全面领会十八届三中全会精神深入思考专员办会计监督工作转型

●张玉敏

党的十八届三中全会明确提出“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。处理好政府和市场的关系，就是要使市场发挥更大的作用，政府要简政放权，同时加强市场监管。财政部是全国会计工作的主管部门，理应进一步发挥好对各类市场主体的会计监督职责。专员办作为财政部派出机构，如何发挥好财政部赋予的会计监督职能、更好地服务地方经济发展是摆在我们面前的一个紧要课题。

2009年以来，财政部大力拓展会计监督内涵，强化监督手段，授权专员办对证券资格事务所开展 “点对点”行政监督，采取从事务所和企业“双向延伸”的检查方法，组织各地专员办开展联合联动的检查，会计监督工作取得了骄人的成果。然而，在新的形势下，会计监督在工作领域和监督手段上仍然面临盲区、弱点，需要我们与时俱进、高位思考、科学谋划，在专员办工作转型的框架下，进一步拓展领域，强化手段，探索建立重点企业综合监管制度，实现专员办会计监督工作科学转型。

一、新形势下必须强化财政会计监督

（一）企业会计信息失真问题仍未得到有效遏制

经济越发展，会计越重要。会计信息是社会经济有效运行的重要基础,而真实性是对会计信息质量最基本的要求。近年来，我国虽采取多种措施深度治理企业会计信息失真，但是收效有限。以上市公司、国有企业为代表的大中型企业，仍然存在为上市“圈钱”和完成“上级考核”等不同目的的会计造假现象，2013年的创业板上市公司万福生科因财务造假被勒令停牌并接受证监会调查就是一个鲜活的例证。而国内不计其数的中小企业更是乱象丛生，为达到向银行贷款、少纳税款等目的，同时向有关部门出具多套虚假会计报表。种种乱象，造成资本市场病态百出，国有资产流失严重，社会交易费用高昂,不但影响会计信息使用者的正确决策,进而在宏观上影响了国民经济的有序运行和健康发展。

（二）政府监督不到位、社会审计监督乏力

从政府监督情况看，目前对企业会计进行监督的政府部门主要有“三会”、国资委、审计署以及财政部门等，其监督重点各有侧重，国资部门代表国家作为出资人代表，更多的是对国企的一种“内部管理”；审计和财政监督部门对企业实行的是以检查为主要手段的事后监督；“三会”针对企业实行的是一种分类分业务监督。以证监会为例，每年有大批的IPO企业等候“过会”，而在其严格的筛选制度下，仍然出现了万福生科、云南绿大地等等这些漏网之鱼，不禁发人深省，引人深思。从社会审计监督情况看，由于会计师事务所治理结构不健全以及收费低、恶性竞争等整体环境的影响，其对于企业的审计监督依然处于弱势地位。从我办近年来对证券资格事务所的监督情况看，事务所为了生存对企业的会计造假采取回避、默认的情况依然大量存在。

（三）专员办会计监督手段单一

为加强预算管理，自2012年开始，财政部授权专员办对中央基层预算单位开展综合财政监管全面推开，形成了专员办以中央财政收入、支出监管为核心，以预算单位综合监管和对企业会计监督为主要内容的工作格局。然而，截至目前，专员办开展的会计监督和金融监管仅仅是停留在事后监督的层面，会计监督始终跳不出就“检查”论“检查”的圈子，对企业缺乏持续的事前、事中监督。

为进一步规范企业行为，整肃市场经济秩序，实现经济持续健康稳定发展，提升财政部门会计监督的主体地位，需要我们统筹规划、抓住重点，建立以上市公司、国有企业和金融机构为重点的企业综合监管制度。

二、探索建立重点企业综合监管制度

（一）综合监管的对象和范围

改变过去“打一枪换个地方”的分散式事后监督，将包括上市公司、国有大中型企业和金融机构在内的重点企业纳入财政综合监管范围，开展以事前事中监督为主、事后检查为辅的全过程会计综合监管。

（二）综合监管的主要内容

综合监管应充分体现财政会计监督特色，以评价企业内部控制为主要抓手，以监督企业会计核算、财务管理为核心，重点关注企业遵守、落实财税法律法规和财税政策、国有资本经营预算和财政性资金使用情况，以提高企业财务管理和经营管理水平为最终目的。具体包括：一是根据财政部等5部委关于加强企业内部控制规范体系建设的要求，开展对企业内控建设运行情况的综合评价，同时也对出具内控审计报告的会计师事务所的执业质量进行再监督。二是建立包括企业基本情况、重要财务指标等情况在内的重点企业数据库，对企业的会计信息质量进行持续动态监控和重点监督。三是对企业的国有资本经营预算执行以及企业申请、使用财政性资金情况进行监督。四是配合国家宏观调控和重大财税政策的实施开展调查研究。

（三）开展综合监管的方式方法

重点企业综合监管可采取日常监管和专项检查两种方式开展。日常监管主要通过建立企业重要信息数据库和资料报备、重点约谈、上门走访和日常核查等方式，与重点企业建立日常工作制度。专项检查可在日常监管掌握具体情况的基础上，按照财政部统一安排对企业开展重点专项检查；同时专员办也可根据日常监管情况自行开展专项检查。

开展重点企业综合监管工作是完善专员办会计监督职能的一个重大选择。为稳妥起见，可参照对预算单位综合监管的工作经验，选择部分专员办对驻地上市公司进行先期试点，在试点的基础上，总结经验并逐步扩大到全国专员办。