保障农民社会权的二元主体合理性论析

朱军

（东南大学，江苏南京 211189）

保障农民社会权的二元主体合理性论析

朱军

（东南大学，江苏南京 211189）

农民社会权保障在我国现行城乡二元体制模式下具有鲜明的特殊性。现行制度对农民社会权的保障主要是国家主导的一元主体保障模式，该模式存在保障措施单一、国家义务履行滞后和行政机关怠于作为的弊端。在社会契约理论、“基本权利的第三人效力”理论和“国家行为”理论、“第三部门”理论等基础上构建二元主体模式成为农民社会权保障的新趋势，实践中，经济、社会的发展也呼吁二元主体模式的构建。

社会权；二元主体；国家义务；农村自治组织

自2004年十届全国人大二次会议把“国家尊重和保护人权”写入宪法以来，人权在宪法层面的研究成为“显学”，研究范围日趋广泛。但是由于我国存在特殊的城乡二元体制，使得人权保护在研究对象方面产生了对作为弱势群体的农民的人权加以“特殊照顾”的研究①相关文章参见：龚向和：《人的尊严：中国农民人权的兴起》，载《河南省政法管理干部学院学报》，2008年第1期；龚向和，袁立：《农民人权与农村发展的博弈论方法：策略、结局、效用》，载《西部法学评论》，2008年第6期；龚向和，袁立：《后乡土社会语境下中国农民人权研究——基于法社会学的视角》，载《东南大学学报（哲学社会科学版）》，2009年第4期。。具体而言，农民人权是指在中国现行的环境下，处于弱势地位的农民群体应该享有的作为人的平等权利和公平对待权利，以及为抵消其固有弱势带来的不利影响，而确保与其他群体（市民）平等地享有人的尊严，要求国家、社会给予其差别对待和差别补偿的权利[1]。这一定义虽主要基于传统上对公民与政治权利的重视，但其对农民人权、社会权的重视也是前所未有的。笔者在对中国知网上发表的有关农民人权和农民权利的文章进行比对研究发现，这些文章主要强调农民政治权利保护的重要性及措施，而对与农民生活切实相关的社会权的研究重视程度明显不足。在实践中，农民社会权虽然随着经济发展和国家投入有了很大改观，尤其是在义务教育阶段实行免费并补助、农村合作医疗、农民基本养老保险等方面取得了一定成就，但是一些禁锢农民的基本问题仍然存在，如：“二元制”下的户籍制度、农民土地财产权的保护、农民住房、食物、饮用水安全等。相对于城市居民来说，在享受公共服务等方面农民的差距则更大。以上问题也迫使国家、政府和相关社会组织重视农民社会权的保障。

目前，在农民社会权保护方面，国家作为单一供给和保障主体的模式仍居主导地位，但是其越来越不能适应农村社会的发展。国家主导的一元主体保障模式存在的问题，在目前“单一主体”体制内难以获得更大的突破，而构建以国家为主农村自治组织广泛参与的二元主体保障模式将对该问题的解决有所贡献。因此，本文以保护农民社会权为出发点，在批判原有国家一元保护模式前提下对农民社会权保障主体进行重构，以期建立国家与农村自治组织共同参与农民社会权的二元保障模式。

一、一元主体模式之批判

基于“基本权利—国家义务”的对应关系，即：“国家义务直接源自于公民权利，公民权利直接决定国家义务，而国家权力只有通过国家义务的中介才能与公民权利发生关系”[2]，农民社会权的保障主要来自国家义务的承担。虽然德国的“基本权利第三人效力”理论和美国的“国家行为”理论使得基本权利不仅约束国家权力，也使公民权利的宪法效力及于私法主体，从而使得两者的“对应关系有所松动”[3]，但是“国家义务是实现社会保障权的法定义务，在理论、规范和实践层面都具有无法替代的根本性地位”[4]，由此，国家对农民社会权的保障义务是绝对的、不可推卸的。

在农民社会权保障方面，国家义务主要表现为对统一社会保障权的给付义务和保护义务的履行，在我国主要表现为：构建新农村合作医疗体制、建立初步的农村养老保险制度、为农民子女提供免费义务教育、促进农村剩余劳动力的转移以保障农民就业等等。这一系列制度体系的探索和确立，只有依赖国家的统一提供才能在范围、规模、程度等各方面进行系统保障。但是，由于国家提供的是最基本、最低层次的统一保障，相应问题难以避免。例如：保障过于基础性而对“特殊性”关注不够；范围过大加之财力有限而导致保障程度有限。国家虽为义务统一履行的主体但弊端难以避免，而本应由地方政府履行的补充职能也由于“GDP至上”“政绩至上”的地方发展观，这些弊端没有及时消除。上述问题的存在，主要是地方政府没有处理好保障社会权与经济发展的关系，忽视了社会权保障对经济发展的正面价值所致[5]。

由此可知，国家基于其性质以及宪法法律规定的义务对农民社会权加以保障，但国家和地方各级政府在履行相应义务过程中经常遇到一系列问题，使其义务履行不充分，农民社会权的实现困难重重。在具体实施和保障过程中存在的主要问题包括：

首先，国家义务和各级政府义务在履行过程中难以做到事无巨细，且积极的国家保障也会产生一定副作用。正如上文提到的，国家虽然统一提供养老、医疗、教育等基本社会权保障，各级地方人民政府也对这些负有辅助履行的义务，但是在农村，这些义务的实现离不开基层组织的加入。基层组织嵌入国家统一社会保障制度中具有重要作用，可弥补国家义务履行过程细节上的缺失，完善基本社会保障制度。而国家在积极保护的同时也有可能造成对自由的侵害，如“经济能动的国家有导致政府强力，产生摧毁自由的危险，对国家的期待与不信任的交织既阻碍了国家采取政策的有效性，也预示了国家责任的局限性，即国家责任不能超过一定的限度，否则会对自由造成致命性损伤”[6]。

其次，国家义务在履行过程存在滞后风险。由于农民社会权保障是一项基础的民生工程，事关农民生存发展、农村社会稳定、农业基础的稳固，其重要性决定了复杂性。相对于自由权而言，“社会权利的他助性质与对社会经济发展水平的依赖都需要较长时间的等待，这对于那些需要救济与保障的人群而言无疑是‘远水不解近渴’，难以令人满意”[6]。并且社会权保障的国家给付义务需要一定的财政基础和税收预算，这些不仅仅是行政机关的责任，也需要立法保障。立法机关对政府预算进行审查表决需要履行程序，而立法程序的复杂程度更是不容忽视②各级立法机关由于立法权限的不同，立法程序的复杂程度也有区别，而最基本的立法程序包括：提出法案、审议法案、表决和通过法案、公布法等。相关内容参见周旺生：《立法法》，北京：法律出版社，2004年版。。正是这一复杂性导致国家在保护农民社会权方面难以做到及时便捷，滞后性难以避免。

最后，各级行政机关的社会权保障部门存在不作为可能。上述社会权保障的国家给付性和执行的复杂性容易引起社会权保障部门的推诿。而农民的社会权保障相对于城市居民的基本社会权来说，保障难度更大，复杂程度更高，受侵犯的可能性也更大。相反，因生活水平较低、工作机会较少、收入水平低下，农民对社会基本权利需要的迫切程度远高于城市居民，这成为权利保障上难以克服的“二律背反”。

另外，由于救济渠道、救济机制不完备，也提高了行政机关怠于作为的可能性。现行《中华人民共和国行政诉讼法》对于行政诉讼的受案范围有明确规定③参见《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条。，并没有明确行政给付的可诉性问题。最高人民法院颁布的《〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十八条第二款规定，“人民法院审理起诉行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件的，可以根据原告的申请，依法书面裁定先予执行。”该条追认了人民法院对于行政给付案件可以纳入受案范围，但是在证据搜集和举证责任上对于一般公民来说有一定难度。对于社会权保障的行政诉讼问题，有学者认为主要涉及以下问题：（1）行政诉讼立法不完善；（2）行政权力过度强大，公民权利相对弱小；（3）行政诉讼援引宪法规范的依据缺失等[7]。

农民社会权保障依据单一国家义务的执行来实现，是由公民权利和国家性质双重决定的，但是实施过程中的问题和风险难以避免。笔者认为，随着现代私主体的逐渐强大和经济的发展，行政主体的范围也在扩大，“第三部门”随之兴起。在农村，无论是作为宪法明确规定的农村自治组织——村民委员会，还是性质有待确定的农村集体经济组织和村民合作社（在此统称农村自治组织），在对农民社会权进行保障的过程中应发挥其独有的积极作用。农村自治组织因自身的地位基层性、面临问题具体性、可受直接监督等特点，可以有效克服国家在保护农民社会权中出现的“整体划一”、滞后性以及怠于作为风险。

二、构建二元主体模式的理论基础

农民社会权保障和农村公共服务供给依赖单一的国家义务履行，其缺陷和弊端的存在与加深使得学界对此进行了深刻反思，并形成一系列影响较大的理论。建立二元主体供给模式，正是建立在这些理论之上，从而打破单一主体下权力高度集中的格局。形成二元主体为基础的多元供给体系，两者共同对农民社会权加以保障，提供充分的公共服务，相互合作与协调，促进政府转型的同时也能培育村民自治精神。

（一）社会契约理论的扩大适用

自费孝通先生提出“乡土中国”理念以来，农村社会研究就被深深烙上“乡土”印记。但是，“乡土”并非不能现代，不能运用现代治理智慧。笔者并没有忽视中国乡村文化深受儒家思想之浸润，而使得“中国终古不变的宪法的‘精神’是‘家庭的精神’”[8]这一论断成为经典。而家庭思想并不天然排斥契约精神，走在中国改革开放前沿的小岗村农民的“个体单干”实践，即是最好的明证。

社会契约论在西方根源于其源远流长的社会契约理念，滥觞于古希腊罗马思想家的理论和著作中。随着西方商品经济的发展和资产阶级实力的壮大，作为其代言人的启蒙思想家纷纷进一步阐述并发展了社会契约理论，使之成为各种国家理论中的“执牛耳者”。自格劳秀斯、霍布斯，到斯宾诺莎、洛克，再至社会契约论的集大成者卢梭，该理论逐渐丰富、成熟。卢梭认为：社会契约论的基本任务就是“要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来护卫和保障每一个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相结合的个人只不过是服从他本人，并且仍然像以往一样地自由”[9]。这种契约不是统治者与被统治者之间的约定，而是个人相互之间的，这里的共同体是个人组成的。卢梭的社会契约论所设计的商品经济社会的国家政府模式，其民主共和性质以及作为前提性的平等都决定了其不仅仅可以适用于严肃的公法和国家治理中。

在我国农村，无论是大踏步的农业集体化，还是“一大二公”的人民公社，都是在政策和政府指导推动下造就的。这与现行的家庭联产承包责任制、村民自治、农村集体经济组织、农业合作社④本文所称农业合作社与建国初期土地改革过程中出现的农业合作社有所区别。当时的农业合作社是指由农民自发组建的小型合作、互帮互助的组织，其前提仍是土地私有制，即土地是各家各户的，合作社只是在农忙季节调配劳动力。新时期的农民合作社，是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织，又称为农民专业合作社，也有学者谓之“农村新兴合作经济组织”。其主要职能是：以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。《中华人民共和国农业法》第2条明确规定：“本法所称农业生产经营组织，是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。”这在法律上承认了其地位。等基层农民自己探索出来的以契约和信任为纽带的农民基层自治制度有本质性区别。农民基于契约精神和乡土社会“信任”理念构建的一系列新型农村自治组织是基层治理的主要模式。社会契约理念使得人民把手中的一部分权利让渡给国家，组建维系和调控整体社会的“权利”架构，而国家义务则必然为保护人民的权利或是更好地提高人民享受权利的水平[10]。在农村社会，社会契约理念也使得上述组织承担一定的义务，同时随着社会变迁和经济发展也具有相应的实力维护缔结契约的农民权利，也应对农民社会权的保障承担相应责任。

（二）“基本权利的第三人效力”理论和“国家行为”理论

起源于德国的“基本权利的第三人效力”理论主要是基于更好地保护公民宪法上的基本权利，防止基本权利来自国家以外行为体的侵犯。该理论是对传统“宪法基本权利之规定，只是关涉国家权利之行使，对私人之间，无任何效力可言”[11]学说进行的批判式发展。具体而言，基本权利的第三人效力是指基本权利不仅可以约束人民与国家之间的公法关系，也可以约束公民与公民之间的私法关系，也就是可以对国家与公民之外的第三人产生效力。其实质便是“对抗社会上经济优势集团，以保护弱者”[12]。基本权利之所以有此发展，乃因现代社会一些私法上的主体由于实力增加也会对公民的基本权利加以侵害。正如我国著名宪法学者张翔教授所言：“无论基本权利在私法上的效力是直接的还是间接的，基本权利可以对国家以外的主体产生约束力已经是德国公法学界的共识。这就使得传统的‘基本权利—国家义务’模式被修正，基本权利的义务主体开始了多元化。”[3]因此，除国家外，作为具有一定公法职能但更有明显自治和契约色彩的农村自治组织，显然也应为保护农民基本权利履行相应义务，若基本权利受到侵害也应承担法律责任。

在美国，有与“基本权利的第三人效力”理论异曲同工的“国家行为”理论对私主体介入公民基本权利的保护进行规制。所谓“国家行为”理论，是指宪法原则上不能用来调整和解决私人团体间的权利义务关系，但是如果该私人团体的行为在形式上和国家有直接或间接联系，或者在本质上和国家之间存在联系，即可认定为国家行为，仅仅指向国家公权力的宪法因此可用来解决私人间的争端[13]。美国“国家行为”理论的提出，实际上是对美国宪法第十四条修正案⑤美国宪法第十四条修正案第一款：任何人，凡在合众国出生或归化合众国并受其管辖者，均为合众国及所居住之州的公民。任何州不得制定或执行任何剥夺合众国公民特权或豁免权的法律。任何州，如未经适当法律程序，均不得剥夺任何人的生命、自由或财产；亦不得对任何在其管辖下的人，拒绝给予平等的法律保护。的扩大解释，即把州政府和地方政府的行为纳入对公民基本权利保护的司法审查中。经过沃伦法院时代的努力，对“国家行为”作扩大解释成为可能，使得部分私主体的行为纳入“国家行为”范围，当然这也离不开时代背景的作用。对于哪些私主体行为可以纳入“国家行为”的范围从而接受基本权利的约束，美国在司法审查中确立了三种不同标准，分别是：（1）公共职能原则，即如果私行为具备了公共职能即可纳入司法审查范围；（2）国家卷入私人活动案中，克拉克大法官认为，如果政府与私人主体相互依赖，就可能被看作是被质疑行为的共同参与者从而私人行为就应受第十四条修正案的制约；（3）通过“鼓励”与“授权”而为的国家行为。

由此可知，美国的“国家行为”理论相对于德国的“基本权利的第三人效力”理论较为保守，且仍在极力维持“基本权利—国家义务”的传统模式，但是“这一理论将基本权利的约束对象扩大到了基本权利之外的其他主体却是不争的事实”[3]。这两种理论的产生具有一定的时代色彩，不仅包括人民权利意识增强以求基本权利得到更好的保护，更为重要的是经济发展导致的社会组织结构的重构，其中作为市场主体的企业、基金会等社会组织无论在规模上还是实力上都获得长足发展。目前我国农村也面临相应的问题，即若使农民社会权得到充分保障，农村自治组织的义务当不可免。

（三）“第三部门”理论

“第三部门”理论是社会学中关于社会组织分类产生的概念。著名社会学家俞可平教授认为，在当前社会三分法学术语境中，社会被分成三个部分。第一部分是政治社会，即国家系统，主体是政府组织，主要角色是官员，又称第一部门；第二部分是经济社会，即市场系统，主体是企业，主要角色是企业家，又称第二部门；第三部分是公民社会，即民间组织系统，主体是民间组织，主要角色是公民[14]。“第三部门”理论起源于西方国家，也立足于西方泾渭分明的“国家—社会”二元体制。在我国，由于社会分化体制更加复杂，以致没有明显的二元对立，“第三部门”的具体含义和范围存在争议。有学者认为以组织收入来源和是否盈利为标准，“第三部门”组织可以划分为两大类：一是社会组织，二是市场性组织[15]。美国学者莱斯特·萨拉蒙从功能的角度看“第三部门”，将其功能概括为四点：一是这些组织提供大量的人类基本服务，从健康医疗和教育到社会服务及社区发展；二是该部门的倡导功能也很重要，包括发现被忽视的问题并提请公众关心、保护基本人权、帮助人们就各种各样的社会、政治、环境、民族、社区的利益和关注畅所欲言；三是行使更宽泛的表达功能，它们提供载体，使大量各种各样的其他情怀和冲动（艺术上、精神上、文化上、民族上、职业上、社交上、娱乐上的）也得以表达；四是这些机构在社群建设上起重要作用，它们创造着学者们用得越来越多的称为“社会资本”的这种东西（指信任和互馈的纽带），这似乎是民主政治和市场经济有效运行的关键[16]。也有学者直接认为“只有同时满足准公共性、非营利性、非强制性、民间性、独立性、组织性这六个条件的，才是第三部门”[17]。“第三部门”的概念在德国也存在争议，法学上并没有准确且公认的定义和积极的区分标准，只能从另一方面加以理解。正如德国行政法学家施托贝尔的观点：“第三部门”既不是国家机关也不是私人企业的组织，在国家与市场中间起中介作用，并且以中介人的身份提供对公众具有意义的服务，其范围包括公共企业、非政府组织或者准政府组织、教会、福利团体、公益社团、基金会等[18]。

从上述学者的观点，笔者认为农村基层自治组织是否属于“第三部门”范畴值得商榷。按照刘大洪教授的概括，基层农村自治组织中的农村集体经济组织和新型农民专业合作社显然是符合其构成条件的。但是，在2006年5月22日的《光明日报·理论与实践》和中国政府网上共同刊登的一篇文章又明显把社区组织（村委会、村民小组）与各级政府并列，而独立于“第三部门”之外。可见此问题仍存争议，且没有形成通说观点⑥参见2006年5月22日《光明日报·理论与实践》：在农村公共品的提供主体方面，由于农村市场化进程的缓慢以及农业本身的特征，私人部门还很少进入农村公共品的提供领域。除一部分全国性、辐射范围包括城市和农村的第三部门提供了一部分农村公共品之外（如青基会的希望工程、红十字会、扶贫开发、环保组织等），立足于农村、提供农村公共品的第三部门非常少。农村公共品提供的主体主要还是各级政府与社区组织（如村民委员会、村民小组等）。但事实上，这一提供主体也存在职责划分不合理的问题。在财权不断向上集中、事权不断下移的过程中，乡镇一级政府成为农村公共品提供的主要责任者。但囿于财力，乡镇政府只能采取制度外的筹资机制，即通过向农民收取各种费用来满足辖区内的公共品需求。这等于是将政府的公共品提供职责转移给了农民。另参见：http://www.gov.cn/zwhd/2006-05/ 22/content_287244.htm。。

笔者认为，无论把村民委员会、村民小组看成是与各级政府组织并列的广义“政府部门”，还是把农村集体经济组织与新型农村专业合作社作为“第三部门”，或者是企业组织，抑或不考虑其性质而以农村非政府自治组织来概括，都不影响其对农民社会权所应承担的保障义务。但是，此处需要明确的是其自身所具有的特征，即脱离政府之外的广义的第三部门之一部分。无论是哪种性质的组织，作为农村公共治理体系的一部分都应对农村发展、农民增收发挥重要作用。因此，笔者在以下讨论中主要以农村非政府公共自治组织来定位，也可简单称为“农村自治组织”[19]。此处，该定性仍然是根据其自身特点和职能所作的界定，其自治组织的色彩没有改变。

三、建构二元主体模式的实践诉求

国家单一主体模式，随着社会的变迁，理论上遭到批判和修正都源于社会实践的渴求。马克思主义经典作家所言及的“生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力”这一唯物主义哲学的基础理论也充分表明社会实践的重要性。在农村，这一变化虽然没有城市明显，但是单一主体的弊端也在逐渐暴露且日益严重。无论是实践层面的经济发展、还是社会保障都呼吁二元主体的构建，以期更好地保障农民社会权利。

（一）经济发展诉求

改革开放三十年来，农村经济的发展成就有目共睹，乡镇企业、农村集体企业也迅速崛起。上文已提到，农民社会权的保障离不开经济实力和财政投入，因此市场竞争要求以上农村集体经济组织在企业规模、品牌战略等方面做大做强。正是这一挑战和机遇使得农村集体企业逐渐发展壮大⑦参见中华人民共和国农业部乡镇企业局2012年统计数据：2012年1～5月全国乡镇企业经济运行情况分析：1～5月，全国乡镇企业累计完成总产值237 835亿元，同比增长9.39%，增长速度比上年同期放缓1.5个百分点；其中工业总产值165 314亿元，同比增长10.02%；累计实现工业销售产值158 824亿元，同比增长9.96%。1～5月乡镇工业产品销售率为96.1%，同比下降0.7个百分点。乡镇企业完成营业收入233 503亿元，同比增长9.89%；实现利润14 080亿元，同比增长9.72%，增速比上年同期放缓1.86百分点；上交税金5 978亿元，同比增长10.35%，比利润增速高0.63个百分点；出口交货值19 309亿元，同比增长10.28%；支付劳动者报酬11 409亿元，同比增长11.62%。详见：http://www.xqj.moa.gov.cn/tongji/201206/t20120627_277109。，其快速发展也成为农村经济持续增长的重要动力。

经济的发展，乡镇企业实力的壮大，农村集体经济组织的崛起都对农民生活水平的提高产生重要影响。基于契约精神和社会责任感考虑，农村集体经济组织的集体性质也赋予其对农民社会权保障的义务。对于农民社会权的保障，主要表现在与经济发展关系较为紧密的劳动权、就业权等问题上。同时，有条件的农民集体经济组织对农村基础设施的建设和维护，以及农民文化、教育方面的投入也可以在国家统一提供的基础上加以提高，以促使发展成果由集体共享。而农民社会权的充分保障对经济发展也同样起到相应的推动作用。正如著名学者龚向和教授所言：“社会权是包括劳动权、社会保障权、适当生活水准权、健康权、受教育权等主要要求国家积极作为的权利，对社会权的保护不应该被看作是一种消费支出，而应视同为一种生产性投资。”[5]农民社会权得以更好保障即可减少农民生活压力、解决农民生存上的后顾之忧，使之以更大热情投入集体经济发展。

经济发展和制度改革都应重视执政党方针政策的作用尤其是农村经济的发展。“政党的政策是政党在政治活动中为实现一定目的而做出的政治决策，包括路线、方针、政策、规范和社会措施等。”[20]新时期，党对农村工作尤为重视，一系列支农、惠农政策陆续出台。十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）更是以大篇幅专门对农村工作作出深层次部署。该《决定》关于农村改革的内容虽然以强调构建城乡发展一体化体制机制为重点，但是此重点恰恰为农民社会权保障奠定了基础，可谓是提纲挈领。在农村经济发展领域，至关重要的是关于土地流转政策⑧《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第六章：加快构建新型农业经营体系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。参见：http://politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207-9. html。的规定，将对农业发展、农村建设、农民生活产生很大影响。

土地流转必然带来农村集体组织可支配资源的增多，尤其是财产权等经济权益为主的公共资源的增多。当然，集体权利的扩张也必然伴随义务的增加。随着土地确权的逐步实施，土地流转的快速推进，流转后的农民将失去其对土地的经营权，而仅仅拥有承包权。这就使得劳动和工作权利丧失，成为部分难以外出务工且所在村集体经济欠发达而难以为其安排工作的农民不得不面临的问题。因此，土地流转过程中承担流转的部分农民合作社或者乡镇企业等应当对“失地农民”进行照顾和帮扶，此即农民自治组织的义务和作用。例如：对本集体内部的农民“就业权”“劳动权”加以保障等。

（二）社会发展诉求

社会的发展，尤其是传统“乡土色彩”浓厚的农村社会向现代社会的转变也同样呼吁“政府—非政府组织”二元为主体的社会权保障模式。在国外，社会发展事项往往以“福利事务”“福祉事项”来描述。在德国，村委会的权利和义务事项主要有：为涉及本村的乡镇行政工作提供咨询；涉及乡镇重要福祉事项的听证权；根据乡镇章程的授权，对本村事务作出决议；法定附和权等[19]。可见其第二项是专门对村民福利、福祉事项的规定，而第三项的范围较广，内容必然也会包含相关事项。而韩国法律规定的地方自治团体的自治事务更直接针对福利事项。“自治事务是指为地方自治团体存立目的的地方性福利事务。”“地方自治的目的是独立处理该地域的事务，所以，除了国家或其他自治团体专权事务外，地方自治团体可以概括性地处理有关该地方居民福利的公共事务。”[21]当然，韩国地方自治团体的范围十分广泛，其市级以下皆为地方自治，因此功能更接近国家义务的履行。但这并不能否认其基层自治组织在处理福利事务方面的作用。

在我国，市场经济下农村社会变迁速度之快、程度之深、范围之广可谓前所未有。社会发展带来的必然结果除经济收入外，还产生两类意义更为重大的“副产品”。其中，公民社会意识增强和精神层面需求的增加是一个重要方面。在农村，对于教育的投入，尤其是对终身教育的重视仍需进一步加强。随着国家经济的发展以及国家对农业、农村的扶植力度加大，农村也出现相应的教育、文化等基础设施并有进一步增加趋势，如：农家书屋、农村社区体育健身设施、老年人活动中心等。针对这些设施，农村自治组织有一定义务对农村公共资源进行分配、保障和维护，这是任何其他社会组织无法替代的。虽然农村自治组织“履行的是国家义务的延伸，确切的说是对国家行政义务的辅助义务”[22]，但这些辅助义务仍不可小觑。

另一方面还表现为社会组织参与社会治理和权利保护过程中法律位阶较低，法律依据不完善的问题。有关社会组织的立法活动也在一定程度上表现出权利保障的困境与难题。笔者根据相关组织登记管理部门的差异将广义社会组织立法分为三种：一是规范基层自治组织的宪法性法律，如《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国居民委员会组织法》等，这类法律规范的组织政治色彩较强，且经过特殊法律可以赋予其行政职权⑨如《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国人口与计划生育法》《中国公民收养子女登记办法》等法律、行政法规、部门规章赋予村民委员会相应的行政职能。；二是规范市场主体的法律法规，如《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国合伙企业法》《中华人民共和国个人独资企业法》《中华人民共和国农民专业合作社法》等，这类法律的共同特征是具有鲜明的私法性质且其登记机关为工商行政管理部门；三是狭义上的社会组织法律，根据民政部的规定，我国狭义的社会组织分成三类，由三部行政法规加以规范，即：1998年的《社会团体登记管理条例》规范社会团体；1998年的《民办非企业单位登记管理暂行条例》规范民办非企业单位；2004年的《基金会管理条例》规范基金会组织。除上述三类之外，有关社会组织的其他法规还有1998年制定并于2004修改的《事业单位登记管理暂行条例》，因其性质比较特殊未单独列出。由上可知，有关社会组织的管理和规范存在管理部门复杂、分类不明确、狭义社会组织管理规范层级较低等问题。针对上述问题，笔者认为我国有必要制定统一的《社会组织法》以规范社会组织的建立、运行和救济，并推动法治社会建设。

四、结语

农民社会权保障二元主体模式构建的意义不仅辐射当下，对今后无论是农民权利的保障还是“服务性政府”的构建，以及市场经济和公民社会的发展都具有重要意义。构建二元社会权保障模式还要求进一步界定农民基层自治组织的社会性质、法律地位、制度功能等，在此基础上进一步探讨我国农村自治组织在农民社会权保障方面的义务和责任，推动农民社会权保障“二元主体为主、多元共存”模式的立法工作，使之有法可依，实现制度化层面上的跨越。

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1672-3805(2014)04-0041-07

2014-04-19

朱军（1990-），男，东南大学法学院硕士研究生，研究方向为宪法学与行政法学。