浅议公物理论与公共信托理论之差异

颜竹芹

（苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215000）

浅议公物理论与公共信托理论之差异

颜竹芹

（苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215000）

大陆法系学者根据财产的作用将财产划分为公物与私物，其中直接提供给公众使用的物称为公物。公共信托理论是美国判例法上的一个理论，该理论强调国家作为受托人，对全体人民负有监督保护各种信托资源的职责。公物理论与公共信托理论都是关于公物利用的理论，功能上有着极大的相似，但是由于彼此属于不同法系，故两者在形成与发展的过程中各有其独特之处，在理论渊源、适用范围、宪法化程度及权利救济等角度存在着诸多不同。

公物；公共信托；适用范围；权利救济

一、引言

大陆法系学者根据财产的作用，将财产划分为公物与私物，根据公私法分立原则，公物受行政法等公法调整，而私物则受私法调整。公物的重要特征即直接提供给社会公众使用，并直接服务于社会公共利益。大陆法系的公物理论调整的范围很广泛，包括道路、街道、广场、图书馆、学校、医院、公园、电信设施以及通航的河流等。在英美法系中，公共信托理论也是调整“提供公共使用的物”的重要理论。本文认为，虽然公物理论与公共信托理论两者功能类似，在调整范围上存在一定的交叉，但是两者之间仍然存在着诸多的不同，不能混为一谈。

二、公物理论与公共信托理论之具体差异

1.理论渊源不同

（1）公物理论的渊源

公物理论是源自大陆法系国家的概念，大陆法系的法学理论注重抽象的逻辑建构，又因其私法物权制度发达，故大陆法系学者对公物的研究大多从与私法物权类比或区分的角度出发，这一点尤其在德国学者的理论中显现，一定程度上可以认为，德国公物法制度是以私法物权为前提而建构起来的。大陆法系学者有关公物的理论基础的观点大致有公法所有权肯定说、公法所有权否定说、修正的公法所有权说以及争议无意义说等。

法国的公产理论建立于承认公法所有权的基础之上，此种公法所有权是有别于私法所有权的关于公共使用的一种公法上的权利。该理论在法国现已得到判例和立法的承认。德国行政法之父奥托迈耶以及日本学者美浓布达吉也均支持公法所有权的成立，如美浓布达吉认为，直接对物的支配，并不限于私法上的所有权作用，以国家公权力的作用去直接对物行使支配权，亦不是和公权的性质不相容的……如果把物之包括的排他的支配称为所有权，则国家对海及河川所具有的支配权亦可称为公法上的所有权或公有权。[1]

目前，还有一种公、私所有权争议无意义的观点，如日本学者原龙之助认为，讨论公物主体权利的性质没有实际价值，与此相反，应从功能意义的角度去观察公物，注重公物管理权。在早前的日本行政法学中，将作为服务于行政的推行而存在的物称为公物，将关于公物的法称为公物法。[2]235该定义可显出日本学者公物理论研究中存有功能化倾向。正是由于公物需要人的管理，需要依托于行政组织的建立，故许多日本行政法学教材都将公物法一章置于行政组织法这一大类之下，这一安排更加印证了研究公物理论的功能化倾向。综上，由于公物的功能在于提供公用，讨论公物所有权之归属对于提供公用并无特别助益，故“公、私所有权争议无意义”的观点并无不妥。

（2）公共信托理论的渊源

美国不存在概括性公物的概念或者公物法，美国的道路、河流、海岸等由《天然资源法》、《水法》等按照个别法领域予以处理，不过，在管理这些物时，判例上出现了作为英国普通法上的理论发展而来的公共信托理论。[2]236该理论起源于英国普通法上的信托理论，根据公共信托理论，自然资源属于全体公民共有，但委托给国家或州管理，国家或州负有使自然资源的使用符合信托利益的职责，强调国家或州作为受托人，对全体公民负有监督保护各种信托资源的职责。具体而言，公共信托理论是指政府接受全体公民的委托，义务性管理具有公共性质的环境资源，诸如海洋、湿地、湖泊、河流等资源，维护特定的公共信托用途，因而不能如同私人财产所有者一样可以随意处置这类财产的用途，而作为公众中的任何一员，则有权基于该资源本来的公共信托用途进行非排他性的使用，并在政府不履行其信托义务时，有权向法院起诉，以强制政府履行义务。国家或州政府作为这些自然资源的受托人，有义务为了增进公共福祉而对其妥善管理、维护，没有随意处分的权力。

基于信托历史沿革上的法理，英美学者认为信托的实质在于分割所有权，即将信托财产上的权利一分为二，受托人为了他人的利益享有信托财产普通法上的所有权，受益人享有信托财产衡平法上的所有权，换言之，受托人是信托财产法律上的所有人，受益人是信托财产衡平法上的所有人。[3]不过更准确地说，其实受托人和受益人均不享有严格意义上的罗马法中的所有权，只不过对该财产享有不同的权益，而且英美法系根本不存在严格的所有权概念。梅因曾说过，英美法系中“所有权”一词纯粹是作为占有的对应词，其意义并不比产权包含更多的含义。所有者比单纯的占有者地位要高一些，但在恢复占有的诉讼中，所有权并无任何技术性的意义。[4]至于物的利用，则很少会发生所有权的问题，基于物的所有权而派生出来的使用权和收益权由多人分享，因而将所有权归诸其中的任何人都是不合适的。因而所有权在英美法上并不代表任何特别的意义，只是一种抽象的存在，正是由于没有所有权的束缚，英美法系财产法才获得了广阔的发展空间。

（3）理论渊源的比较

综上，公物理论的产生是建构于“公私二元分立”的基础之上的，虽学者之间对“公所有权”性质及私法规则能否适用于“公所有权”仍存在争议，但是无可否认，公法与私法的分立是公物理论产生的一个重要前提。与此相反，英美法系传统上并不存在公法与私法的严格分立，当然也就无法产生与大陆法系公物理论严格类似的制度，而源自美国判例法的“公共信托理论”是建构于美国财产法上的“双重所有权理论”，因美国不存在像大陆法系那样严格的所有权制度，且其法律在发展的过程中又产生了衡平法与普通法的区分，故国家和全体人民均对自然资源等“提供公共使用的物”享有“所有权”也就不言自明了。

2．适用范围不完全一致

公物理论的适用范围侧重于人工公物，如在法国，公物的范围经历了一个从窄到宽、从有体物到无体物的过程，早先从公产提供公共使用的功能性角度出发，只有可供公共通航的河流具有利用价值，因而属公产，而不可通航的河流就不是公产。现在法国，道路、桥梁、隧道、学校、医院、公园、博物馆等公共设施以及河流（包括天然的或人工的，地上的或地下的）等有体物以及无线电波、电流、领空等无形物都是公产。[5]有法国学者认为水体、阳光等，在本质上属于不可私有的共用物，不仅个人不得占为己有，而且国家也不得据为私有，因而行政主体对于自然环境的管理权属于一种行政职权，而非所有权人对其私有财物的处分权。[6]故在大陆法系，矿藏、草原等均不属于公物的范围，而在公物中占大比重的主要还是人工公物。

美国就没有概括性的公产（或公物）概念，美国虽也存在道路、河川、海岸等，但一般是由《天然资源法》、《水法》等单行法律个别调整的。这些物的管理，一般以英国普通法理论中发展起来的公共信托理论作为基础。不过公共信托理论主要是侧重于各种自然资源的保护，用于解决某种自然资源的各种不同用途之间或者各不同使用人之间可能存在的冲突问题。最初，公共信托理论因潮间地的保护而生，后来扩展到仅适用于水资源领域，但随着时代的发展，人们逐渐意识到所有自然资源对人类的生存与发展均有着重要意义，该理论现已扩展至以所有自然资源为主的领域。在美国，目前公共信托的适用范围大致如下：（1）海滨、湖泊、湖沼、河流；（2）公园、道路、公有地；（3）野生生物、天然资源、大气、水等；（4）私有地的适用。[3]由此可见，公共信托理论所适用的重心在于自然资源，这是与公物理论的不同之处。

3．宪法化程度不同

现代公物理论是法国于18世纪首创，多数法国公法学者认为法国民法典第537条至541条是最早区分公产与私产的实证法上的依据。现在公法概念已被立法所广为接受，如1982年的法国国内运输指导法、1988年的法国增进地方分权法等都明确提及公产这一概念。但即便如此，公产也尚未上升为法国宪法的一个概念。法国尚且如此，更不要说受法国公产理论影响的德国、日本以及我国台湾等国家和地区了，多数情况下，公物一词可能会出现在行政法律法规之中，还有些情况下，公物一词并未在正式的法律文本中出现，还只是一个学术名词，仅仅停留在学理讨论的范围之内，如我国台湾地区的公物理论即是如此。与此不同的是，英美法系的公共信托理论有着宪法的支撑，而不是仅仅停留在学术探讨的范围之内。与此相反，目前公共信托已被作为一项宪法原则写入美国许多州的宪法和环境法之中。如加利福利亚、宾夕法尼亚、蒙大拿、阿拉斯加等十多个州的宪法中明确指出，州政府是州公共自然资源的信托受托人，维护和保护自然环境是其职责。

4．权利救济不同

在大陆法系国家，有关公物而发生的纠纷大致有如下几种：（1）公物支配主体对公物利用人的权益造成损害的行为；（2）公物致害的行为；（3）行政合同纠纷；（4）公法上的无因管理；（5）公法上的不当得利。其中（1）和（2）是典型的行政违法行为，尤其公物致害行为往往由于行政主体疏于管理公物所导致，属于行政不作为的一种，公民可以通过行政诉讼、行政复议或类似的制度进行救济。当行政合同不能订立或被解除、终止但不能归责于公物利用人时，行政主体作为合同的另一方当事人应当补偿公物利用人因信赖所造成的损失。至于公法上的无因管理和不当得利的具体制度暂时尚未在大陆法系国家明确在公法上予以规定，据学者的观点是可准用民法上的制度设计。在这几类纠纷的救济中有一个值得注意的地方，即请求救济的权利主体的范围。在大陆法系国家，传统理论认为公民由公益所得的间接利益不是法的利益，而是法之利益的“反射利益”，因而不认同公民个人可在公害事件中所受损害提起诉讼，但随着公害的频发以及行政主体保护不利的状况时有发生，德国及日本等大陆法系国家不得不将原先认为的“反射利益”承认为“法律上的利益”，但是这一转变并不彻底，因而在大陆法系国家仍存在大量的“纯粹公共利益”，因而相关主体的权益也只能称为“反射利益”，从而无权进行行政诉讼等救济行为。不过在关于公物上权利的救济问题上，不得不提到国外的行政公益诉讼，如德国的公益代表制度、日本的民众诉讼制度等。行政公益诉讼是指特定主体为保护公共利益可提起行政诉讼，不过从各国实践来看这里的特定主体也不能是随意的公民个人，往往是特定的公益团体或国家机关，这大概是出于有限司法资源承受能力的考虑。

美国是创立公民诉讼形式的公益诉讼的国家，在美国，除了国家机构、社会团体之外，普通公民也可以提起公益诉讼。在公共信托理论的授权下，作为公众中的任何一员，都有权基于该资源本来的公共信托用途进行非排他性的使用，并在政府不履行其信托义务时，有权向法院起诉，以强制政府履行义务。这种公民诉讼的形式常在环境与资源保护的法律法规中有所规定，这也与公共信托理论的适用范围相符。

三、结论

综上，公物理论与公共信托理论在理论基础、适用范围、宪法化程度及权利救济等角度存在诸多不同，在性质与功能上各有侧重。但是在对两者进行比较分析的过程中，不难发现两大制度虽脱胎于不同的“母体”，并互不干涉地“生长”、“发育”，且其最终成型的“样貌”、“性格”都有所不同，但是从功能的角度而言，我们又不得不承认，两者又有着极大的相似，这也是本文对这两个制度进行比较分析的一个重要原因。

[1]美浓布达吉．公法与私法[M]．黄冯明，译．北京：中国政法大学出版社，2003：78-79．

[2]盐野宏．行政法Ⅲ[M]．杨建顺，译．北京：北京大学出版社，2008：235-236．

[3]侯宇．行政法视野里的公物利用研究[M]．北京：清华大学出版社，2012：86．

[4]F·H·劳，B·拉登．财产法[M]．施天涛，梅慎实，译．北京：大百科全书出版社，1998：79．

[5]侯宇．公物的判定标准——兼论公物的范围[J]．理论月刊，2010，（3）：113-116.

[6]吕忠梅．环境权的民法保护理论构造——对两大法系环境权理论的比较[J]．私法研究，2002，（1）：150.

[责任编辑：董建军]

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1674-3288（2014）04-0088-03

2014-06-23

颜竹芹（1990-），女，江苏泰州人，苏州大学王健法学院硕士研究生，研究方向：经济行政法。