土地财政”时代除了合理调整土地财政收入结构外，还应着力重构财政收入分权体系，建立健全土地出让收入分级管理体系。可考虑两种土地出让收入的分成改革架构，一是适当提高中央政府在新增建设用地有偿使用费收入中所占比例，二是对土地出让收入总额实行中央政府分享制度。不管采用哪种方案，分成比例的确定一方面要对地方政府形成激励和约束相容的制衡机制，既可以调动地方政府合理开发使用土地资源的能动性，又能有效抑制地方政府单纯追求当期土地出让收入最大化的倾向；另一方面，以促进政府间事权、支出责任与财力匹配为着眼点，土地财政收入分配体制的改革应和中央与地方共享税比例调整相协调，在地方共享税比例没有大的调整、地方其他财力不能保证与事权较好匹配的条件下，不宜大幅度提高中央土地财政收入的分享比例，从而保证改革后地方政府的财力不受到较大的冲击。

（三）健全土地资本预算管理体系

从预算管理的角度，土地财政收入中的土地出让收入纳入政府性基金预算，土地相关的税费纳入公共预算，以土地出让收入为抵押的债务收入尚未纳入债务预算，因而不符合全口径预算管理的要求。后“土地财政”时代土地收入预算管理的重点应放在两个方面：一是建立土地资本预算管理体系。通过相关预算法律清晰界定土地资本预算管理权限与预算责任，完善土地收入管理体制和监管方式，促进预算软约束向预算硬约束的转变。二是将土地出让收入纳入中期预算框架。通过编制中期预算，既实行周期内的收入总量控制，又保持年度间的弹性调整，不仅可以切实控制土地资源供给和利用的节奏及资本化进程，而且能够防止土地出让收入大起大落，有效增强地方政府相对均衡获取土地出让收入的能力。

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