公益类事业单位养老保险制度改革研究

何文杰

（甘肃政法学院，甘肃 兰州 730070）

公益类事业单位养老保险制度改革向何处去？笔者拟就此问题及中国公益类事业单位养老保险制度改革方案做一探讨，以期对养老保险改革事业有所助益。

一、中国公益类事业单位养老保险制度改革方案的总体设计

公益类事业单位是我国特有的社会组织形式，国外一般将我国改革后的公益类事业单位工作人员和公务员一起，纳入公职人员的范围，他们适用的都是统一的养老保险制度。国内在公益类事业单位养老保险制度改革的主张上分歧则很大，学者们主要围绕着以下争点展开讨论：公务员与公益类事业单位工作人员的养老保险制度应该分别设计还是统一设计；公务员与公益类事业单位工作人员的养老保险制度应该同步改革还是分步改革；我国整体养老保险制度应该采取怎样的模式；公务员、公益类事业单位工作人员养老保险制度与企业职工养老保险制度的关系如何。

我国社会保险法根据主体的区别建立了职工基本养老保险制度、公务员和参照公务员法管理的工作人员基本养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度、新型农村社会养老保险制度。由此可见，我国社会保险法确立的公益类事业单位的养老保险制度模式为企业职工基本养老保险模式。这种模式将传统事业单位的养老模式予以改革，确立了由单位、个人共同缴费，养老金由基础养老金和个人账户养老金构成的职工基本养老保险制度，具有很大的进步意义。然而此模式将同属于公职人员的公务员与公益类事业单位工作人员的养老保险制度分割设计、分步改革，不仅与国际上的普遍经验不符，而且导致了碎片化制度设计的延续，还引发了公职人员之间的矛盾。再者，此模式并没有对传统公务员养老制度进行具体的改革设计，其固有的缺陷依然留存，因而遭到了社会各界的普遍质疑和批评。事业单位养老保险制度改革试点毫无进展的事实也说明了此种模式在实践中是行不通的。既然公益类事业单位养老保险制度采取企业职工养老保险模式有进步意义，公务员也应该走这条养老保险改革道路。学术界有一种观点主张公益类事业单位工作人员应参加公务员养老保险，并应建立和完善单独的公务员基本养老保险制度。[1]然而，建立单独的公务员或公职人员养老保险制度也是存在问题的：一是同为职业劳动者，养老保险制度却不同，权责不一致显得公职人员过于特殊，而且不容易解决公务员、事业单位工作人员和企业职工养老待遇差距过大的问题；二是属于城市经济范畴的劳动者之间的养老保险制度都不统一，这会阻碍全国养老保险制度统一的步伐；三是公职人员旧的养老制度存在着弊端，迫切要求对其进行改革，企业职工养老保险模式不失为一种很好的参照；从长远看，统一加单独的养老保险模式是国际养老保险制度一种主要的发展趋向，这种模式优于按职业人群建立的各自独立的模式——有统一部分就便于各职业人群之间的流动，并便于互助共济和统筹兼顾。另有一种观点主张对公职人员和企业职工建立统一的基本养老保险制度，并分别对他们建立补充养老保险制度，个人账户实行名义制，公职人员职业年金制度中实行公职人员不缴费的制度。[2]应该说，这种观点所确定的公职人员养老保险制度改革方向是正确的，但其设计的职业年金制度中公职人员并不缴费，个人账户实行名义账户则与我国现行制度差距较大。笔者赞同这种主张中的整体改革方向，但对具体制度设计则有不同看法,笔者在下文将对此有所述及。还有学者提出，将现行的单层次非缴费性退休金制度转变为基本养老金+缴费性职业年金的两层次养老保障制度。基本养老金采取现收现付财务模式，由国家财政负担，个人不缴费。职业年金采取混合型计划。[3]这种观点所确定的公职人员养老保险制度改革方向也是基本正确的，但由于此主张采取的是基本养老金部分个人并不缴费，与单位和个人共担原则相去较远，且与现行立法确定的部分积累制模式不一致，没有体现出个人责任；二是这种模式由于和目前已有的各种养老保险制度规则都不统一，如果实行这样的制度，如若要建立全国统一的基本养老制度，则需要做再次调整，将来并轨难度高，故也是值得商榷的。

笔者以为，公务员与公益类事业单位工作人员的养老保险制度应该统一设计，同步改革；应该从应然和长远，从实然与近期两个层面来进行中国公益类事业单位养老保险制度改革的方案设计?。具体设计为：我国公益类事业单位养老保险制度改革可以分两步走；第一步，在从现在算起的二十年内构建起包括公务员、企业、事业单位职工在内的统一的职工基本养老保险制度，并建立补充性的职业年金与个人储蓄养老保险制度与之相配套。这样我国整体养老保险制度就会形成职工基本养老保险与城乡居民养老保险二轨并行的格局；第二步，在一百年内，为全体国民建立国民年金制度，公益类事业单位职工在参加国民年金的基础上，再参加职业年金以及个人储蓄养老保险。下面笔者将对此展开详细论述。

二、建立包括公务员、企业、事业单位职工在内的统一的职工基本养老保险制度

（一）构建统一的企业、公益类事业单位工作人员、公务员养老保险制度的理论依据

1.我国的现实国情决定了目前无法建立覆盖全体国民的国民年金制度。从我国的实际情况看，困扰我们的一个现实国情就是城乡二元经济体制和区域发展的极度不平衡。在我国，有学者提出，基于我国当前发展不平衡、群体之间差距偏大的国情，国民年金构建的过程应当循序渐进，逐步过渡。根据中国社会保障发展战略研究课题的“三步走战略”设计，到2049年，全国统一的国民基本养老保险制度才能形成。由此可见，在现阶段我国发展不平衡、各种差距偏大的国情之下，不可能一步到位地改变当前养老保障制度分割的局面，针对不同群体实行差别制度是当前的必然选择。[4]

具体而言，就是新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险难以在短期内与职工养老保险并轨。由于新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险的参保人群多为非职业人群，在缴费方面缺少了用人单位缴费这个环节，而这些参保人群自身也多经济拮据，缴费能力低下，我国养老保险筹资模式从以雇主和雇员缴费为主向以直接税和国有资本收益部分代替养老保险缴费的转变需要一个过程。过早并轨会导致财政压力加大，权利义务极端不对称，同时还会助长一些人群怠于工作的恶习。再者，新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险制度与职工养老保险制度在政策依据、筹资模式、待遇标准等方面存在的巨大差别短期内也难以消除，故现阶段新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险不宜与职工养老保险进行并轨。[5]将来随着我国城乡一体化的统筹发展，养老保险筹资模式从以雇主和雇员缴费为主向以直接税和国有资本收益部分代替养老保险缴费模式的转变，新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险与职工养老保险进行并轨及全体国民年金制度建立的时机就到来了，笔者以为这个时机要等一百年左右的时间才能到来，而这又是由我国城镇化进程及其他因素所共同决定的。

2.应该将公务员纳入企业职工、公益类事业单位工作人员养老保险制度改革的范围内并进行统一改革。事业单位养老保险试点改革中遇到阻力的原因之一就是只改革事业单位工作人员的，不改革公务员的养老保险制度。本同属于一个退休体系的两个群体分开改革，而且作为制度制定者的公务员不参加改革，势必造成改革推行的阻力。我们认为，应当将公务员纳入公益类事业单位养老保险制度改革的范围内。原因有以下几点：第一，机关公益类事业单位工作人员都属于公职人员范畴，二者的劳动关系、职业特点、资金来源都是相同的或高度近似的。与企业工作人员相比，他们都属于职业劳动者，在劳动关系方面大体相同；在筹资模式方面，雇主都是主要缴费义务主体。至于他们在所属行业、教育成本、部分经费来源、待遇差别等方面的不同不足以成为单独建立公务员养老保险制度的理由，因为这些差别也不宜太大，且完全可以通过建立职业年金予以体现。故公务员养老保险制度没有独立存在的理由。第二，在城乡二元经济体制框架内，企业、机关、公益类事业单位基本都属于城镇经济范畴，其工作人员生活成本大致相当，应该实行相同的养老保障制度。第三，社会保险制度构建的终极目标是建立国民年金制度，企事业工作人员、公务员养老制度应该尽早并轨，由于他们都属于城镇经济范畴，将城镇职业劳动者的养老保险先行并轨具有现实基础，这也将为未来全体国民养老保险制度的构建打下坚实基础。第四，社会主义基本国情决定了公务员养老保险制度必须与职工养老保险制度并轨。并进来才能体现公务员是最广大人民群众利益的代表，才能体现全心全意为人民服务的宗旨，才能缩小企业工作人员与公务员养老待遇的差距，才能体现工人阶级是领导阶级的特性。第五，一旦公务员和公益类事业单位养老保险制度并轨，将有利于改革的顺利推进。目前改革阻力大的原因是因为没有将公务员并入改革范围，如果并轨，会减少改革阻力。第六，制度并轨后，建立一套统一的制度，并不意味着养老待遇完全相等，公务员不必因此而担忧。因为劳动报酬不同，职业年金不同，所以最终待遇也不会完全相同。第七，从国际经验上看，日本、美国分别在1986年和1984年统一了企业职工和公务员的基本养老保险制度。他们的成功给我们树立了绝好的榜样。第八，制度的并轨也有利于解决因职业身份转化导致的转移接续中存在的问题，有利于劳动力的合理流动。最后，人力资源和社会保障部领导在两会的讲话中提出也要推进机关养老保险改革。《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）、《国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》（国发〔2008〕10号）已经确定了公益类事业单位参加职工养老保险制度的改革方向。文件中还提出要统筹考虑机关、事业单位、企业养老保险金的水平，而实行统一模式是最有效的统筹考虑办法。[6]基于上面的分析，我们选择了建立统一适用于企业、公益类事业单位工作人员和公务员的养老保险制度模式，并与城乡居民养老保险制度一道构成我国现阶段养老保险制度的基本框架。

（二）打破企业职工、事业单位工作人员、公务员之间“身份”界限，加强制度统一性设计

1.统一的职工基本养老保险制度的构建。根据前面的论述，公务员、公益类事业单位工作人员、企业职工都应该参加职工基本养老保险。基本养老保险费由单位和个人共同缴纳，实行社会统筹和个人账户相结合的制度。同时分别建立社会统筹基金账户和个人账户，分开管理。基本养老保险基金由单位和个人共同缴费，政府予以适当补贴。单位缴费全部进入社会统筹基金；个人缴费全部计入个人账户。

这里有必要指出的是，在职工基本养老保险制度中个人是要缴费的。另外必须逐步做实个人账户。由于我国已经确定了部分积累制，个人缴费要全部计入个人账户，个人账户资金是要到资本市场参与投资营利的。不能因为我国资本市场尚不成熟和个人账户存在空账就轻易地否定我们的制度选择。其实，名义账户的缺陷往往为我国学术界所忽视。如果个人账户实行名义账户的话，则资金仍然没有积累，基金制的功能特别是应对人口老龄化的功能就会无法实现，而这也将有违设立部分积累制的初衷。另外，从长远看，名义账户制并未减轻国家的财政负担，因为当现在缴费的工作的一代人退休时，仍需要筹集更多的资金来为他们支付养老保险金，长期转制成本并未得到减少。又由于名义账户制还会带来的新的技术挑战和监管挑战。为此，必须增强贯彻制度的坚定性，公务员参加职工基本养老保险制度后也毫无例外地要缴费，以为其建立个人账户。

改革方案针对的是事业单位分类改革后的公益类事业单位工作人员。对于改革方案实施前已经退休的公职人员，按照国家规定的原待遇标准和待遇调整机制发放养老金。对于改革方案实施时已经积累了一定公职工龄、尚未退休的人员，发给过渡性养老金。

2.公益类事业单位职业年金制度的构建。公益类事业单位和国家机关养老保险制度改革后，其工作人员的养老保险待遇会不会下降，会下降多少，是否超越了工作人员的可接受限度，这是在设计改革方案中必须予以明确的事项。可以肯定的是，如果按照企业基本养老保险模式进行改革，则公务员和事业单位工作人员的基本养老保险替代率会下降到50%，也有的资料称会下降到60%，这意味着改革后他们的基本养老保险待遇会绝对的下降。正是基于这样的预期，事业单位工作人员对2008年起推行的事业单位养老保险改革持怀疑、抵制态度。为此，我们在进行新的制度设计的时候，一定要为公务员、事业单位工作人员建立职业年金，通过职业年金来弥补基本养老保险待遇下降的部分，并体现效率和差别。职业年金采取强制原则，以基金制和缴费确定制为主体，采用个人账户方式进行管理。职业年金中单位缴费工资基数应确定为单位工作人员基础性绩效工资之和，个人缴费工资基数为工作人员本人基础性绩效工资之和。由于职业年金属于补充性的养老保险制度范畴，故公务员、公益类事业单位工作人员个人也是要缴费的。就国外而言，各国的职业年金计划也都实行雇主、雇员联合缴费机制。[7]笔者以为，最高职业年金替代率设为20%（当基本养老保险替代率下降到60%时）或30%（当基本养老保险替代率下降到50%时），基本养老保险和职业年金替代率合计设为80%是比较妥当的。对于实行职工基本养老保险制度后其工作人员养老保险待遇降低比较严重的事业单位，单位缴纳职业年金费用的比例应该允许适当的提高，可为最高不超过本单位上年度缴费工资基数的10%~12%。单位最低限的配比可为个人缴纳部分的2.5~3倍。这样一来，由于公务员、事业单位工作人员的职业年金是强制推行的，所以人人可以享受其相应待遇。企业年金则采取自愿原则，相当一部分企业单位是没有能力为其员工建立年金的，再加上公职人员的工资是可以随着社会经济的发展而进行调整的，这样一来，公职人员的整体养老待遇还是会略优于其他社会成员。又由于相较改革前，事业单位养老保险替代率还是下降了，并且还以职工缴费为前提，从纵向比较，事业单位的养老保险待遇也是略有下降，改革的目的也基本达到了。

当然，退休前事业单位工作人员还会领取奖励性绩效工资，但奖励性绩效工资并不作为缴纳养老保险费的基数，在这个意义上，退休后的养老金总会少于在职时的劳动报酬。然而这也是相对合理的，因为退休后毕竟劳动者推出了劳动岗位，不再参与社会财富的创造，整体收入略少于以前是很正常的，但劳动者仍然可以将部分奖励性绩效工资予以储蓄以为养老之用。

需要特别一提的是，改制时除过要为“中人”设立职业年金外，其视同缴费年限期间应该缴纳的养老保险费中除过基本养老保险部分的单位和个人缴费外，还应包括职业年金中的单位缴费和个人缴费部分，这些都应由政府承担。另外，先以传统养老保险制度按照改革前工作年限计算出这些年应该享受的养老保险待遇，再以新养老保险制度计算出视同缴费年限期间应该享受的养老保险待遇（包括基本养老和职业年金部分），若前者大于后者，则应算出二者之间的差额，并按照该差额计发过渡性养老金。对“中人”这样对待体现了改革不溯及既往的法治原则，也可有力地避免“中人”利益受到改革的损害。由于篇幅所限，关于公益类事业单位职业年金构建的其他内容，笔者将在另一篇文章中予以讨论。

3.转轨成本的支付。从短期看，公益类事单位改革的转轨成本数额巨大。“中人”的过渡性养老金、视同缴费年限期间应该缴纳的基本养老保险费，视同缴费年限期间应该缴纳的职业年金中的单位缴费和个人缴费部分都要由财政承担，这个数额是极其庞大的。但从长远看，公益类事业单位的改革必然在整体上会减轻财政的负担，因此改革不能停滞。至于成本负担问题，一是可结合积极的财政政策的运用以国家投资的方式由财政解决一部分；另外还可以通过变卖一部分国有资产予以解决。

三、国民年金+职业年金+个人储蓄养老保险制度的构建

从应然与长远的角度来看，构建国民年金+职业年金+个人储蓄三层次的养老保险制度当是未来我国公益类事业单位养老保险制度改革的方向。下面笔者就此问题展开一些讨论。

（一）构建此种模式的原因分析

1.符合世界各国养老保险制度发展的普遍趋势。公益类事业单位是我国特有的社会组织形式，国外一般将我国改革后的公益类事业单位工作人员和公务员一起，纳入公职人员的范围。如美国的政府雇员从广义上说包括除军人之外的所有政府雇员，既包括选举和政治任命产生的高级政务官，也包括政府部门的文职人员，还包括公共事业单位和政府经营的企业单位人员。[8]“从全球范围看，将公职人员完全分离于国民养老保障制度之外而享受特殊制度的支持者越来越少了。一方面，分离制度逐渐暴露出很多弊端，如妨碍人才流动、财政压力持续增大等。另一方面，政府也不得不面对人口环境带来的挑战，以及日益高涨的养老保障体系统一性和公平性的呼声和要求。”[9]“即使在那些单独建立公职人员养老保险制度的国家，也长期存在着要求把公务员养老纳入统一的养老保障的提议。因此，很多国家都着手进行了公职人员养老金制度改革。根本上，改革举措所体现的趋势集中到一点来说就是‘统一化’，只不过，各国所选择的统一化的方式不尽相同。实行部分统一是大多数国家的改革方式，其主要做法是在基本养老保险制度层面统一，而在补充养老保险层面体现差别。”[10]由此可见，构建国民年金+职业年金+个人储蓄型的公职人员养老保险模式是符合国际公职人员养老保险制度主要发展趋势的。

2.是由我国的基本国情决定的。前面介绍了世界上大多数国家公职人员养老保险制度发展的共同趋向，体现了养老保险制度和相应立法共性的一面，由于决策层对于公务员养老保险向着职工养老保险方向的改革仍未下最后决心,为此有必要再紧密结合国情，以体现养老保险制度和相关立法个性的一面。我国的特殊国情首先指的是我国属于社会主义国家，社会主义的本质之一就在于消灭剥削和消除两极分化，国民年金覆盖到全体国民与公有制是一脉相承的，也更有利于消除两极分化和实现共同富裕。

此外，我国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。公职人员事实上享受过高的养老待遇，企业工作人员享受过低的养老待遇的模式与我国社会主义的国情不符，与工人阶级领导地位不符，应予改变。最后,此种模式的构建也有利于社会主义和谐社会的建设。

3.建立国民年金是应对日益高涨的养老保障体系统一性和公平性的呼声和要求的有力举措。公务员和事业单位工作人员过去不缴费，单位也不缴费，退休后退休待遇的替代率一般可达90%以上。企业单位职工缴费后退休待遇的替代率仅可达60%左右。为应对养老保障公平性的呼声，在公职人员工资待遇水平保持稳定的前提下，只要进行国民年金的构建就可以让公职人员承担起缴费的责任，就会缩小公职人员与企业员工在养老待遇方面的差距，就可以促进公平。改革后，公职人员待遇水平到底下降多少，则可以通过灵活地控制统筹账户与个人账户部分的缴费比列来予以调整，也可以通过职业年金来予以调整，以做到平稳过渡。

国民年金的构建当然更有利于实现养老保障体系的统一性，即各行各业的劳动者都采取了国民年金加补充养老保险加个人储蓄的养老保险模式。这对于养老保险制度的进一步统筹发展，养老保险制度碎片化现象的消除，全国统一的人力资源市场的形成和养老保险制度的可持续发展都是有重大意义的。

综上所述，由于国民年金在缩小收入分配差距，实现养老保险模式的统一化，实现养老金的互助共济以及实现基本养老保险待遇公平方面具有重要作用，从应然和长远层面看，我国公益类事业单位养老保险拟采取国民年金+职业年金+个人储蓄养老保险的模式。不过，由于我国城乡二元制经济结构的长期存在和区域发展不平衡，再加上我国城镇化建设的周期很长，工业化和信息化建设周期也较长，故这种模式的构建时机大约需一百年左右的时间才能出现。当然，在国民年金制度构建之前，我们可以将城镇居民养老保险制度和新型农村社会养老保险制度整合为统一的城乡居民养老保险制度，由于这两种制度在筹资模式和待遇标准方面的高度近似性，使得对它们的整合变得相对容易。至于城镇居民和农村居民在生活方式和生活成本方面的区别，则会分别有诸如土地保障、五保保障和城市廉租房保障、经济适用房保障等制度与之相配套。

（二）以直接税和国有资本收益夯实政府收入基础，并部分代替养老保险缴费，以解决缴费率过高及政府财政支出增加的问题

我国以财产税和所得税为核心的直接税税收收入尚有较大的上升空间。随着我国经济的飞速发展，遗产税法、赠予税法、房产税法都将陆续出台，我国的直接税税收收入将大量增加。另外，我国大量的财产掌握在国家手里，而国家自身是不需要给国家缴税的，故国有资本收益具有近似于发达国家财产税收入的性质。今后我国财政对养老保险的投入也有较大的上升空间。当我们用直接税和国有资本收益部分代替养老保险缴费后（需要半个世纪以上的时间），用人单位基本养老保险缴费率可以大大降低。

总之，那种主要依靠工资总额作为缴费基数的基础养老基金统筹办法将随着直接税收入的增加，部分国有资本收益的转移支付以及流转税率的微调而有所改变。这将更加体现再分配领域的实质公平原则，使富有者和国有资产所有者承担一定责任，劳动者承担适当的责任。所有这一切都必将为未来国民年金的构建提供资金方面的坚实支持。

四、我国养老保险制度的立法框架设计

国际上养老保险制度运行的共同经验之一就是立法保障先行。很多国家的养老保障制度取得成功的关键因素就在于这些国家在养老保险制度运行之时就有了比较权威的、统一的、层次很高的养老保险法律对养老保险制度予以规制和保障。从法律规则的功能上看，养老保险法律规则属于构成性规则。构成性规则是组织人们按规则规定的行为去活动的规则，从逻辑上讲，规则所指定的行为在逻辑上依赖规则本身。[11]由此可见，养老保险法律是法的超前规范功能发挥作用的重要领地之一，我们应该在养老保险制度正式运行之前就制定养老保险法律，然后由养老保险法律组织人们按法律规定的行为模式去开展养老保障活动。

养老保险的立法保障路径应该是先制定养老保险条例，再制定养老保险法，最后制定社会保险法典。目前，我国制定的社会保险法具有社会保险基本法的性质，这就决定了在实然层面，我国的养老保险立法要走一条基本法加专门法的路子。当然，条件成熟后，不排除制定一部统一的社会保险法典的可能。

目前，我国公益类事业单位养老保险改革正在进行政策试点。随着试点的结束，其法律保障工作就会被提上议事日程。考虑到养老保险法律的超前规范特性，我们应边试点边立法，以确保公益类事业单位养老保险制度正式运行之初就有明确的法律予以规范和保障。

公益类事业单位养老保险立法的基本框架就是社会保险法加养老保险专门法。在养老保险专门法方面，考虑到制定养老保险条例面临的困难，可先考虑制定过渡性的职工养老保险办法、城乡居民养老保险办法。为了增强养老保险立法的权威性和层次性，即使上述办法都应由国务院以行政法规的形式来制定，各部委应没有制定养老保险方面的规范性法律文件的权利。待条件初步成熟时，则可考虑由国务院制定养老保险条例。随着条件的进一步成熟，由人大或人大常委会制定一部统一的中华人民共和国养老保险法的时机就到来了。

我国养老保险立法在内容上应由包括公务员、事业单位工作人员、企业职工在内的统一的职工养老保险制度、城乡居民养老保险制度两大块构成。每一块的具体制度内容见前文和今后的论述。

[1]林嘉,张世诚.社会保险立法研究[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2011：81.

[2]陈培勇.通向老有所养之路，养老保险法律国际比较[M].北京：中国法制出版社，2010：179-181.

[3][4][9][10]郑功成.中国社会保障改革与发展战略 养老保险卷[M].北京：人民出版社，2011：188，178，162.

[5][6]何文杰，刘晓霞，张永来.公益类事业单位改革的立法保障研究[M].北京：法律出版社，2012：108，110.

[7][8]财政部财政科学研究所课题组.我国事业单位养老保险制度改革研究[J].经济研究参考，2012（52）.

[11]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，北京大学出版社，2007：120.