邓小平对国家治理体系和治理能力现代化的贡献

刘 艳

(中共中央党校 中共党史教研部，北京 100097)

习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话中指出：“党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]“国家治理体系和国家治理能力现代化”在党的十八届三中全会首次被作为一个科学概念和党的现代化建设指导理念提出，但倘若将其作为一种实践活动，则贯穿于中国共产党执政和社会主义建设的始终。在改革开放过程中不断形成和发展的中国特色社会主义道路实际上就已经确定了国家治理体系和治理能力现代化的框架。国家治理体系和治理能力的现代化就是全面的、系统的改革的推进，就是各领域改革的联动和集成。邓小平作为中国改革开放的领导者，在推进改革开放事业的进程中对国家治理能力和治理体系现代化建设做出了重要贡献。

一、解放思想、坚持“四项基本原则”为国家治理体系和治理能力现代化提供思想保证

国家治理体系和治理能力现代化建设要“夯实全面深化改革的思想认识基础”[1]，是“立足国家整体利益、根本利益、长远利益进行部署的，要注意避免合意则取、不合意则舍的倾向，破除妨碍改革发展的那些思维定势”[1]。在“文革”结束后中国的历史走向悬而未决的重要关头，邓小平提出要解放思想对我们现在破除思维定势，继续深化改革具有重要的启示意义。

邓小平首先着重强调了解放思想的重要性。“文化大革命”结束后，出现了安定团结的政治局面，但是在经济的发展上呈现出徘徊不前的局面，这主要是由于思想不解放，僵化半僵化的状态。这种思想状态的形成固然是在一定的历史条件下形成的，但是不破除它，就会严重束缚了人们的思想，不利于甚至阻碍社会主义现代化建设。“一个党，一个国家，一个民族，如果一切从本本出发，思想僵化，迷信盛行，那它就不能前进，它的生机就停止了，就要亡党亡国。”[2]143同时，解放思想并非一劳永逸的，我们要随着形势的发展变化不断推进思想观念的解放。“在一切工作中要真正坚持实事求是，就必须继续解放思想。认为解放思想已经到头了，甚至过头了，显然是不对的。”[2]364

邓小平还指出了解放思想的方法和内容。“解放思想，就是使思想和实际相符合，使主观和客观相符合，就是实事求是。”[2]364实事求是既是解放思想的指导原则，又是解放思想的目标。解放思想只有在实事求是原则的指导之下，才能避免过头和越界，才能防止不切实际的空想，始终保证解放思想在比较正确的轨道上行走。另外，解放思想是一个内涵丰富的概念。从主体上看，既包括党和国家领导人、广大党员，也包括普通群众。“不但中央、省委、地委、县委、公社党委，就是一个工厂、一个机关、一个学校、一个商店、一个生产队，也都要实事求是，都要解放思想，开动脑筋想问题、办事情。”[2]143从范围上看，包括政治、经济、文化等各个方面，重点是要“看看上层建筑、生产技术方面存在什么问题”[3]298，而不能局限于某领域、某方面。

解放思想是深刻的、广泛的思想观念的转变，但是解放思想必须在坚持“四项基本原则”的限度内进行。在改革开放决策之初，邓小平强调解放思想就要破除“两个凡是”的束缚，完整准确地把握毛泽东思想，用马列主义、毛泽东思想的基本原理研究新情况、解决新问题。在苏东剧变，国际共产主义运动遭受冲击的情形之下，邓小平站出来回答了困扰和束缚人们思想的许多重大认识问题，强调“在整个改革开放的过程中，必须始终注意坚持四项基本原则”[4]379。中国民主革命和社会主义建设正反两方面的经验教训充分昭示了解放思想的重要性，也说明“解放思想决不能够偏离四项基本原则的轨道，不能损害安定团结、生动活泼的政治局面”[2]279。如果脱离了“四项基本原则”去“解放思想”，那就违背了中国的实际，不管主观意愿如何美好，最终也会伤及人民群众的根本利益，实际上是把自己放到党和人民的对立面去。

邓小平在历史的紧要关头牢牢地抓住“什么是社会主义，怎样建设社会主义”这一解放思想的核心问题，使中国共产党和中国人民对社会主义的认识水平达到了一个新的高度，赋予了有中国特色的社会主义的“特色”色彩。这极大地调动了国内外一切因素的积极性，促进了中国社会的发展。而在解放思想的同时，邓小平还强调坚持“四项基本原则”，这就从根本上规定了我们现代化建设的方向，保证了有中国特色的社会主义的“社会主义”方向。“我国国家治理体系需要改进和完善，但怎么改、怎么完善，我们要有主张、有定力。”[1]因此，邓小平在解放思想和坚持“四项基本原则”上的努力在新的时代条件下焕发出新的历史价值。

二、党的领导方式和领导制度的改革以及政治体制改革为国家治理体系和治理能力现代化提供领导保证

国家治理体系是在党的领导下的治理体系，治理能力现代化的重点是提高党的执政能力。党的领导是中国特色社会主义制度的核心，也是我们推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支点、把握方向的根本保证。“改革开放以来，我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[1]邓小平总结历史经验教训，在改善党的一元化领导、实行党政分开和加强党的全面领导上做出了重要贡献，为以党的领导方式和执政方式的完善为方向的政治体制改革奠定了基础。

改革开放的进行是在一边探索，一边总结经验教训的过程中进行的。这种经验教训，既有现实的也有历史的。邓小平反思“文革”发生的原因，认为其中不乏毛泽东的个人因素，但主要还是党和国家政治制度存在的缺陷。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[2]333无论是个人崇拜，还是官僚主义、家长制等一系列弊病，其产生的根源性因素都是党的一元化领导。邓小平在《党和国家领导制度的改革》中指出：在加强党的一元化领导的口号下导致的权力过分集中长期没有引起足够的重视，“成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。”[2]329在这里，邓小平将党的领导方式和领导制度的改革提了出来，提出要加强民主集中制，避免民主集中制朝片面化方向发展。

邓小平将解决党政不分的问题作为引领党和国家政治体制改革的重要切入点。1986年，邓小平指出政治体制改革的内容，“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”[4]177实行党政分开，“有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。”[2]321实行党政分开最重要的问题就是重新认识中央和地方的关系问题，做好权力下放的工作。邓小平提出权力下放的目标就是为了达到政治体制改革中所提出的“调动群众积极性，提高效率”的目的。邓小平将党政分开作为指导20世纪80年代政治体制改革的指导思想是党反思自身执政失误和总结党的领导经验得出的基本结论，也是党追求“善于领导”、提高党的执政能力的必然。

实行党政分开，权力下放所追求的目标是“放活”，但也要包括“管好”。邓小平在提出破除党一元化领导的弊端，实行党政分开外，还强调要加强党的全面领导，维护中央权威，防止分散主义和盲目性的泛滥。“我不是说不要强调党的集中统一，不是说任何情况下强调集中统一都不对，也不是说不要反对分散主义、闹独立性，问题都在于‘过分’”[2]329。作为中国特色社会主义事业建设的领导核心，权力的下放是彰显中国共产党治理能力提升，党和政府、中央与地方良性互动的重要体现。但是，权力的下放绝对不能漫无边界，“现在一提就是中央集中过多下放太少，没有考虑该集中的必须集中的问题。中央必须保证某些集中。”[2]201针对改革中“你有政策我有对策”的现象，邓小平强调要加强中央的权威，不能搞违背中央政策的“对策”。“改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。”[4]277在改革开放的过程中，难免有各种风险和波动，没有党和中央的权威，就无法快速、高效地稳定局势。因此，要兼顾中央和地方的积极性，就要将权力下放和中央权威统一起来，实现党的全面领导、宏观管理。“宏观管理要体现在中央说话能够算数。过去我们是穷管，现在不同了，是走向小康社会的宏观管理。不能再搬用过去困难时期那些方法了。现在中央说话，中央行使权力，是在大的问题上，在方向问题上。”[5]1247

“国家治理体系现代化过程，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，形成总体效应、取得总体效果，为此需要进行‘总体设计’。”[6]这个“总体设计”的执行者就是中国共产党。国家治理体系和治理能力现代化，实际上就是在党的领导下的国家制度的再造和完善，就是党的执政能力的进一步提升。在国家治理体系和治理能力现代化的过程中，治理主体的多元化趋势进一步加强，在某种意义上对中国共产党的地位有一定的冲撞。当下，中国共产党能做出这样的决定是对自身执政能力有信心的表现，是应为新中国成立以来，尤其是改革开放以来的国家治理和管理实践提供了丰富的经验。邓小平在党的领导方式和领导制度上的改革实际上已经开启了国家治理和管理多元化的大门，他为推进党的领导方式和领导制度上的改革所采取的措施时下仍需要我们继续坚持和发展。

三、社会主义民主和法治的制度化、法制化为国家治理体系和治理能力现代化奠定了制度基础

习近平强调，“必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。”[1]可见，在国家治理能力和治理体系现代化的建设中，无论是党和国家部门，还是社会组织和团体都要在民主和法制的范围内活动，而民主和法制的固化就是一个制度化、法制化的过程。国家治理体系的有效运转需要健全完备的制度基础。国家制度是国家治理体系的重要部分，是最重要的政治资源，是一个国家的“基础设施”。邓小平在改革开放过程中对加强社会主义民主和法治做出了诸多有益的尝试，邓小平既强调社会主义民主的重要性，也提出了民主制度化、法律化的主张。

邓小平和毛泽东一样提倡社会主义民主，重视民主在社会主义中的地位和作用。“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”[2]168“社会主义愈发展，民主也愈发展。这是确定无疑的。”[2]168从理论上说，社会主义民主是与社会主义的进步和发展相伴相生的。邓小平指出社会主义民主要在坚持人民民主专政基础上来发展。社会主义民主是一种国家制度、政权形式，本身就包含着社会主义民主与专政的统一。邓小平将民主作为社会主义追求的目标，而非手段。人民民主专政是保证社会主义民主发展不脱离社会主义方向的根本。“无产阶级作为一个新兴阶级夺取政权，建立社会主义，本身的力量在一个相当长时期内肯定弱于资本主义，不靠专政就抵制不住资本主义的进攻。坚持社会主义就必须坚持无产阶级专政，我们叫人民民主专政。”[4]365同时，邓小平还告诫人们不要被少数西方国家所宣扬的人权理论所迷惑，资本主义国家所宣扬的人权理论绝不是多数人的人权，无益于社会主义民主的发展。针对少数西方国家所卖弄的人权，邓小平指出：“什么是人权？首先一条，是多少人的人权？是少数人的人权，还是多数人的人权，全国人民的人权？西方世界的所谓‘人权’和我们讲的人权，本质上是两回事，观点不同。”[4]125只有发展社会主义的民主，才能从根本上保证我们国家绝大多数人的人权。

但是社会主义建设中的经验教训，尤其是“文革”中的惨痛教训使邓小平认识到民主与法制两者是相互联系，不可分割的。“民主和法制，这两个方面都应该加强，过去我们都不足。要加强民主就要加强法制。没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。”[2]189历史告诉我们，实现社会主义民主不能用大跃进的办法，不能用“大鸣大放”的做法，而要有步骤、有领导，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[2]146“治理主体不能离开制度环境，制度界定了治理主体的行为边界。”[7]邓小平将民主法制化、制度化的思想符合现代民主政治的基本原则和基本方式的要求，它既是一种静态化的法律和制度规定，而且是一种动态化了的现实要求。在某种意义上讲这是一种“民主法制化”状态，这状态就是“法治”。

邓小平在1992年南方谈话中指出，“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”[4]372当下提出国家治理体系和治理能力现代化实际上就是回应了邓小平的这种预见。正如习近平指出的十八届三中全会“在邓小平同志战略思想的基础上，提出要推进国家治理体系和治理能力现代化”[8]。36年来的改革开放实践在国家治理体系和治理能力现代化的建设上开展了丰富的实践、积累了丰富的经验，当下提出“国家治理体系和治理能力现代化”的课题，就是要将这些实践和经验教训集合起来上升到一个理论高度，并在此基础上加以创造和发展，推进中国特色社会主义事业的发展。

【参考文献】

[1]习近平.完善和发展中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化[N].人民日报，2014-02-18(1).

[2]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[3]邓小平年谱(1975-1997)：上[M].北京：中央文献出版社，2004.

[4]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[5]邓小平年谱(1975-1997)：下[M].北京：中央文献出版社，2004.

[6]林坚.总体设计推进国家治理体系现代化[N].学习时报，2014-04-21.

[7]吕志奎.国家治理体系构建的基本框架[N].学习时报，2014-04-21.

[8]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N].人民日报，2014-01-01(2).