大数据时代财政监督和专员办工作转型的思考

●陈 周

大数据时代的浪潮正呼啸而来，大数据不但对以商业为目的的众多企业有重大的影响，同时对以公共服务为目的的政府机构也有深远的影响，其中也包括财政各业务部门和监督部门。随着财政改革的深入，财政监督工作将发挥更重要的作用，同时也将面临着更大的挑战。合理应对和运用大数据，必将为建立嵌入业务流程的财政支出监督机制打下扎实的基础，有力地促进专员办与财政监督工作的转型和财政管理水平的提高。

一、大数据 大影响

以2011年5月麦肯锡发布《大数据的下一个前沿：创新、竞争和生产力》为起点，大数据概念开始持续发酵。2012年，大数据开始引起各个行业的重视，得到许多国家、社会组织和企业的看好和广泛应用。大数据时代的到来是历史发展的必然趋势，以大数据为重要内容的新一轮信息化浪潮在政治、经济、文化等领域引发深刻的变革。

徐子沛在《大数据》一书提出，大数据是指为了更经济更有效地从高频率、大容量、不同结构和类型的数据中获取价值而设计的新一代信息系统架构和技术。我国政府高度重视“大数据”研究和应用。2013年9月30日中共中央政治局以“实施创新驱动发展战略”为题举行第九次集体学习，听取了百度公司CEO李彦宏对大数据的介绍。李彦宏提出，大数据在两个方面表现出最重要的价值，一是促进信息消费，加快经济转型升级；二是关注社会民生，带动社会管理创新，国家层面要发展大数据，就要促进数据开放，组织行业数据共享。国务院制定了《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》、《国务院关于推进物联网有序健康发展的指导意见》等一系列政策措施，要求加强海量数据存储、数据挖掘等大数据关键技术研发应用，大力推进大数据发展。

二、大数据对财政监督工作的重要意义

财政部门是数据密集型的综合管理部门，数据和信息一直以来都是财政工作的基础。运用大数据的方法开展财政和财政监督工作逐渐摆上议事日程。

（一）财政工作发展需要运用大数据技术

大数据的兴起，为进一步落实党中央有关要求，推进财政改革深化创造了条件。在当前财政改革不断深入、财政信息化不断加强的阶段，进一步开展财政数据挖掘和分析工作，从中识别和抽取隐含的信息，可以对财政部门的政策制定及实施工作提供多方面的技术支持。随着财政信息化建设的推进，财政数据信息的规范，大数据必将为财政部门加强财政管理，发现财政收支内在规律，揭示产生问题的原因发挥重要的作用。

（二）财政监督工作转型需要运用大数据技术

根据国务院机构改革和职能转变的有关要求，从财政监督和专员办工作现实与发展需要出发，部党组及楼继伟部长、刘昆副部长高度重视财政监督和专员办转型工作。部领导要求，专员办作为财政部派出机构，在工作转型设计上作为财政部职能在地方的延伸。通过工作转型，进一步发挥专员办就地监管的优势与作用，将专员办工作嵌入财政部主体业务，重点强化过程控制，将工作关口前移,逐步由事后检查为主向事前事中控制为主转变，抓住关键和重要环节，重点研究建立嵌入业务流程的财政支出监督机制。

大数据为加强财政监督转型提供了必要的技术支持。各类海量数据是财政管理科学决策的重要底层数据信息，如果能将这种底层数据蕴含的信息挖掘出来，将使财政部门手中的数据成为信息宝藏，对于提高财政管理规范化、科学化水平，发挥财政监督的作用有重要意义。

一是对加强预算监督有重要的意义。开展财政数据挖掘和分析工作，从中识别和抽取隐含的信息，一方面可研究财政资金运行、管理行为等规律，为完善预算执行管理提供量化衡量标准，为建立现代预算制度提供新的切入点。另一方面，大数据对于专员办开展预算审核和预算执行监督有重要的作用。

二是对发挥专员办决策参谋作用有重要的意义。大量的“原汁原味”的财政收支数据蕴含着潜在的信息点，加以利用可进一步反映财政运行过程中的问题，为提高财政决策支持水平服务。

三是对开展中央基层预算单位综合财政监管工作有重要的意义。中央基层预算单位综合财政监管是专员办关口前移，发挥监督作用的重要方式。综合财政监管的重要方式就是开展以数据分析为主要内容的非现场监管。通过数据挖掘，对重要指标异常预警分析，将能充分发挥非现场综合财政监管的作用。

四是对财政支出绩效评价有重要的意义。财政支出绩效评价，是对政府配置资源的合理性及资源使用的有效性进行分析和评价，也是对政府为满足社会公共需要而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效果之间比较关系的反映。运用大数据的方法可以更好地进行数据分析，开展民生资产和财政专项等绩效评价工作。

总之，随着财政信息化建设的推进，财政数据信息的规范，财政数据挖掘必将成为利用财政信息的现实选择；结合财政改革开展数据挖掘，则可为发现综合监管和预算执行中的问题，揭示产生问题的原因，为开展财政监督工作转型找到新的突破口。

三、大数据时代财政监督工作的转型

（一）财政监督要树立大数据的理念

财政部部长楼继伟指出“专员办的转型涉及预算编制和执行等整个财政工作流程的改进，是一项系统工程，需要全盘考虑。”财政监督工作转型，不单是监督检查局和专员办的工作，财政部门都需要转变理念：

1、树立数据综合观。在大数据时代，财政工作要树立数据综合观，用数据改进工作，推动创新，在提升财政管理上发挥积极作用。一方面，应当充分利用现有数据信息管理系统，连通财政供养人员、单位资产管理、政府采购、绩效评价、会计监管等已有的信息系统接口，改变各个信息系统的“信息孤岛”状况。另一方面，要分享其他部门业务数据，建立多个最小数据集，拓展财政预算信息宽度，提高资金安排的有效性和针对性。

2、树立数据相关观。大数据能够挖掘和发现传统因果分析方法以外的事物相关性和同构性。要树立相关性理念，对不同对象的相关性有敏感度，通过数据挖掘手段分析管理对象的相关物，从而进行更深入和精细的分析。

3、树立数据开放观。数据开放的意识和能力是阻碍我国大数据技术在各行业落地的关键因素。近年来，我国一直致力于推进政府信息公开，公开的深度和明细程度也在不断提高，虽然财政数据开放不可能一蹴而就，但进一步提高公共财政透明度，建设阳光财政，对内，向财政监督部门开放数据，对外，让公众更全面地了解和监督财政工作，提高财政决策的科学性、民主性是无法回避的课题。

（二）运用大数据理念推进财政监督工作转型的困难

1、数据封闭。目前各部门、各地方普遍存在“数据割据”和“信息孤岛”的现象。财政数据也存在同样的问题。目前部门预算系统、国库信息系统、政府采购系统大部分未对专员办开放查询端口，没有数据无法开展相关的财政监督工作。

2、数据基础不牢。数据挖掘和分析需要采用恰当的手段，没有坚实的工作基础，相关工作不可能顺利进行。现有的财政管理信息系统中数据层次多、不具可比性、存在错误的情况仍较多。现有系统无法完全满足数据分析所需的数据，需要通过更多、更有效手段加以完善、补充。

3、人才匮乏。数据挖掘开展是一个多专家合作的过程，要求相关人员既熟悉单位业务和需求，具备相关专业知识和经验，同时又了解大数据技术。专业人才的培养则是一项长期、系统的工作。在财政监督数据挖掘和分析工作中相关的人才非常匮乏。

4、思路未明。数据挖掘是一项系统性工程，也是一个不断循环完善的过程。财政数据挖掘过程需要上级领导的高度重视和强力支持。目前，在财政监督和专员办工作中运用大数据的方法开展数据挖掘和分析还未引起足够的重视，思路还不明确，规划还不确定。

（三）运用大数据技术推进财政监督工作转型

1、中央预算收入分析。根据转型方案，专员办要进一步优化中央预算收入监管，调整对征收机关征管质量的监督方式，完善对上缴、收纳、划分、留解、退付中央预算收入运行过程的监督与控制。中央预算收入分析是专员办反映各地中央预算收入规模、增速、构成等情况的重要方式。目前以简单的数字统计和原因分析为主，运用大数据的方法可以通过数据预处理、建模、分析总结和展望等环节，通过多元线性回归、决策树、神经网络、贝叶斯网络等方法开展中央预算收入预测、财政收入质量等分析，将较大地提高中央预算收入分析成效。

2、中央基层预算单位预决算审核。通过收集历年的预算数据，采集整合有关数据，建立数据仓库。选择恰当的算法，进行大量参数配置，开展数据清洗和分析，监控中央基层预算单位的具体运行情况。

3、中央项目申报审核。根据转型方案，专员办就地实施中央在地方的项目和地方申请中央补助资金的申报审核，对中央重大项目和专项转移支付资金的预算执行实施过程监控。运用大数据手段，在资金项目的申报、使用和分配等环节收集项目情况、用款去向、使用效果等详细数据，规范资金申报管理，提高资金分配科学性。

4、国库直接支付审核。2013年，财政部推行了“财政直接支付申报审批系统”，该系统的数据较全，包括所有中央预算单位国库直接支付的各级审批时间、项目预算、用款额度及剩余额度、工程进度、各支付批次的时间和金额等，可以在该系统中运用大数据的方法分析直接支付的规律、存在的问题等。

5、预算执行情况分析。通过数据挖掘技术，建立决策树等模型，对中央基层预算单位预算执行进度相关数据开展预警和预测，开展预算执行进度事前预测和监督。

6、财政支出绩效评价。根据转型方案，专员办对中央在地方的重大项目支出进行财务监管和绩效评价。可以运用大数据的方法，对中央在地方的重大项目支出收集各类有关数据，建立数据仓库，开展数据挖掘，建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的绩效评价指标体系。

（四）运用大数据技术推进财政监督工作转型采取的措施

1、提高认识，培养人才。运用大数据技术开展数据挖掘和分析，各级干部要提高认识，充分认识大数据对财政业务工作和财政监督工作的重要意义。大数据技术要求相关人员既熟悉本单位业务和需求，具备相关专业知识和经验，同时又了解大数据技术。专业人才的培养则是一项长期、系统的工作。因此，今后在财政管理和监督工作中运用大数据技术时，需要“内部培养、外部引进”，加强对现有财政监督干部的培训，提升财政监督干部运用大数据的能力。同时招录相关专业的人才，奠定人才基础。

2、积累数据，储备技术。运用大数据技术需要采用恰当的手段，没有坚实的工作基础，相关工作不可能顺利进行。要提高业务系统数据质量，业务系统数据质量直接关系数据挖掘分析的成效。要注意数据的积累。数据挖掘对数据存量规模有较高的要求，在有关业务和监督系统的设计中统一数据格式和结构，积累数据，为开展数据挖掘打好基础。

3、开放端口，建立制度。各业务系统要有针对性地对专员办开放查询端口，特别是开放中央预算资金运行全过程有关平台的端口，对数据开放要研究建立制度，保障数据开放的持续性和有效性。各地专员办要探索建立地方财政、国地税、统计、工商等部门的数据共享，只有数据共享和开放，才能够运用大数据有关技术开展数据挖掘和分析。

4、课题研究，开展试点。运用大数据技术进行数据挖掘需要选择恰当的算法，进行大量参数配置，开展数据准备等。可以组织有关人员开展课题研究和试点，选择一些数据量较大的系统尝试开展数据挖掘。

大数据被认为是世界下一个创新、竞争和生产力提高的前沿，重视大数据、利用大数据已经成为时代潮流、大势所趋。如何收集、保存、维护、管理、分析、共享正在成指数级增长的数据，是我们必须面对的挑战。在财政管理和财政监督领域，有效地利用财政大数据，将更好地发挥财政监督工作职能作用，更有力地促进财政监督工作转型，也将进一步促进财政管理的科学化规范化和现代预算制度的建立完善。