服务型政府构建的研究——基于善治理论的维度

王庆林， 李 静

(广西大学 公共管理学院， 广西 南宁 530004)

服务型政府构建的研究
——基于善治理论的维度

王庆林， 李 静

(广西大学 公共管理学院， 广西 南宁 530004)

鉴于传统的政府运行模式在新形势下逐渐暴露出自身的弊端，愈来愈不适应市场经济与政治发展的要求，服务型政府的概念的提出为转型期的中国政府改革指明了方向，尤其是善治理论为构建服务型政府提供了新的思路，政府与公民社会对公共事务的协同管理模式，对我国政府改革具有重大的价值。基于善治理论兴起背景、概念分析和价值，着重从政府方面转变探究善治理论对我国重塑政府的作用并提出构建善治理论下服务型政府的路径。

善治理论； 政府各方面转变； 服务型政府； 路径选择

一、善治理论的兴起、概念分析与价值意义

(一)善治理论的兴起

善治理论的起源首先归因于政府传统运行模式的不适应。随着市场经济与政治社会的不断进步，政府传统的管理方式越来越不能适应形势发展的需要，蕴含着深刻的危机：包括理论和行动上的危机。从理论上而言，科层制在现代科技和信息化的经济社会暴露出一系列的弊端，崇尚全能政府造成机构膨胀、干部四风问题严重等离构建包括公正、高效、规范等服务型政府要求相去甚远[1]。从行动而言，管制型的政府管理在现实生活中愈来愈难以发挥作用，主要表现在市场失灵和政府失灵两个方面。因此，丁宇提出善治是我国管理创新应该努力实现的政府与公民社会进行公共事务最佳协同合作的目标管理方式[2]。正是由于在政府管理的发展进程中，政府管理的范围和具体组织形式都在不断地发生变革，因此政府管理的理论创新的要求成为善治理论兴起之一。

其次是公民社会逐渐得到发展。公民社会以公民的共同利益与价值为核心，涵盖了与公众利益与社会需要而行动的组织。在现代社会中第三部门与中产阶级的壮大成熟不断地推动政治民主化，在公民自主权扩大的同时推动着公民社会的发展，也必然要求国家权力向社会的回归。注重公民权益的社会蓬勃发展需要国家向社会分权，走国家与社会协同治理社会共同事务的道路，是善治理论的兴起之二。

最后治理理念的产生形成了善治理论的基础。治理的原本意思是引导、控制、操纵或是在一个特定范围内行使权力等。现在治理是指在相关领域内运用权力满足公众需求，从而实现最大的公共利益的过程。治理在市场或政府存在缺陷的方面能够发挥重要作用，但鉴于它本身的局限，西方学者和国际组织纷纷提出了一些新的理论如：元治理、健全的治理、有效的治理和善治等来健全完善治理理论，其中影响力最大的就是善治理论，作为第三个善治理论兴起的缘由。

(二)善治理论与服务型政府的概念分析

善治理论：善治是由源于20世纪80年代末期的治理发展而来，是加快由管理型政府向服务型政府的转变与构建和谐社会的重要体制保障[3]。善治是在基于市民社会而研究治理的主体对组织的建立和制度的选择，以及探究怎样高效率地供给最优质的公共产品和服务以实现最大公共利益的行政模式。政府与公民对公共生活的协同管理作为善治的根本特质，且由合法性、透明性、法治性、责任性等十个要素构成。俞可平教授指出善治理论实际上是国家的权力向社会回归的过程，将行政权力逐渐还给公民，以实现政府与公民的良好协同合作[4]。

服务型政府：转型时期的中国正在面临着来自于国内和国外多方面的严峻考验，政府传统的治理模式已越来越不适应当今中国的发展，服务型政府这一概念在中国应运而生。服务是指为集体利益或为某种事业而做的具有利他性的活动，而服务型政府的界定是指政府要以实现公民利益为核心，以公民利益需求决定提供相关服务，不再由政府判断并帮公民做出所提供服务的类型的决定[5]。其他学者指出服务型政府基于以人为本的民主秩序，将公民意志组织建立起来，承担为人民服务的责任政府；政府的存在是为了确保为社会各阶层提供一个民主的制度环境以及稳定的社会保障；从政府工作方式的改善包括设立一站式服务、行政审批中心、阳光大厅等新型工作方式的政府都可以被称为服务型政府[6]。

(三)善治理论在服务型政府构建中的价值意义

善治理论的引用进一步健全和完善了治理理论内容，在治国理政中又有了新的参考，在国家治理能力和体系现代化过程中对政府的改革重塑有不可磨灭的作用。随着第三部门的不断成熟与发展，公民意识的不断提高，优化社会管理必须充分发挥政府与公民、政府与第三部门之间的协同合作，运用善治理论作为理论指引我国管理型政府向服务型政府转变。善治理论的提倡有利于在服务型政府构建中意识形态上的转变：管理主义转为服务精神；有利于在服务型政府构建中提高党的执政能力和水平；有利于在服务型政府中更好地维护公民权利和权益；使服务型政府真正成为构筑和谐社会的主导力量。

二、善治理论下政府方面的转变

(一)善治理论下政府行政理念转变

不同时期政府的政治任务会存在差异，但主要涉及的依然是公共事务和国家行政方面的活动，并且围绕公权力的运用和社会资源的配置为中心进行执政，管理着各地区以实现政治目的。以往政府将公权力和社会资源归结为政府本身拥有的优势，行政理念往往以凌驾于公民之上的统治思想，将统治阶级的利益放在高于人民利益之上。善治理论下的行政理念更加侧重于维护公民利益，以公民权利、公民利益与社会福利为中心和重点，以切实为人民服务为宗旨、为人民办实事为目标，将公民对政府服务满意作为评价标准，形成一种为民、利民、亲民的行政氛围。善治理论指导下的政府在服务人民的建设中始终将人民为立足的根本，把人民的需求作为政府服务要求，以人民拥护和满意的程度作为行政优劣的指标，真正实现在行政活动中以人为本。

(二)善治理论下政府的目标转变

政府在管理服务的历程中经过几个重要阶段的转变：由曾经以统治为重心的政府向以管理为中心的政府最后向以服务为中心的政府转变。统治型政府主要为了统治集团意志的表达以维护统治集团的利益；管理型政府在效率追求的指导下追求高效益；而服务型政府则主要以满足社会公众的需求为基础实现公众的意志并提供优质公共服务。赵黎青先生在定义服务型政府提出了四个决定性因素：在普遍的公民主权基础上的民主与宪政；在政府与市场经济的关系上市场经济是主体，政府是为市场经济服务的；在政府与社会的关系上政府是为公民社会服务的；公民变化的基本需求及市场经济与公民社会的发育和发展程度决定政府在公共服务提供方式上的关系变动[7]55。这充分体现了善治理论下服务型政府的目标转变为公民主权、民主协商、市场经济的主体地位及公民社会，而服务型政府的构建是以实现善政为目标。

(三)善治理论下政府的角色转变

服务型政府在供给公共产品时要求政府组织与非政府组织之间自愿平等合作和共同参与，但善治理论下的服务型政府强调完善的公共服务体系，要求政府与非政府部门建立在信任与互利基础上的社会协调组织网络，并加强合作互动。罗茨认为善治体现的是有效率、优效果的服务，包含独立的司法体制、履行合同的法律框架、负责的公共资金管理、独立且代议制的立法机构及政府遵守法律、尊重人权[8]。善治体现着社会管理过程中公共利益的最大化，是政府与公民社会合作互动关系的最良好的状态。善治理论下的服务型政府应该是合法型政府、透明型政府、责任型政府、回应型政府、法治型政府、有效型政府、公民参与型政府、廉洁公正型政府等的综合型政府，在善治理论下，政府将是一个以公共服务为中心的兼具以上特征的综合型政府。

合法型政府。其指政治层面上的合法型政府，即在一定范围内被人真心认同的权威和秩序。宪法赋予了中华人民共和国的合法性，但只有赢得人民内心的真正认可才能构造善治下的服务型政府，这要求行政机构与行政人员提高法律意识、依法办事，在维护公民的权益下最大可能的协调各利益主体的关系，在管理实践活动中真正做到情为民所系、利为民所谋，让合法型政府在理念上与行动上深入人心。

透明型政府。在善治理论下的服务型政府必然是具备充分透明性的，而这种透明则是在不触及国家机密的前提下政府相关信息的极大公开，使每一个公民都有权、有途径获取在国家相关立法、政策制定及其他政府信息中与自身利益相关的政策信息。为了对公共管理的过程实施有效的监督，透明的政务便于公众有效地参与公共决策过程，并且只有公权力在人民眼皮底下行使，才能构建一个实在的服务型政府，而透明型政府塑造得愈好，服务型政府愈会达到较高的善治程度。

责任型政府。善治理论下的服务型政府在公共管理过程中强调权责相匹配，有多大的权力就意味着必须承担多大的责任、必须为人民履行相应的职务和义务。试想若有权无责则导致政府权力的滥用，政府官员的寻租，若有责无权又无法很好地履职。因此，善治理论下的服务型政府的角色定位需要运用司法与道德双重方式来增大个人及组织机构的责任，从而塑造责任型政府，用政府的责任性映衬出服务型政府的善治程度，如若丧失政府责任，善治维度下的服务型政府的善治也就成了无稽之谈。

法治型政府。在善治理论下构建的服务型政府，公共事务管理应该始终以中国共产党领导下制定的宪法为准则，包括行政官员在内的所有公民都在法律下行使自己的权利，不能有任何人跃居法律之上。法治将公民行为的规范化与社会秩序的正常化作为其直接目标；而将公民的自由平等及相关权利的维护作为其终极目标。从某种程度上说，法治不同于人治，它在维护和规范人们行为的同时使政治专制制度无立足之地。法治是作为善治最基础的要求，只有国家建立和完善相关法律制度，使人们树立对法律的尊重，形成依法治国的社会，才能真正体现善治理论的服务型政府。

回应型政府。回应型政府的构建在一定意义上可以说是奠定在政府对责任的强调上的。它要求行政机构和行政官员对公民的相关要求作出负责有效的回应，如若有必要时还应该与公民定期与不定期的进行交流沟通，了解公民对政府的行为的建议以及为其做出政策的解释并回答公民相关的问题。善治理论下的服务型政府的构建，最基本的要求是政府在回应公众方面能够及时并且有效，只有在回应性方面做好了才能突出服务型政府的本质。

有效型政府。有效型政府强调的是有效率、有效益、有效果的公共行政管理活动。行政机构设置是否合理，人员安排是否恰当，管理方式是否科学灵活都是构成善治理论指导下的服务型政府的效率的前提条件，而如何在这样的前提条件下降低成本提高效益是善治型服务政府的重要目的。所以善治理论必定与无效的或低效的政府管理活动相冲突，服务型政府的善治程度越高说明有效的政府管理活动也越多。

公民参与型政府。行政机构及行政工作人员是传统型政府的主要组成部分，而在公民社会下公民则也成为善治理论下的服务型政府的构建主要组成之一。服务型政府的善治需要公民自愿的合作和对权威的自觉认同，从而形成政府与公民良性互动合作模式。公民将不再只是扮演消费者的角色，而是扮演表达公民利益、影响公共决策的有生力量，提供公共服务的合作者。政府在其治理过程中应公共利益的实现为目标，保证各方的共同参与以及对公众需求的回应[9]。没有公民的积极参与和合作，也就难以构建善治理论下的服务型政府，因此必须建立公民参与型的政府。

廉洁公正型政府。政府的廉洁需要综合运用政治退出、法制规范、监督体系等的制约来加以保证。政府的廉洁归根到底是公务人员的廉洁，只有充分利用约束，严格惩罚，社会监督等手段制约权力，规范公务人员的行为才有可能达到真正的廉洁型政府。而公正在善治理论下服务型政府扮演必不可少的组成因素，俞可平教授多次强调公正在善治中的重要作用[10]。因此公正是我们善治理论下实现服务型政府必须要重点落实的一个组成部分，只有将公正落到实处，将廉洁坚持到底，才有可能构建善治型的服务型政府。

(四)善治理论下行政手段的转变

在国家治理体系和治理能力现代化的要求下，政府不再充当全能型的管理者，而是充分发挥各方面的积极性进行合作治理。在公民社会逐渐培育成熟的阶段，政府应该下放更多的审批权限扮演有限型的合作者，实现行政信息的公开透明使公民能够深度的参政议政，形成与第三部门的协同治理模式，调动各方面的资源和优势，达到既为政府减负又形成高效的行政方式。善治理论下的服务型政府就是要将多元主体协同、各方面涉及、深层次融合来实现服务的内容和要求。特别是要保证行政内容和手段要在公众监督范围内和法律制度框架下执行，对于暴力行政、违法行政、行政不力和行政过程失范等失责行为应当予以问责，在善治理论下只有充分重视和规范行政手段才能切实维护公民权益和构建和谐社会，也是构建服务型型政府的必然选择。

三、善治理论下构建服务型政府的路径选择

服务型政府是一种全新的行政管理模式，它不是对行政管理体制的简单修补和单纯增减，而是对我国的行政理念、行政体制、行政方式、行政运行机制及政府工作人员素质等都提出了具体要求。

(一)强调以人为本的科学发展观

科学发展观归根到底是靠人发展、为人发展，建立人与自然协调可持续发展；坚持以人为本的发展观念，结合人的各种关系统筹兼顾，促进社会和各个阶层全面发展。构建善治视域下的服务型政府，一是要确立服务理念，构建以人民满意为评价标准的服务型政府；二是要确立透明理念，构建政府行为在阳光下操作、受公众监督的政府；三是要确立法治理念，政府在追求行政效率的同时，必须坚持合法行政、合理行政两大基本原则；四是确立责任理念，服务型政府也是责任政府，坚持权责相并，有权力就有责任，权力越大，责任也越大。

(二)全面深化政府职能的改革创新

政府只有深化机构改革、转变职能，才能逐渐解决目前存在的错位、越位、缺位等缺陷。政府改革需要理顺政府与社会、市场与企业之间的关系，其中就包括要做好强化、弱化、转化三个层面的内容：强化即加大相关区域的调节控制的能力，将工作重点转移到地方经济社会发展的战略规划上，树立以科学发展观为指导的全面协调发展，以提供优质的公共物品，构建优良的政策法规与信用服务环境；弱化即弱化政府在微观方面的管理，最大限度地下放审批权力，使市场在配置资源方面的决定性作用得以充分发挥；转化即逐渐由社会组织承担政府的社会职能，将政府的一些工作逐渐让成熟的社会组织承担，充分调动社会在公共服务方面的积极作用。政府还需拓宽社会参与渠道，加强公众参与，培育优质的社会组织，激发社会力量的政府职能改革创新将有助于服务型政府的善治。

(三)公民参与制度的健全与完善

政府的善治一定程度上由公民参与的程度体现，因为善治是一种为人民服务与使人们更好参政议政的过程。政府与公民之间的良好协同合作体现出善治中政府与公民的重要作用。善治需要公民在政治上的积极参与和合作，并且对政府权威的认可，否则便只能形成善政而无法达到善治[11]86。行政权力从属于公民权利决定了公民权利对行政权力有着重要的制约作用，但公民权利与行政权力在社会利益方面是相一致的。正是基于公民权利与行政权力有着这样紧密的关系使它们能在某种程度上相互渗透融合。国家治理就是通过政府与公民的持续充分互动来实现公共事务的管理，而建立与完善公民参与制度是使公民能最大限度地参与政治的保障，也是构建善治理论下的服务型政府的重要内容。

(四)多元社会结构的培育

现代善治视域下的服务型政府塑造，其实质在于社会结构的充分合法化、合理化与多元化，因为政府治理只有将内容丰富、结构合理的相关方案运用于实践才能体现对服务型政府善治的表达。由于众多的行政相对人在实际生活中缺乏组织性与相关利益代表，在公民参与机制不完善的情况下的利益诉求无法上达，妨碍了较高公民满意度的服务的提供，也就不利于构建善治下的服务型政府塑造。所以政府只有将行政权力与职能分散到多个社会主体，培育各类社会组织转变政府的管理模式，必须将公共服务供给匹配公共服务需求，同时引入竞争机制提高公共物品供给的质量与效率。只有政府组织与公民社会组织共同承担公共服务的供给，才能最大限度地有效满足多元化的社会需求，以新的活力推动善治视域下服务型政府的构建。

(五)政府工作人员素质能力的提升

政府工作人员是在政府运行中履行各项职能服务者与管理者，在相关政策及重大决定方面发挥重大作用，善治下的服务型政府的高水平、高质量的公共服务需要高素质的政府工作人员。善治视域下的服务型政府是通过顶层设计与实践摸索逐渐建设生成的，而服务型政府的建设程度由广大政府工作人员素质与品行决定。只有加强政府管理服务者的培训工作，提高他们的素质、业务能力、服务精神等，才能为服务型政府的构建提供人才保障。因此政府工作人员首先要有乐于为人民服务的奉献精神；其次，逐渐转变工作方式，形成以服务为主的工作方式，提升自我解决问题的能力；最后，在道德约束下依法履职。这样可以有效避免公权力滥用，利于提高政府公信力。

四、结语

构建善治视域下的服务型政府需要将以政府管理为中心的传统模式转变为以实现公民需求为中心的服务模式，善治视域下的服务型政府应该以公民参与政治与维护公民利益为首要责任，而不应该无限制地将政府的手伸得太长、管得太宽。善治视域下的服务型政府主张围绕以公民满意度高的公共服务为中心，建立多元主体以多种方式参与行政管理的方式，在充分尊重公民权利与实现公共利益的前提下积极发挥社会组织的重要作用，这种以人为本的善治型行政服务模式，是面向世界未来的，是时代潮流的导向。构建善治理论指导下的服务型政府，必将成为未来公共治理的一个优质选择，也是更好地实现政府公共服务以及国家治理中价值的一种目标取向，笔者坚信在未来将会有更多关于善治理论下服务型政府的相关研究。

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OnServiceGovernmentBasedontheDimensionsofGoodGovernanceTheory

WANG Qing-lin， LI Jing

(CollegeofPublicAdministration,GuangxiUniversity,Nanning,Guangxi530004)

Given the traditional government-run mode in the new situation,the shortcomings of its own are gradually exposed.The author holds that service government should be more suited to the requirements of the market economy and political development,puts forward the concept of service-oriented government and points out the direction for reform of the Chinese government in transition,especially good governance theory as a new way of thinking for building service-oriented government,which is collaborative management model of the government and civil society in public affairs.The reform of our government has great value.Based on the analysis of theoretical background of good governance,concept analysis and values and by focusing on changes of government,the author explores the theory of good governance and the role of government in remodeling and building a service-oriented government.

good governance theory; changes of government; service-oriented government; path selection

2014-08-07

王庆林，1990年生，男，广西临桂人，硕士研究生，研究方向：政府部门管理与改革； 李 静，1989年生，女，壮族，广西武鸣人，硕士研究生，研究方向：政府部门管理与改革。

D035

A

1671-9743(2014)09-0083-04