涉检信访终结制度及其完善

李敏

（南京市六合区人民检察院控申科，江苏南京211500）

涉检信访终结制度及其完善

李敏

（南京市六合区人民检察院控申科，江苏南京211500）

涉检信访终结制度是完善涉检信访工作、提高涉检信访效率的重要制度性规定，但其却存在着制度设计上的矛盾和执行不到位的现实问题。目前亟待从提高涉检信访工作的立法层级，明确区分涉检信访中的涉法涉诉性质信访和行政性质信访并加以区别对待，以及转换涉检信访终结的执行机构等三个方面来予以完善。

涉检信访；涉法涉诉信访；信访终结

一、涉检信访及终结制度的由来及其立法

信访制度的出现是为了满足我国在特殊时期多元化解决纠纷的需求，而后逐渐演变为一种制度化的设计。涉检信访是信访的一个分支，主要是检察院处理信访工作的相关制度的总称。根据2005年12月26日颁布的《人民检察院信访案件终结办法》的相关规定，涉检信访是指公民、法人或其他有关单位通过信访渠道反映的涉及检察机关或检察人员的案件，包括：（1）不服检察机关处理决定的案件；（2）反映检察机关在处理群众举报线索中久拖不决，未查处、未答复的案件；（3）反映检察机关违法违规或检察人员违纪违法的案件。[1]

在实践中，涉检信访的主要工作是在检委会的统一领导下由检察机关的控告申诉科具体负责，是目前检察机关解决群众反映问题的一条重要的渠道。涉检信访为普通群众绕开司法程序而参与检察工作、提供检察线索等打开了方便的大门，使检察机关可以更加广泛地了解案情、了解群情，及时妥善地解决纠纷。但也正因为此，实践中涉检信访往往存在被滥用的情形，比如，上访人为了个人的私利，在信访事项经过多次重复处理后，仍然不依不饶地坚持上访，甚至最后越级到上级检察院上访，严重影响了检察机关的形象与工作效率，导致部门骨干力量不能合理地分配到相关案件的办理中，而是把大量的精力耗费在说服和劝导上访人的身上。这种涉检信访滥用的情形并非个例，而早已成为一个业内的普遍现象。没有设计终结制度的涉检信访，经常被信访人滥用，其因对处理意见不满，到不同部门、各级机关反复反映同一问题，逐渐形成重复访、越级访、信访积案、信访老户等无序、无休止的信访行为。[2]因此，最高人民检察院于2005年12月26日颁布了《人民检察院信访案件终结办法》，对涉检信访的终结制度作出了系统的规定；其后最高检根据中央政法委的相关文件精神，又于2010年3月通过了《检察机关贯彻〈中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见〉的实施意见》，细化了涉检信访终结制度的相关执行制度。

除了检察机关有专门针对涉检信访终结作出制度规定外，中央政法委也于2005年印发了《涉法涉诉信访案件终结办法》，从终结条件、终结程序、终结救济等方面基本构建了涉法涉诉信访终结工作制度。而依据笔者的理解，涉法涉诉信访工作也是囊括涉检信访工作的。此后，中央政法委又于2009年下发了《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，再次明确了涉法涉诉信访终结制度的适用范围、条件和程序等规定。2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，结合新的形势就涉法涉诉信访作了进一步的系统规定，其中更是明确强调：“建立涉法涉诉信访依法终结制度。”

二、涉检信访终结制度的具体制度设计

（一）涉检信访终结的范围

总结有关涉法涉诉信访终结规定以及涉检信访终结规定，涉检信访终结的对象主要包括：第一，经复查后作出的决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，定性准确，处置适当，信访当事人又提不出新的证据的；第二，信访当事人的合理诉求已依法律法规、政策规章妥善解决但仍坚持信访，且所提出的诉求超出规定的；第三，信访反映的问题已妥善处理，当事人明确表示接受处理意见，后又以同一事由重新信访的；第四，经认真工作，限于客观条件，案件仍无法侦破、无法执结或犯罪嫌疑人暂时无法抓获，当事人又不能帮助提供新的证据或线索的。

（二）涉检信访终结的级别

涉检信访案件终结决定由省人民检察院或呈报最高人民检察院审查作出。不服县级或省辖市人民检察院处理决定的信访案件，县级或省辖市人民检察院认为符合终结条件的，应当经省辖市人民检察院检察委员会讨论后书面层报省人民检察院审查决定；不服省人民检察院处理决定的信访案件，省人民检察院认为符合终结条件的，应当经本院检察委员会讨论后书面呈报最高人民检察院，由最高人民检察院审查决定。经最高人民检察院审查、复查作出处理决定的信访案件，省人民检察院可以直接作出终结决定。

（三）涉检信访终结的具体程序

第一，案件复核、评查。涉检信访案件终结申报前，作出原处理决定或者复查决定的人民检察院应当对案件进行复核，并组织评查小组进行评查。第二，案件终结审查。最高人民检察院或省人民检察院收到呈报的涉检信访案件终结申报材料后，由控告申诉检察部门对信访终结案件提出审查意见，最长不得超过两个月。第三，案件终结决定。最高人民检察院或省人民检察院控告申诉检察部门提出的审查意见，该院评审小组应在七日内评审，认为可以终结或不能终结的，均应当提交该院检察委员会讨论是否作出终结决定，并于决定作出后七日内将《信访案件终结决定书》或《不予批准信访案件终结决定书》连同有关材料送交呈报案件终结的人民检察院。第四，案件终结决定备案。最高人民检察院或省人民检察院作出终结决定的涉检信访案件，申请终结的省、市人民检察院应当自收到终结决定后七日内将终结情况分别报同级人大、党委政法委、联席办备案，并通报信访局等相关部门。省人民检察院作出终结决定的还应当在七日内将案件终结情况报最高人民检察院备案。

（四）涉检信访终结说明理由及后续处理

涉检信访案件终结程序结束后，涉案信访人员继续上访的，原作出处理决定的人民检察院应当继续做好释法明理工作，并积极协助当地政府及相关部门做好稳控工作。信访人在信访活动中有违法犯罪行为的，有关检察机关应当积极配合收集提供证据，依法移送公安机关处理。

三、涉检信访终结制度存在的问题

（一）涉检信访终结制度与涉法涉诉信访终结制度的规定存在矛盾

前文已经提及，在涉检信访的立法层面，主要存在两极立法，即政法委层面的《涉法涉诉信访案件终结办法》和最高人民检察院层面的《人民检察院信访案件终结办法》。这两个办法均对涉检信访的终结作出了规定，根据对具体规定的理解，后者应当是前者的细化，相当于前者在检察机关的实施细则。但仔细研读却发现两者之间存在一定的矛盾，从而也导致了实践中涉检信访制度的落实存在问题。比如，《涉法涉诉信访案件终结办法》规定涉法涉诉信访（包括涉检信访）终结结论必须由中央或省级政法部门经复核后以书面形式正式作出。而《人民检察院信访案件终结办法》规定涉检信访案件终结决定由最高人民检察院或者省级人民检察院作出。但同时，《涉法涉诉信访案件终结办法》又规定有权确认部门在作出终结结论前，必须对案件进行全面认真的复核，重点审查信访反映问题的解决情况，必要时进行调查核实，或召开听证会听取意见。符合案件终结标准的，按工作程序作出终结结论，必要时，提请审判委员会、检察委员会、部长（厅、局长）办公会等决策机构讨论后作出决定。上述规定存在自相矛盾的地方，导致实践部门对相关规定无从适用。

（二）诉访分离原则与涉检信访终结制度的设计存在矛盾

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》进一步强调了诉访分离原则，要求建立涉法涉诉信访事项导入司法程序制度，同时规定对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的，依法作出的判决、裁定为终结决定。因此笔者理解，涉法涉诉信访（包括涉检信访）以后是按照司法程序来处理的，其终结也是按照司法程序的终结来确定的，司法程序终结后信访事项也即告结束，不存在另外规定涉法涉诉信访终结的必要性。如果信访人对依照司法程序终结的涉法涉诉信访事项不服，再次信访的，该信访事项就应当划归为非涉法涉诉的行政类信访事项，按照行政类信访事项的程序来处理。

四、涉检信访终结制度的完善

针对前文提及的一些问题，笔者结合实践经验和其他学者、业内专家的理论研究，综合分析后认为涉检信访终结制度可以从以下三点予以完善：

（一）提高信访终结工作的立法层级

涉检信访工作最高位阶的规定是现行的《信访条例》，但该条例至今未对信访终结概念、信访终结程序进行明文规定，这种上位法立法缺失很不利于信访工作的顺利开展。[3]再加上前文提及的政法委层面与最高检层面的规定存在矛盾等等问题，因此，可以对《信访条例》加以修订。首先，明确信访的各级受理机关与受理的不同程序；其次，应当明确诉访分离原则，在受理机关受理了具体信访事项后，按照涉法涉诉信访和行政类信访两条线来分别处理；最后，可以考虑将现行相关信访终结中的程序规范经过整理和调整后作为专章纳入《信访条例》中，并规定终结的结论具有不可诉性与不可复议性。

（二）明确涉检信访中的涉法涉诉类信访依法终结制度

日前中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》和最高人民检察院印发的《最高人民检察院关于进一步加强新形势下涉法涉诉信访工作的意见》的相关规定，进一步明确了诉访分离制度，并且提出要“依法”终结涉法涉诉信访。笔者以为上述改革体现了在新形势下涉法涉诉类信访与行政救济类信访的双轨制改革方针，能够起到有效维护司法权威的作用。

检察机关在处理涉检信访事项时，应合理区别不同类型的信访的终结，将行政救济类信访事项的终结与涉法涉诉类信访事项的终结在终结范围、主体、程序和后果上予以区别对待，将信访终结制度与司法救济终结制度有效衔接。对于行政救济类信访，如信访人在信访之前未进行司法救济的，应劝导、说服其先通过司法途径解决，坚持信访的，在信访终结后其司法救济的权利不应被剥夺，仍可进行司法救济；同时进行信访、司法救济的，应以司法救济为准；依法应当进行行政复议的，告知其申请行政复议；涉法涉诉的信访应由有关司法机关先行核查，并由司法机关最终按照司法程序审核终结，并作为涉法涉诉类信访终结的节点。涉法涉诉类信访终结后，信访人不满意处理结果继续信访的，涉法涉诉类信访便自动转化为行政类信访，由有关机关予以处理并按照行政类信访终结的要求予以终结。

（三）转换涉检信访终结制度的执行机构

在诉访分离的大背景下，应当进一步将涉检信访终结工作从检察院的信访工作中分离出去，交由专门的党政机关或行政职能部门承担信访终结制度的构建与执行。前文已经提及，涉法涉诉信访终结以司法程序终结为标志，由相关司法机关按照司法程序处理。一旦涉法涉诉的信访终结后，如果信访人继续信访，涉法涉诉信访便转化为行政类信访，此时应当由专业处理行政类信访的机构来接棒处理，并按照行政类信访的要求予以解决并终结。实践中，各级政法委已经成为了处理涉法涉诉信访的主导机构，并也出台了相关信访终结的办法，制定了终结制度。因此笔者以为，按照司法程序依法终结后的涉法涉诉信访统一交由政法委，由其按照已经制定的信访终结制度予以处理，一方面有利于集中涉法涉诉信访按照司法程序终结后的再访事件，提高处理的高效性与一致性；另一方面也有利于减轻相关司法机关的信访负累，维护司法终结裁决的权威性。否则，司法机关按照司法程序作出的终局决定，又可以通过自身机关的信访途径再重复审查一次，甚至推翻司法终局决定。这将会严重影响司法的公信力与权威性，导致司法程序形同虚设。[4]

[1]高检院工作报告词解·数据说明[EB/OL].http://www.spp.gov.c n,2014-03-05.

[2]张辉.信访终结的制度化研究[D].北京:中国政法大学,2008:7.

[3]岳光科,黄培光.构建我国信访终结制度的思考[J].广西政法管理干部学院学报,2013(2):64.

[4]董亮.涉法涉诉信访探析[J].辽宁公安司法干部管理学院学报, 2013(3):80.

D926.1

A

1673―2391(2014)10―0081―03

2014-09-02 责任编校：江流