治理转型中基层政权的体制困境与重塑路径

王玲

（西华师范大学 管理学院，四川 南充 637009）

治理转型中基层政权的体制困境与重塑路径

王玲

（西华师范大学 管理学院，四川 南充 637009）

在从“汲农”到“惠农”的治理转型中，财政匮乏下的压力体制型构了基层政权的汲取特性，并制约着服务型政府的现代建构。从体制结构看，汲取型政权在权力体制、国家财税体制与关系互动体制等方面都遭遇不同程度的的抵牾与约束，形塑出各种张力关系与现实困境。基层政权迈向服务型政权的重塑路径，应着重从体制突破入手：建立对上负责与对下负责相结合的权力运行体制，构建相对自主的公共财政体制，发展基层民主重构基层社会的良性互动机制。

治理转型；基层政权；汲取型政权；服务型政权

一、从“汲农”到“惠农”：国家治理转型中的汲取型政权

资源汲取是一个政权存在的基础，并据此提供秩序和服务。在传统社会，受制于农业弱质属性的影响，财政匮乏一直是政权运作难以解决的痼疾，甚至到了关系政权存亡的程度。为此，国家不断通过权力的纵向下沉与横向扩张来强化控制能力，并通过增强对社会的抽取力度来获取足够的资源。这导致国家政权具有较强的汲取性，成为行政机构膨胀的重要因素。实际上，“历史上的政府基本上是一种掠夺性的组织而不是致力于经济增长和民众福利的组织”，它“经常由于政治统治的需要、对外扩张的需要而掠夺性地征用社会所拥有的来之不易的资源”[1]348。基层政权作为国家的代表，其主要工作目标是协助或代理国家完成资源汲取任务。由于较低的官僚化水平，众多无法享受国家薪俸的编外人员的开支必须由基层政权自己负担。这样，它在完成国家税赋缴纳任务的同时，还必须抽取资源来满足自身的生存与日常开支。结果，资源的汲取需要庞大的官僚机构作为保障，维持庞大的机构又需要更多的财政资源作为支撑，从而陷入恶性循环。尽管历代统治者都把“轻徭薄赋”作为维护其统治的基础，但权力的自我扩张性侵蚀了统治的合法性。由于基层政权在汲取中过多使用强制性力量作为手段，导致政权的汲取性异化为掠夺性。这在近代不仅造成了政权的内卷化问题，更是诱发乡村社会革命的重要因素。但由于组织成本与统治技术等因素，中央政府缺乏规范的制度性手段对基层政权进行有效约束，这在客观上刺激基层政权不断谋求自身独立的行动空间，并在国家监控较弱的情况下获得强大而隐秘的政治变通能力，甚至在某种程度上消解国家的话语体系。结果，在权力运作过程中，基层政权“越来越把自身存在作为重要目标，组织本身越来越具有自利性，基层政权变成了自己利益的代表”[2]。

1949年后，国家通过不断调整土地政策来掌控土地收益并进行二次分配：从1950年代初期的通过土地改革实现“平均地权”的政治理想，到1950年代中期通过合作化运动实现土地的集体所有。随后的公社化运动使这种所有制形式具备了更强的体制支撑，成为国家向农村社会汲取资源的主要工具。为了实现工业化及对社会整合的宏观政策需要，国家建立粮食统购统销制度，以低于市场的价格向农村收购粮食，以获取现代化建设所需的资本。在改革前，这种隐性负担一直是影响和支配农村社会发展的重要因素。为了配合现代化改造与资源汲取目标，国家通过一系列的秩序建构与制度设计，“把党和政府的正式的官僚机构的影响扩展到乡村一级”[3]315。基层政权体制的建构也经历了建国初期的乡政权、人民公社时期的公社建制、1980年代的乡镇政权这一演进过程。这样，国家政权体制最终打破了“政不下县”的约束，真正将社会统合到国家的权力集装器中。嵌入式的权力控制使国家摆脱了传统的 “集权的简约治理”[4]与“双规政治”[5]285的运作形态，使基层政权完全沦为国家的代理者。

改革开放后，农村家庭联产承包责任制的推行虽然没有改变土地的所有权性质，但激活了农民对土地的使用权和经营权，并推动了“乡政村治”模式下的农村社会治理转型。但是，国家财税制度改革带来的中央与地方以及地方各级政府之间财税分配体制的不平衡，加剧了基层财政困难。基层政府为了维持自身运作与履行基本公共服务职能，不得不通过征收各种税费来满足日益增长的财政开支。农业税作为一种传统型税收，在很大程度上受制于自然环境影响下的土地产出及土地本身的禀赋，具有极大的不确定性。在这种情况下，缺乏足够财政支撑的基层政府一方面通过增加和截留各种税费收入来维持自身运转，另一方面千方百计通过增加预算外资金来为自身运作提供更大的自主选择空间。这导致了1990年代以来农民负担的沉重。由于国家缺乏直接有效的规约和监控，基层政府很容易以“国家”的名义赋予其行为合法性，这在客观上刺激了基层政府通过各种方式“生财”的动力。

二、抵牾与约束：汲取型政权的体制困境

从体制结构看，汲取型政权在权力体制、财税体制与关系互动体制等方面都面临不同程度的的抵牾与约束，形塑出各种张力关系与现实困境。

第一，在权力体制方面，资源汲取与权力扩张同时进行。

资源的汲取依赖于行动高效和组织严密的科层体制。在传统社会，为了整合分散而广阔的农村社会，保持国家治理的统一性和有效性，从而更方便地进入农村抽取资源，国家在长期的制度创制与组织沿革中，建立和发展了庞大的官僚体系。官僚体系在横向上实行职能分工，纵向上遵从“命令—服从”原则，并通过金字塔式的组织结构与自上而下的行政传递模式来贯彻国家的意志。

然而，在官僚体系运作中，权力作为一种强制性的支配力量，具有自我扩张的倾向，极易突破自身的权责界限。权力在不同类型和层级的政府部门中的分布不均衡，“不同的单位按照远离国家权力中心的远近，获取所分配的资源，并承担按照国家的指令使用资源的责任。”[7]16基层政权的制度性权力相对弱小和稀少，而其承担的任务却日益繁杂。这就形成了制度化的官僚权力与非制度化的运作实践之间的背离与矛盾。这种张力关系使得基层政权的权力结构既非按照科层体制的规则来设置，也非遵循专业化、程序化和非人格化的运作程式。在传统政治实践中，基层政权不仅根据需要随意设置机构和增加编外人员，而且还利用强制与暴力等非常规手段达成目的，而以国家名义满足个人私欲，如贪占、收贿、挪用等行为，更是屡见不鲜。尤其是近现代以来，随着政府事务的增多与专业分工的精细，国家的治理行为对地方官僚的依赖程度日益提高，也促使统治者不得不释放部分权力以与地方官僚阶层妥协，从而使地方掌握了更多的权力。权力的扩张导致了机构膨胀、冗员增多与效率低下，令基层财政不堪重负。为了防止地方权力行使者对资源的垄断、截留及对国家权力的僭越，国家往往试图通过强力约束来控制地方行为，但却无法阻止地方在财政压力下不断强化自身利益的冲动，反而通过各种方式与国家竞争资源。

第二，在财税体制方面，基层政权的资源汲取受国家财税体制的支配。

统一的财税体制可以为国家提供可持续的财政收入，它是现代国家得以建构并顺利转型的保障，也是中央与地方利益平衡的重要方式。中国的财政历来是一种“单一制”体制，即中央政府对税收拥有完全的决定权，税种、税基和税率都由中央政府决定，全国实行统一标准。[8]这种财政体制与集权式的治理模式紧密关联，同时也形成了基层政权的财政困境。传统的农业财政以土地收入为基础，并在中央政府、地方政府、社会精英、农民等各方主体之间进行利益分配，加之受到灾害、匪患、市场等变动因素的影响，导致国家的财政来源极不稳定。同时，传统的财政体制缺乏一种规范的操作程序，具有较大的随意性，在征收过程中容易造成混乱并引发抵制。

现代财政体制建立后，尤其是在建国后的历史演变中，中国财政体制经历了统收统支、财政包干、分税制与公共财政体制等阶段。[2]在不同时期，国家通过对财政体制的变革而调整中央与地方的利益分配关系，但中央始终控制着财政分配的绝对权力。在这种体制下，财政权力自下而上逐级集中，上级政府可以随意平调下级政府的财政资源，导致基层政权面临普遍的生存压力。此外，财政体制与政治上的权力结构、人事安排的紧密结合，更使得任何关涉财税体制的改革都容易触动各方的切身利益。

第三，在中央与地方体制方面，国家自主性与地方自主性呈现出一种双向强化趋势。

体育运动的本质是借助体育运动舒缓压力，达到强身健体的目的。但是对于小学阶段的学生而言，他们对于体育课程的讲授还没有深入透彻的认识，因此，在这个阶段，只有首先激发学生对于体育课程的兴趣，才能更好地开展体育教学。所以说，这就需要教师适当创设体育游戏情景，做到学娱结合，让全体学生参与其中，在不知不觉的玩乐中增强体质，既缓解学习压力、放松身心，又让学生在体育运动中体会到运动的乐趣，有效提高学生对体育锻炼的兴趣及热情，让学生更喜欢体育课，也乐意花更多的时间去锻炼。

斯考切波（Theda Skocpol）认为，国家具有一套自主性的结构，这一结构具有自身的逻辑和利益，而不必与社会支配阶级的利益和政体中全体成员群体的利益等同或融合。[3]27-28国家作为一种从社会提取资源并进行分配的组织，垄断了合法使用暴力征税的权力，可以根据其意志与偏好来决定自己的行为，其目的不仅在于为国家机构本身或其成员服务，还在于为社会提供公共产品和公共服务。因此，资源提取过程一旦完成，其投向的目标可能会偏离现存支配阶级的利益，而根据国家的需要来满足社会整体利益，尤其偏重关系社会公平公正的医疗、卫生、教育、就业、保障、扶贫等领域，这体现出不同于支配阶级利益的自主性特征。

同时，在资源分配与利益博弈中，地方各级政府具有一种 “不可被任何群体或个人所独占的集体利益”，具有“能动地利用一切条件合理地扩展自身权益的能力”[9]。在国家对基层政权的现代化改造中，基层政权成为了一个离间国家和社会的具有很强自主空间的利益共同体，它“建立了一个可以随时使用国家名分的基层组织，它有选择地贯彻国家的意图，但更多的是利用官方地位增加自己集团的政治经济利益”；“它具有因地制宜、因事制宜和因人制宜的权力，具有管辖本地事务的 （非法律意义上的）‘自主性’，具有摆脱国家和社会监督的 （非法律意义的）‘独立’地位”[10]44。基层政权在权力扩张与利益驱动下，强化了追求地方共同体利益的动机，并围绕自我利益的建构展开行动。在中央与地方互动过程中，国家的控制意图非常明显，并通过一系列制度性规范呈现出来，而地方政府自主性利益的增长则体现为一种隐秘的博弈机制。这一机制具有双重效应：它既可以促进地方经济增长，也可能对国家的自主性构成挑战，甚至通过地方保护主义来消解国家治理的有效性，因此必须适当控制。

第四，在基层社会的互动体制方面，政府与农民博弈的后果是利益共损。

在中国的政治语境中，“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的民本意识要求政府将传统社会中颠倒了的角色重新翻转过来，政府必须将自身的运作过程与价值的实现寄寓于关注民生、为民服务之中。也就是说，政府是公众与社会实现自身利益的手段。但现实政治实践却揭示出，政府日常的行为角色与其作为公共部门的性质相悖，它不但具有自己独特的利益，而且还通过对社会公共权力与重要资源的掌握，使基层政治运作朝有助于自身利益最大化的方向发展。这样，政府面临双重身份的角色冲突，即它既是公共利益的代表者，也是理性的“经济人”，这导致了严重的行为失范。

在基层实践中，尤其是国家实行分税制改革后，基层政府的财政空间不断被压缩，基层财政日益拮据。在资源匮乏型治理体制与“一票否决”的压力型体制双重束缚下，基层政权不仅通过与上级部门疏通关系以获取更多的财政转移支付，还借助对国家惠农资源的掌控与分配来变相获得收益，许多地方更是借助土地财政来解决资金短缺问题，导致基层政权的逐利特性暴露无遗。种种“与民争利”行为使基层社会的利益分配格局处于严重失衡状态，如在土地征用过程中，政府利用行政手段介入经济关系，在“制度壁垒”下形成了强制性买方垄断市场，获取了绝大部分土地收益。[11]在利益博弈中，政府拥有无可比拟的信息优势，而农民因组织成本的高昂与制度化表达渠道的缺失，在权益被侵害时无法诉诸有效的利益维护机制。原子化的农民在利益受损时往往将问题的原由归结于基层政府，这种“非理性的问题归因”[12]意味着基层社会的官民沟通机制出现了阻滞，导致基层政权承受了过重的负荷。农民利用国家重视稳定的政治环境，采取越级上访、制造事端或冷嘲热讽等行为对基层政府施加压力，甚至引发了影响深远的群体性事件。基层政府通过强制与打压等非制度化的方式维稳，不但导致农民的权益受损，还加深了其对基层政权的信任危机。这样，在基层政治实践中，建立在经济理性基础上的博弈后果便是政府的信任缺失与农民的权益受损这一共损局面。

三、体制重塑：迈向服务型政权的路径选择

汲取型政权的体制困境表明，这种政权形态已经不具有可持续性。自近代以来，随着代议制度的产生，政府在行政运作中的公共性与服务性具备了更丰富而真实的政治意涵。“行政组织对于社会的渗透以及普遍的规则适用，进而促成民族国家统治的合法性状态”[13]这一作用日益凸显。现代公共行政秉承“服务至上”的理念，要求国家在行使政治统治职能的同时，不断剥离其资源汲取者的功能角色，更多遵循公共利益建构的需要而为公众提供公共产品，实现基本公共服务的均等化。为此，尽管政府依然关注资源的获取问题，但它也开始考虑民众的福祉与社会的需求，并作出适当的制度设计与政策安排。

基层政权是根据国家的治理需要而设置的，在贯彻国家意志、实现国家政策安排等方面具有不可替代的作用。但是，基层政权长期处于经济上的困顿和政治上的依附状态，导致“基层干部大多在自上而下的各种指令、任务、考核、应酬中疲于奔命，无暇也无兴趣关心当地农民的疾苦、问题和今后发展”[14]。农业税的取消使基层政权的资源抽取机制遭遇阻碍，而政权服务品格的建构仍然受到体制环境的限制。“由于面临的基本制度背景并没有发生根本的变化，基层政权因执行某项惠农政策而与乡村社会形成的服务关系，依然具有很强的被动性。”[15]为了保障基层政权的治理效能，使其真正迈向服务型政权，必须在体制方面进行重塑。

第一，建立基层政权对上负责与对下负责相结合的权力运行体制。

政治上的依附性制约着基层政权治理权能的发挥。当前，基层政权的合法性来源主要是上级的政治授权而非公众的选票，因而在组织结构、人事安排和财政转移等方面，它都必须服从和服务于上级的意志。财政与政治上的双重依附关系削弱了基层政权的各项权能和治理能力，丧失了自身作为一级政权而存在的基础，成为具有高度依赖性的 “政权依附者”[16]。国家对基层政权的治理过度依赖日常的控制与事后的问责体制，缺乏建设性和发展性的体制革新。控制与问责尽管在一定程度上可以约束基层干部的不当行为，但也容易引发抵制而进一步强化其内部利益倾向；它导致基层政府的日常工作过度依附于上级的行政指令，而缺乏动力去解决事关公众切身利益的民生问题。

为了还原基层政权的服务品格，政治上必须改变基层政权只对上负责的权力运行体制，实行对上负责与对下负责相结合。首先，国家应为基层政权的建设与发展提供良好的制度运行环境，科学合理地配置权力，明确其功能定位，规范运作程序，保证权力运行理性化、合规则和高效能。其次，政权转型应着眼于从发展和建设的高度，寻求国家控制与基层自主的最佳平衡点，将其塑造为基础性的政治力量。在实践中，应规范和落实基层选举，完善乡镇人民代表大会制度，真正做到“权为民所授”，使基层政权真正为社会和公众的利益服务。再次，强化权力监督与制约机制，完善基层官员考核评价体系，尽量减少“一票否决”的事项，着重强化行为规范与制度建设；打破长期以来依靠上级部门监督防范的单一路径，整合监督资源，畅通民主渠道，吸纳社会公众参与政府监督，形成全方位的监督体系，使权力腐败无所遁形。

第二，构建基层政权相对自主的公共财政体制。

当前，基层政权运作中的事权、财权分离问题依旧突出。基层政权所赖以维持、存续的财权被层层上收，而它要处理的事务却越来越多，导致财权与事权高度不对称。尽管财政匮乏，但它却不得不按照事权划分的原则，承担提供区域性公共服务的基本职责，并完成上级部门下派的各项临时性任务。在“财权上收”与“事权下移”的双重挤压下，基层政权维持生存尚且艰难，遑论提供公共服务了。实践中，它不断突破公共权力的运行边界而寻求维持自身生存的空间和资源，以致陷入“官民冲突”的泥淖。基层财政自主性的缺失以及由此衍生的依附性，使基层政权无论是实现国家的治理目标，还是提供基本公共服务，都异常艰难。正因如此，基层政权在某种程度上成为一种维持型而非发展型的政权，其目标是维持现状，而非长远的社会进步与政治发展。

为提升治理效能，基层政权必须摒弃过强的汲取者角色，甩掉传统的历史包袱，改变刻板的政治形象，重构服务社会和民生的政权品格。首先，要削减基层政权的赢利特性，必须剥离政府作为“管理者”与“参与者”的双重身份。通过引入竞争机制打破政府垄断，“建立以市场法律契约为核心的社会公共利益选择制度”，“建立开放式的政策制定体系和市场化的政策执行体制”[17]。政府对市场只限于履行管理职能，而不介入具体的经济行为，从而隔断行政权力介入市场的纽带。其次，要赋予基层政权一定的财政权能，以与一定的事权相匹配。不赋予基层政权一定的财政权力，而一味要求其履行公共服务职能，是不现实的。在地方各级财政的分配中，应为基层政权留出适当的财政空间，为其履行公共职能提供财政基础，以避免基层政权在“上下腾挪”间导致权威消损。

第三，发展基层民主，重构基层社会的良性互动机制。

服务型政府的构建不能仅靠政府自身的力量，它需要公众的积极参与和配合。当前，公众对基层政权的政治认同依然很低，基层政权的合法性面临重构。公众与政府之间的沟通机制遭遇阻碍，两者缺乏牢固的互信关系，造成公众既有参与政府公共运作过程的愿望，又因相互间的不信任而与政府保持一种隔膜状态。由于基层政权具有不依赖于民众的相对独立性，它在政治上唯命是从，在经济上具有不以民众意志为转移的行动合法性，导致基层政权与公众之间的“断裂”日益加深。

相互信任是现代民主政治形成的重要基础，也是维持和发展基层善治的核心要素。随着村民自治的推进与市场经济的发展，公众的权利意识与社会自组织化程度有了进一步提升，公众具备了在现有体制框架内保护和追求自身利益的能力。首先，应强化基层自治组织的自我管理、自我约束、自我监督、自我教育能力，通过提升社会自治能力来奠定国家治理的社会基础。其次，应通过基层民主的成长引导公众融入现代政治框架，引导其参与基层治理过程，参与管理社会公共事务，以更多了解政府的运作过程，使政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。再次，构建基层政府与公众的互信机制。关键是增强公共政策制定与执行的透明度，变行政主导的治理模式为公众参与的民主治理模式，以减少公众对政府的各种偏执与歧见，促使其理性审视治理转型中政府本身的缺陷，提出制度化的改革建议而不是制造破坏性的人为混乱，从而走出通过对抗和暴力解决分歧的传统路径。基层民主的发展可以使公众对政府的监督成为常态，从而缓解和改善因治理结构转型而导致的政府与社会的张力关系。

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（责任编辑 张 转）

Institutional Predicament and Remodeling Path of Lower-level Governments in Governance Transition

WANG Ling
（School of Management，China West Normal University，Nanchong，Sichuan 637009，China）

During the governance transition from“Extracting Agriculture”to“Benefiting Farmers”，the pressure system due to financial scarcity shapes the extractability of lower-level governments，and restricts the construction of a modern service-oriented government.From the aspect of institutional structure，the extractive regime suffers various degrees of contradictions and constraints in such aspects as power system，national financial system and interaction system，which shape a variety of tensions and realistic dilemmas.To rebuild a service-oriented regime，the lover-level government should start with the breakthrough of the institutions：firstly，to establish the power operating system which is responsible for the combination of the upper and the lower；secondly，to build a relatively autonomous public finance system；thirdly，toreconstruct thesocial interactionmechanismthroughthedevelopment of grassrootsdemocracy.

governance transition；lower-level government；extractive regime；service-oriented regime

D62

A

：1673-1972（2014）04-0024-05

2014-04-21

国家社科基金青年项目“惠农政策执行中的基层权力运行与规制研究”（13CZZ051）

王玲（1980-），女，四川广元人，讲师，博士，硕士生导师，主要从事灾害社会学与基层治理研究。