我国街头官僚行政自由裁量权解析

周 宇

福州大学经济与管理学院，福建福州，350108

我国街头官僚行政自由裁量权解析

周 宇

福州大学经济与管理学院，福建福州，350108

针对当前我国街头官僚自由裁量权行使存在着滥用、行使不当、效率低下等问题，分析了出现这些问题的原因，主要包括制度、法律的不完善，激励不足，内部管理松懈等客观客观因素，以及街头官僚自身公共服务意识不强、受传统思想的影响等主观因素。并据此，提出了避免自由裁量权行使不当的措施：完善有关法律法规及激励措施，消除“官本位”思想,提高公共服务动机等。

街头官僚；自由裁量权；公共服务动机

早在“街头官僚”这一词语出现并得到广泛应用之前，研究公共官僚自由裁量权的行政学家们就对这个部分予以关注；而在李普斯基提出“街头官僚”这一概念以前并没有一个统一的术语来对这个群体进行描述。也正是因为李普斯基的研究，才使“街头官僚”受到越来越多的学者关注,“街头官僚”才开始成为公共行政学中的一个非常重要的研究领域[1]。

1 “街头官僚”与自由裁量权

1.1 “街头官僚”概念

1977年，米切尔·李普斯基(Micheal Lipsky)在《建立一个街头官僚理论》中首次提出“街头官僚”这一概念。随后，他又在《基层官僚：公职人员的困境》一文中提出了一个关于基层官僚问题的理论，这标志着街头官僚理论的正式建立。自此，街头官僚成为公共行政领域研究焦点之一。根据李普斯基的解释，街头官僚是指处于低层次行政执行单位，同时也是最前线的政府工作人员，包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等[2]。而我国街头官僚则主要指基层执法类公务员，如交警、城管等。他们是政府雇员中直接与公民打交道的公务员，控制与管理着公共资源，其决策直接影响公众的福利[3]。街头官僚的工作直接关系到政府的形象，其行政能力和服务水平的高低直接影响到公民的认受度。

1.2 街头官僚的自由裁量权

街头官僚理论的核心是街头官僚行使的自由裁量权。正如李普斯基所说：“和大多数其他组织中的低层员工不同的是，街头官僚在决定(对公民)奖惩的性质、数量和质量上拥有相当大的自由裁量权。”[4]所谓自由裁量权，理论界有不同的定义。在我国，最早是由王珉灿在其主编的《行政法概要》中首先提出的。他认为：“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适当的方法的，是裁量的行政措施。”[5]王名扬也认为：“自由裁量是指行政机关对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取和行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动或不采取某种行动。也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重点，包括不采取行动的决定在内。”[6]具体来说，行政自由裁量权主要指行政主体在事实认定、法律适用、程序、行为与否和怎样行为方面存在合理选择度的行政职权。

2 当前街头官僚自由裁量权使用现状分析

2.1 街头官僚自由裁量权使用不合理的表现形式

当前，我国行政体系庞大，基层公务员的活动范围相当广泛。街头官僚的行政行为是否得当，直接影响到民众对政府及政策的支持度与认可度。就目前我国街头官僚自由裁量权行使状况来看，仍然存在着不少权力滥用、奖罚不明等问题。总的来说，可以归纳为以下几个方面。

2.1.1 街头官僚行政自由裁量权滥用

孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[7]自由裁量权滥用主要表现为行政执法人员假公济私、公报私仇、以权谋私，借以实现种种不廉洁的动机[8]。在现实中，基层公务员权力滥用的实例并不在少数。当前，突出存在的一个社会问题就是有关城管暴力执法的问题。维护城市管理秩序，整顿小商小贩是城管的主要职责之一，但是，采用暴力执法，甚至威胁到群众的生命安全，此中权力又是否在合法的自由裁量权范围之内呢？

2.1.2 街头官僚在行政执法与处罚过程中缺乏合理性和公正性

我国的《宪法》以及《公务员法》都明确规定要依法行政，但是，在当前我国街头官僚的权力行使过程中是否真正做到依法行政，即是否在法律规定的情况下来行使其自由裁量权，这一问题还有待商榷。街头官僚依仗行政自由裁量权在执法处罚方面有很大的伸缩性，对熟人轻罚或者不罚，甚至为了工作绩效而任意乱罚乱管。显而易见，街头官僚在行政执法与处罚过程中往往缺乏合理性与公正性。

2.1.3 行政效率低下

由于法律、法规并未明确规定行政机关履行法定职责的期限，因而何时履行法定职责，行政机关可以自由裁量。效率原则是行政管理所要遵循的一个重要原则。若是违反了效率原则，或者出于某种不廉洁动机而拖延履行法定职责，也是不正确地行使了自由裁量权。在我国各执法机关之间，由于缺乏必要的协调，导致行政执法职责不清、政出多门、各自为政，甚至出现推诿扯皮等现象，让行政行为效力大打折扣。

2.2 街头官僚自由裁量权行使不合理的原因

街头官僚在其执法过程中出现行政裁量权滥用、行政效率低、赏罚不合理等问题，从主客观方面来说都是有着深刻原因的，这其中既包含了当前我国公务员制度体系等方面的原因，也涉及到街头官僚自身存在的问题。

2.2.1 客观方面

首先，我国实行的是“小部制”，其特征就是“窄职能、多机构”，出现了部门职能交叉等问题，这同时也为街头官僚执法、行使自由裁量权出了一个难题，于是，便有了“管不了、管不好、不敢管”的现象。其次，我国目前有关基层公务员方面的法律完善程度不够高。比如，《国家公务员法》就缺乏规范以街头官僚为主体的相关配套法律法规。自由裁量权具有一定的自由幅度，且在自由裁量权限内做出的一般不合理的行为并不构成行政违法，仅属于不适当的行政行为，它不受司法审查，这就意味着街头官僚权力滥用的成本降低，导致自由裁量权滥用屡禁不止。其三，街头官僚数量庞大，又处于公务员“金子塔”模型的最底层，其工资水平相比较其他职务要低，并且在不同地区、不同部门任职的街头官僚所得的利益也不尽相同。最后，街头官僚内部管理松懈，领导对执行法律法规重视不够，缺乏对街头官僚教育管制，造成执法不严、违法不究等不正常现象，纵容了街头官僚的自由裁量权滥用；并且街头官僚任命选拔过程缺乏严谨，很多现存的街头官僚并不是通过正规途径加入队伍，导致街头官僚队伍中良莠不齐，从而降低了街头官僚行政效率。

2.2.2 主观方面

首先，街头官僚自身公共服务动机不够强。当前有不少街头官僚的行为与追求公共利益这一要求相背离。同时，由于受传统伦理思想以及资本主义中的利己主义、拜金主义等个人主义腐朽思想的影响，街头官僚无法将追求公共利益视为己任。其次，从群众角度来说，仍然缺乏对公共权力概念的理解。群众总是天然地对公职人员有着“官老爷”一般的敬畏思想，即使受到不公正对待也自觉无路可诉。当前，有很多街头官僚没有意识到群众是自己所能行使的公共权力来源，没有认识到自己应该由领导者转为服务者思想。在这种情况下，街头官僚就很容易将公共权力扭曲为私人权力，从而为自己谋利益。

3 避免街头官僚自由裁量权行使不合理的措施

规范街头官僚自由裁量权的行使，需要组织以及街头官僚自身两方面的共同努力。从组织层面上讲，需要利用各种外部手段如法律、激励等手段对街头官僚进行控制。街头官僚更应该努力提高自身公共服务意识等，时刻以公共价值为导向，规范行使自己行政自由裁量权。具体来说，可以从以下几方面入手。

3.1 完善有关街头官僚法律规范

街头官僚行政行为偏失，行政效率低下，很大程度上与相关法律法规不严谨有关。加大街头官僚滥用行政自由裁量权的成本，使其在法律法规的严厉震慑之下来正确行使自由裁量权，这需要有关部门加快制定专门的有关街头官僚的法律法规步伐，从而使街头官僚在行使自由裁量权时真正做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。

3.2 完善街头官僚的激励措施

好的激励措施能够提高行政效率，同时也是避免行政自由裁量权滥用的重要举措之一。对于街头官僚来说，可以从两方面入手：首先，应完善街头官僚晋升机制。合理的街头官僚职务晋升和职级晋升制度，能够激发街头官僚的工作热情，使街头官僚能够在晋升问题上实现人人平等，并且只要经过自己的努力和奋斗就可获得成功，这样，街头官僚就会更加注重自身的行为规范等问题。其次，在街头官僚激励过程中，应当考虑将精神奖励与物质奖励结合起来，以精神奖励为主，适当结合物质奖励，以提高街头官僚工作的积极性，这样能让街头官僚在行政执法过程中更加尽职尽责。

3.3 消除“官本位”思想

现在，以官为本、以权为纲的官本位思想仍然在影响着街头官僚的价值意识。其特点是“唯上是从”，下级对上级马首是瞻。在很多情况下，为了迎合上级喜好或者为完成计划指标，街头官僚不得不滥用其自由裁量权，如滥罚款、搞排场等。官本位思想体现的是“人治”而非“法制”。消除官本位思想，首先，需要从政府及街头官僚的自身入手。要加强街头官僚学习，以开展培训班等形式，加强宣传力度，使街头官僚将 “立党为公、执政为民”的思想牢记于心。其次，应加快公务员行政伦理建设。街头官僚更易陷入行政伦理困境之中，当上级要求与法律要求相左时，街头官僚往往会摇摆不定，甚至背离法律原则。这就需要加强行政伦理建设，从内部和外部两方面对街头官僚的行政行为进行施压，从而对街头官僚的自由裁量权行使起到约束作用。

3.4 提高政府及街头官僚公共服务动机

公共服务动机要求街头官僚能够时刻以追求公共利益为己任[9]。班杜拉认为：“人的一切社会行为、道德行为、抗诱惑等都是通过学习获得的，并且也是可以改变的。”[10]也就是说，可以通过学习、教育等方式，培养提升街头官僚们的公共服务动机。首先，从源头来看，在选拔街头官僚的同时就应该将公共服务动机作为一项重要考察指标，通过反复的心理测验等方式，挑选那些具有高公共服务动机的人担任。其次，针对那些现有的街头官僚，应当经常对其进行公共服务动机测试，并通过不断宣讲、培训等方式向街头官僚们灌输公共服务理念，潜移默化地激发街头官僚的公共服务动机。此外，作为街头官僚的上级也应当以身作则，做好模范带头作用，领导者需要时刻扮演好自己公共领导者的角色，这样才能对街头官僚起到模范作用。

4 结束语

街头官僚是直接与民众接触最广泛的公共群体，其行为的好坏直接影响到公众对政府人员及工作的支持和满意程度。街头官僚应当规范并行使好自己的行政自由裁量权，使自己的行政执法行为始终能与民意贴近而不是相背离。作为人民群众的服务者而不是领导者，街头官僚应当努力提升自身的服务意识，时刻把公共利益放在首位，将与群众直接的冲突矛盾化解为零，这无论对于改进政府工作作风，还是提高公众对政府的满意度和认可度都能起到极大的作用。

[1]叶丽娟，马俊.公共行政中的街头官僚理论[J].武汉大学学报,2003(1)：114-116

[2]Lipsky M.Toward a Theory of Street-Level Bureaucracy[C]//W Hawley amp; Lipsky.Theoretical Perspectives on Urban Politics.Englewood Cliffs:Prentice-Hall,1977:505

[3]韩兆柱，黄钦，韩娜.街头官僚理论视角下的服务型政府建设刍议[J].学习论坛，2007(9):225-227

[4]张国庆.行政管理学概论[M].北京:北京大学出版社,2000:305

[5]王珉灿.行政法概要[M].北京：法律出版社,1983：339

[6]王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，2005:256

[7]孟德斯鸠.论法的精神[M].严复，译.北京：商务印书馆，2009:247

[8]索朗次仁.试论行政执法中的自由裁量权[J].成都：中国西部科技，2011(13)：227-230

[9]Francois Patrick.Public service motivation as an argument for government provision[J].Journal of Public Economics,2000，78(11)：115-118

[10]刘萍.组织心理与行为管理概论[M].北京：经济管理出版社，2009:220

《宿州学院学报》获省优秀学报

安徽省教育厅、安徽省新闻出版局为加强高校期刊建设和管理，不断提高办刊质量和水平，联合对安徽省高校期刊进行了专题调研和办刊质量监测，近日公布了调研报告和质量监测结果(皖教秘思政[2013]62号文)，其中《宿州学院学报》列为安徽省高校优秀学报(人文社会科学类学报)。

2013-12-02

周宇(1991-)，女，安徽安庆人，在读研究生，主要研究方向：公共政策分析。

10.3969/j.issn.1673-2006.2014.02.008

D035

A

1673-2006(2014)02-0025-03

(责任编辑周博)