论我国《环境保护法》的结构布局:兼评新《环境保护法》

邹 雄 刘清生

(福州大学法学院，福建福州 350116)

一、问题的提出

2011年全国人大常委会启动《环境保护法》修订工作，并向社会公布了经全国人大常委会初审的《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》(以下简称《环境保护法修正案草案》)，以征集意见。对《环境保护法》修改问题，学界多年前就出现过诸如修改论、废止论、搁置论、改造论等激烈争论。该《环境保护法修正案草案》的公布给废止论、搁置论画上了句号，留下了修改论与改造论之间的论争。那么，到底要如何“修改”或“改造”呢?学界主要提供了两种战略方案，即政策法论和基本法论。但是新《环境保护法》在定位模糊下的匆匆出台，带来令人困惑的结构布局。

(一)《环境保护法》定位之争

我国部分学者认为，应当将《环境保护法》修改为政策法，甚至直接将《环境保护法》更名为《环境政策法》。政策法论认为，《环境保护法》修改应向政策法与理念法方向倾斜，［1］应当以“十八大”生态文明建设的精神为指导，将《环境保护法》修改为宣布国家环境政策与指导思想、基本原则与基本理念的政策法。［2］政策法论的实质是要从执行法转变为政策法、从调整管理相对人转向调整行政管理者。［3］

政策法论还认为，从世界范围看，各国的环境保护都全赖于环境行政权力，而我国环境保护行政机关在执法上难以获得法律授权，其地位尴尬。［4］环境法的主要矛盾在于权力和法规、国家和地方之间的矛盾。［5］中国环境法的根本症结就在于对政府激励不足，包括正激励和负激励。［6］政策法是将国家环境政策法定化，使国家环境政策上升为国家法律。政策法主要规制政府，规定政府在环境保护上不该做什么、该做什么以及如何做，［7］美国的《国家环境政策法》就是典型，该法主要目的在于约束政府，而不在于约束个人和企业等其他组织。［8］

由此可见，政策法论是要将《环境保护法》修订为只规制政府行为的法律。依据行政法学理论，所谓的政策法当属行政法范畴。因此，政策法论的实质是，将《环境保护法》修改成为纯粹规制政府行为的行政法，将“国家环境政策”行政法化。

改造论认为，政府在环境管理上“有法不依”，其根源在于环境保护法律法规对我国政府环境保护行为的规制严重不足，应当“改造”《环境保护法》以重点约束政府行为。［9］可见，新近的政策法论与多年前的改造论如出一辙。它们均认为，政府环境保护存在严重缺陷，应将《环境保护法》改造成一部重点规制政府行为的法律，即将《环境保护法》改造成“环境行政法”。

然而，将《环境保护法》改造为环境行政法，局限性明显。政策法论的产生背景是，学界普遍认识到了政府在环境保护中的重要作用以及当前政府在环境保护中的作用不足，因此希望改造《环境保护法》以规制政府。但是，环境问题不仅关系到政府的职权与职责，也关系到企业等社会组织和个人的义务，更关系到公众的权益。将所有环境问题归结给政府的《环境保护法》改造方案，过分强调环境行政管理，存在矫枉过正之嫌，同时无视了公众行使环境权、环境资源利用者履行环境义务等对环境保护的重要性。另外，政策法论将环境保护完全视为政府的职责或职权，为环境保护必须服务于(或者说是让位于)经济发展提供了依据。因为经济发展与环境保护之间的固有矛盾是不以人们的主观意志为转移的客观存在，发展经济是政府的重要职责，若再将环境保护完全视为政府职责，在经济发展与环境保护二者只能择其一时，难以确保政府不为了经济发展而牺牲环境。

除政策法论外，另一重要观点是将《环境保护法》修改为环境保护领域的基本法。所谓基本法是指调整内容具有基础性、统领性特征的法律。将《环境保护法》修改为环境保护领域的基本法，即《环境保护法》在环境保护法律体系中类似于“环境宪法”，能够统领整个环境保护法律体系。

学者认为，之所以应将《环境保护法》修改为环境保护领域的基本法，原因在于:1979年《环境保护法(试行)》初步设想就是环境保护基本法，1989年制定《环境保护法》时也仍然打算制定为基本法，以规定国家环境保护政策、环境保护基本方针;对于具体环境问题，则在如《大气保护法》、《水质保护法》等法律法规以及实施细则中加以解决。［10］因此，尽管事实上《环境保护法》不是基本法，但基于现行诸多单行环境法律法规无法贯彻环境资源整体性、生态性的考虑，也有必要将其修改为基本法，以综合性的整体理念统领整个环境保护法律体系。

基本法论是绝大部分学者坚持的观点，我们赞同基本法论。尽管当前政府环境义务与责任方面存在严重不足，应当通过法律修改予以解决，但不能一叶障目，过分偏重环境行政管理而无视其他，更不能将《环境保护法》引向环境行政法。毕竟环境行政管理只是环境保护的一个方面。而环境保护基本法是全面调整环境法律关系的法律，是环境单行立法所不能比拟的。［11］

(二)新《环境保护法》的结构之惑

新《环境保护法》在原《环境保护法》章节基础上增加“信息公开和公众参与”一章，从而形成了除“总则”与“法律责任”之外，由“监督管理”、“保护和改善环境”、“防治污染和其他公害”、“信息公开和公众参与”四章组成的架构。新《环境保护法》这一结构变化表明立法者已经意识到了环境保护中至关重要的一类主体——公众，这是新《环境保护法》的重大进步。这一进步萌芽了环境保护领域内的“政府、企业等环境资源利用者、公众”的三足鼎立之势，为《环境保护法》的基本法定位提供了基础。然而，新《环境保护法》的结构调整仍没能实现《环境保护法》作为环境保护领域基本法的宏观定位。具体分析如下:

其一，新《环境保护法》第三章“保护和改善环境”所列的第二十八条到第三十九条几乎是以“政府”作为规制对象，法律条文表述的主语几乎均为政府(除第三十条和第三十五条无主语、第三十八条“公民”外)，内容也几乎是政府职权或职责。既为政府职权或职责，那么，该内容理当归属该法第二章“监督管理”。其二，该法第三章主要内容为政府的环境职权或环境职责，而依据该章标题“保护和改善环境”，似乎可以推理为:保护和改善环境乃政府职权或职责，且仅为政府职权或职责，与他人无关。其三，新《环境保护法》第一条将“保护和改善环境”列入“立法目的”，同时又将“保护和改善环境”单列一章，通过逻辑推理似乎可以认为，只要有第三章“保护和改善环境”即可实现“保护和改善环境”的立法目的。但是“保护和改善环境”不仅需要政府的环境职责，还需要有环境资源利用者的义务承担，更需要有公众的共同努力。可见，新《环境保护法》不仅逻辑不清，而且将“保护和改善环境”仅视为政府的职权或职责。

新《环境保护法》第四章“防治环境污染和其他公害”中(第四十条到第五十四条共15 条)，第四十条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第五十二条等5 条的法律条文均以“国家”为主语，第四十七条、第四十九条、第五十条、第五十一条等4 条的法律条文以“各级人民政府”为主语。质言之，该章15 条法律条文里，9 条规定的是政府职权或职责，占比3/5。

概括上述分析，新《环境保护法》第二章“监督管理”固然应当规定政府环境职权或职责，但是第三章“保护和改善环境”、第四章“防治污染和其他公害”仍然以政府环境职权或职责为核心加以规制，就连第五章“信息公开和公众参与”都不乏政府职权或职责内容的规定，如第五十三条、第五十四条的“各级人民政府环境保护主管部门”等表述。这就不难看出，新《环境保护法》的内容具有环境行政法的特征。新《环境保护法》在各章内容中随意规定政府环境职权或职责，导致新《环境保护法》在定位上的模糊，形成“外观上像基本法，流淌的却是政策法的血”之状况。新《环境保护法》定位模糊的表象原因是受政策法论思想的影响。究其深层原因还在于:人们一直误读甚至无视公众的环境权益，把环境权益等同于国家环境公益，从而将政府视为唯一的环境公益维护人。

综上所述，尽管学界从宏观战略角度指出了应当将《环境保护法》修改为环境保护领域的基本法。但是《环境保护法》该如何布局才能成为人们期望的环境保护领域的基本法，以实现其在环境保护领域的基础性、统领性作用?学界至今并没有提供中观层面的理论支持。

二、作为基本法的《环境保护法》布局依据

如何才能实现《环境保护法》的基本法定位?这是一个不可回避的重要问题。显然，在基本法定位与《环境保护法》内容之间还需要联通的“桥梁”。正如前文所述，实现《环境保护法》的基本法定位就是要实现其在环境保护法律领域的统领性作用。统领性是基本法的根本属性，而基本法的统领性又取决于其内容的基础性。所谓基本法内容的基础性，是指就某个法律领域而言，基本法内容是全局性、根本性的。可见，要实现《环境保护法》的基本法定位，就需要寻找具有全局性、根本性的该法内容。对此，我们认为，从该法的“立法目的”以及该法所要实现的“环境法律关系”两方面入手寻找是合乎逻辑的。

(一)《环境保护法》立法目的决定其布局

原《环境保护法》第一条规定:“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”该立法目的遭人诟病之处在于:将“促进社会主义现代化建设的发展”与“保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障人体健康”并列作为立法目的。因为，环境保护与现代化建设(主要指经济建设)之间是存在固有冲突的，将现代化建设与保护环境并列作为立法目的，给“为发展经济而牺牲环境”提供了依据。新《环境保护法》第一条修改为“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”即删除了“促进社会主义现代化建设的发展”，代之以“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”。我们认为，这一修改取得了显著进步。因为，该表述基本揭示了《环境保护法》的应然立法目的，尽管尚欠精准和简练。

“为保护和改善环境，防治污染和其他公害”是《环境保护法》立法目的的表象性表述，自然容易理解，对此无需赘言。而将“保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”表述为该法的立法目的，其意涵则需深入分析。原《环境保护法》和新《环境保护法》都规定:“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体。”我们认为，这个规定所界定的“环境”有三层含义。第一层含义是:通过“影响人类生存和发展的”这个定语，阻却了诸如庭院中的盆景植物、村民房前屋后的零星树木、家养宠物、所谓的“景观”等进入“环境”的范围。即并非所有围绕于人的自然存在均能成为“环境”。第二层含义是:通过“总体”这个定性词，表明环境包容许多自然因素这个事实并不意味着环境是一定数量自然因素的简单叠加，而是由一定数量、结构和层次的自然因素所构成的具有一定生态功能的物流和能流的统一体。即“环境”是一个整体性的概念。第三层含义是:通过“人类”这个限定词，表明这一特定含义环境的享受主体是广泛的，绝不是个体。理解了《环境保护法》要保障的这个特定含义的“环境”，才能理解其与“保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”这些立法目的之间的关系。质言之，只有保护好这个特定含义的“环境”，才能“保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”。可见，《环境保护法》的根本立法目的是:保障具有良好生态功能的环境，这样的环境可简称为“良好生态环境”。中共十八大报告中“良好生态环境是人和社会持续发展的根本基础”的表述也契合了我们对《环境保护法》这一根本立法目的的理解。

既然《环境保护法》的立法目的是“保障良好生态环境”，那么，该如何实现呢?面对日益严峻的环境危机［12］，自20世纪下半叶以来世界范围的环境法理论研究和立法实践至少取得了如下共识:1)“公地悲剧”特征的环境危机暴露出“政府和市场双失灵”状况的制度缺陷，需要新设法律权利——环境权［13］，加以完善;2)法律应当强化对污染、破坏环境行为的规制;3)环境危机的化解必须依仗政府公权力的有效运行。因而，要实现“保障良好生态环境”的目的，公众环境权的赋予和保障制度理当在《环境保护法》中予以充分体现。其实，早在1972年，联合国《人类环境宣言》就宣布:人类享有在舒适而有尊严的环境中生存的基本权利。美国的《国家环境政策法》也明确规定了环境权，即每个人都享有在有利健康的环境中生存的基本权利。可见，环境权入法既有国际公约可资借鉴，也有外国规定可供参考。因此，修改《环境保护法》应大力促进环境权入法。［14］同时，由于绝大部分的环境污染和破坏是由环境资源［15］利用者造成的，《环境保护法》也需要给规制“环境资源利用或破坏者”留足空间。当然，《环境保护法》还需要全面落实政府的环境职责。概括上述，对公众、环境资源利用或破坏者、政府等三方主体进行规制就是《环境保护法》的应然内容。

(二)实现环境法律关系决定《环境保护法》的布局

任何法律的存在都是为了处理某种法律关系的;每一种法律规则与法律规范的目的是要为法律关系的存在创造形式条件。［16］德国学者Bierling认为，一切法律规范都表述法律关系的内容。［17］正是在Bierling 论述的基础上形成了当前的法律关系理论。［18］由此可知，所有的法律规范都为表述并处理某种法律关系而存在，环境保护法律规范也不例外。质言之，《环境保护法》要围绕实现“环境法律关系”来制定也是不二选择。

法是调整人的行为的社会规范，而社会关系不过是人与人之间的行为互动或交互行为，因此也可以说，法的调整对象是社会关系。［19］质言之，法是通过调整人的行为来调整社会关系的，经过法律调整的社会关系即上升为法律关系。由此，上述三者关系可以为“交互行为→社会关系→法律关系”。据此原理，通过对新《环境保护法》第一条立法目的“保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康”的分析，即可窥见该法所欲建立并保障实现的“环境法律关系”。“防治污染和其他公害”内含两个行为即“污染等公害行为”和“防治行为”。污染等公害的行为人即环境资源利用或破坏者;而本着谁污染谁治理原则，防治行为人也是环境资源利用或破坏者。由此，在“防治污染和其他公害”与“保障公众健康”等行为交互作用下产生的社会关系是环境资源利用或破坏者与公众之间的关系。“保护和改善环境”看似是全体社会成员的责任，但该句的核心是“改善”。因为全体社会成员只有保护环境而没有改善环境的义务，改善环境义务的承担者是政府。由此，在“保护和改善环境”和“防治污染和其他公害”等行为交互作用下产生的社会关系是环境资源利用或破坏者与政府之间的关系。在“保护和改善环境”和“保障公众健康”等行为交互作用下产生的社会关系则是公众与政府之间的关系。概而言之，上述诸行为(可概括称为环境保护行为)的交互作用产生上述三类环境保护方面的社会关系，这三类社会关系经法律的调整上升为环境法律关系，即环境保护方面的权利义务关系。

可见，《环境保护法》立法目的的表述已潜在地表达出了环境法律关系。自然人(公众)享有环境权，环境保护与改善者、污染等公害防治者承担相应义务。承担保护改善环境、防治污染等公害义务的不仅包括所有的环境资源利用或破坏者，更包括政府。易言之，环境法律关系涉及三方法律主体，即自然人、环境资源利用或破坏者和政府。该三方法律主体相互作用产生了三类环境法律关系:自然人与环境资源利用或破坏者之间的权利义务关系，自然人与政府之间的权利义务关系，以及环境资源利用或破坏者与政府之间的权利义务关系。显然，第一、二类权利义务关系直接以保护自然人环境权为目标，而第三类权利义务关系似乎是环境资源利用或破坏者与政府之间的关系，但实质也是保障自然人环境权的实现。易言之，政府的环境义务表现为两个方面:一是政府直接针对享有环境权的自然人所产生的环境义务，表现为环境职责;二是政府直接针对环境资源利用或破坏者所产生的环境监管等义务，表现为环境职权。可见，《环境保护法》所涉环境法律关系的法律主体就是:享有环境权的自然人、承担环境义务的环境资源利用或破坏者(包括企业等组织与个人)、承担环境职责(包含环境职权)的政府。《环境保护法》要实现其基本法定位，就必须考虑诸环境法律关系的三方主体之间的权利义务关系。故而，规制自然人的环境权、环境资源利用或破坏者的环境义务、政府的环境职责就是《环境保护法》不可或缺的基本内容。

概括以上分析，联通基本法定位与《环境保护法》内容之间的“桥梁”是立法目的以及实现环境法律关系。而经由“立法目的”和“实现环境法律关系”两座桥梁，产生了“殊途同归”的效果:基本法定位要求《环境保护法》规定三方面的内容，即自然人的环境权、环境资源利用或破坏者的环境义务、政府的环境职责。

三、《环境保护法》“3+2”结构的具体安排

享有环境权的自然人、承担环境义务的环境资源利用或破坏者、承担环境职责与环境职权的政府，三者逻辑关系是:自然人环境权的实现是核心，环境资源利用或破坏者的环境义务是围绕环境权而设，政府环境职责与环境职权的落实也是为了保障环境权。

鉴于前述逻辑关系，《环境保护法》在结构布局上首先要建立的是环境权相关制度，即除第一章设总则外，第二章就只应是环境权相关制度。有了环境权才可能存在侵害环境权的行为，而侵害环境权的往往就是环境资源利用与破坏者(多为企业)。因此，《环境保护法》第三章应当规制环境资源利用与破坏者的环境义务，作为实现环境权的保障制度。不像私法义务的违反往往只涉及个别的当事人、并且产生的危害相对微小，环境义务的违反涉及的却是公众利益、产生的损害是公害，因此，还需赋予政府环境职权对环境义务进行监管。因此，政府环境职责与环境职权当属《环境保护法》第四章的内容。最后一章自然是针对违反环境义务、违反政府职责的不利后果进行规定，是确保环境义务和环境职责得到履行的最后保障。因此，围绕立法目的、依据环境法律关系，《环境保护法》作为基本法的合理逻辑框架应当是:总则、自然人的环境权、环境资源利用或破坏者的环境义务、政府的环境职责、法律责任。该框架可以概括为“3 +2”结构，即以三类主体(环境权主体——自然人，环境义务主体——环境资源利用或破坏者，环境职责主体——政府)为对象分章予以规制，加上总则和法律责任两章。

在立法技术上，《环境保护法》要实现其基本法的统领性，首先需要在法的效力位阶上予以体现，即由全国人大全体会议通过《环境保护法》，以统领作为下位法的、众多的环境法律法规，实现其“环境宪法”的作用。《环境保护法》要实现其基本法的基础性，需要对前述三方面框架内容做进一步分析，并根据现实需要予以详略处理。略，即规定较为纲领性、综合性的基本制度，为下位法划定范围、留备空间;详，则应针对某些制度详加规定，限制下位法的肆意，以保证环境保护法律法规的体系化和系统性，实现《环境保护法》的统领性。具体而言，在《环境保护法》“3 +2”框架结构下，各章内容宜做如下统筹。

1.第二章“自然人的环境权”

公民是公法领域使用的概念，强调的是国籍身份。在中国使用“公民”用语即指中国公民，因此，公民环境权的称谓内在地排除了身居中国的外国公民环境权。然而，外国公民在中国享有环境权是《环境保护法》第一条立法目的“保障公众健康”的体现，外国公民在中国享有环境权有利于推动我国环境保护的进步。而且，《环境保护法》不是一部纯粹的公法，也不宜将该法权利主体表述为“公民”。因此，环境权主体不宜表述为“公民”，表述为“自然人”较为恰当。

自然人环境权作为《环境保护法》的核心内容，该章首先应当借鉴联合国《人类环境宣言》等国际公约的规定，确认每一个自然人都拥有“享受良好生态环境的权利”。其次，环境权的实现，不仅需要有该法第三章环境资源利用或破坏者的环境义务、第四章政府的环境职责以及第五章法律责任的保障，更需要有环境权的实现制度作为保障。因此，该章在确认环境权后，应当规定环境权的实现制度。环境权的实体性权能是主体对“良好生态环境”的享受权或保有权，显然是被动、消极的权能。因此，法律对环境权的实体性权能无法规定具体的实现制度。而环境权的程序性权能是主体的环境参与权、环境请求权等主动、积极的权能，这就需要法律对环境权的程序性权能规定具体的实现制度。［20］如公众环境参与制度，具体来说，应当对公众环境参与的范围、参与的方式、参与的程序、参与的效力等作出规定，以保证环境权落到实处。

有学者提出，应当将环境公益诉讼规定在《环境保护法》法律责任一章。［21］我们认为，法律责任是违反法律义务与职责而产生的不利后果，法律责任无法涵盖环境公益诉讼。环境公益诉讼是环境权实现的保障，是环境权救济的最后措施。因此，本章在确认自然人环境权之后，还应当建立环境权的终极保障制度——环境公益诉讼制度，并就环境公益诉讼的原告资格、诉讼时效、环境公益基金制度等作出规定。

2.第三章“环境资源利用或破坏者的环境义务”

有学者认为，原《环境保护法》立法重点是调整和约束企业。［22］我们以为不然，纵观原《环境保护法》，仅有第四章“防治环境污染和其他公害”所列示的第二十四条到第三十四条的内容是关乎企事业等组织的，寥寥十条内容很难体现为“立法重点”。企业等环境资源利用或破坏者是导致环境污染与破坏的罪魁祸首，他们是环境义务的主要承担者，也是自然资源保护的直接责任人。将调整和约束企业等环境资源利用或破坏者的环境义务作为《环境保护法》立法重点是必须的。

新《环境保护法》对自然资源保护没有予以足够重视。自然资源的利用与环境的污染和破坏密不可分，自然资源利用是环境保护的重要阵地。环境资源利用者的环境义务不仅包括不违反污染与破坏环境的消极义务，更有合理利用和保护自然资源的积极义务。在自然资源利用中进行预防性保护，是环境保护的根本，是《环境保护法》预防原则的体现。

环境资源利用或破坏者不仅包括企业等社会组织，也包括政府，还包括普通民众。只要是环境的利用者、环境的破坏者均在环境义务承担者之列。环境资源利用者的环境义务不仅包括环境资源利用或破坏者直接针对每一个自然人的义务，还包括环境资源利用或破坏者针对政府职权的环境义务。

概而言之，本章内容至少应当建立下列制度，以落实环境资源利用或破坏者的各种环境义务:建设项目环境影响评价制度、三同时制度、环境税费制度、使用者付费制度、清洁生产制度、绿色产品和产品责任延伸制度、生态补偿制度、排污单位环境信息公开制度、环境资源使用和排污许可制度、生物多样性制度、有毒危险物品管治制度等等。

3.第四章“政府的环境职责”

政府作为保护和改善环境的义务主体之一，因其特殊身份，其义务主要表现为“职责”。学者普遍认识到了政府环境保护职责的至关重要性。但新《环境保护法》不仅“矫枉过正”地将所有环境问题几乎都归结于政府，而且混淆了“职权”与“职责”的关系。新《环境保护法》第一到第六章全部章节中都有关于政府的规定，但仍然多以“赋予权力”的姿态出现，体现的主要是环境职权而不是环境职责，导致无法体现出政府的法律责任。在环境法律关系中，政府面对两个法律主体，即享有环境权的自然人、承担环境义务的环境资源利用或破坏者。与享有环境权的自然人相对，政府承担的是环境职责;与承担环境义务的环境资源利用或破坏者相对，政府承担的是环境职权。需要强调的是，环境职责与环境职权只是一个事物的两个方面而已，都是政府“环境义务”的体现，都以实现环境权为目标。因此，本章内容应以政府的环境职责为核心内容，切实将政府的环境权力转化为环境职责，以明确政府保护与改善环境的法定义务。当然，要政府切实履行环境职责需要有良好的环境监管体制作为前提。现行环境监管体制饱受诟病，应当在《环境保护法》修改中得到理性修正。对于各类政府机关履行什么样的环境职责应该在本章予以明确。

总体而言，本章以政府环境职责为规制内容，为确保环境职责的履行，除需在法律责任章节明确其违反职责的法律责任外，还必须在本章建立相关制度，包括但不限于:建立健全环境监管体制、环境规划制度、规划环境影响评价制度、政策环境影响评价制度、环境质量标准制度、环境监测检查制度、环境预警制度、联合防治协调制度、环境保护目标责任制和考核评价制度、政府环境信息公开制度、环保先进技术促进制度等。

4.第一章“总则”与第五章“法律责任”

总则是统领某类法律法规的原则性内容，是从某类法律规范中抽取出来的“公因式”。作为“公因式”的总则应适用于环境法律保护的全部领域。

有学者认为，《环境保护法》基本原则应当有预防原则、环保优先原则、公众参与原则、合理开发原则、损者担责原则。［23］新《环境保护法》第五条也明确了预防为主原则、环保优先原则、综合治理原则、损害担责原则、公众参与原则作为该法的基本原则。我们认为，总则是该部法律的“公因式”内容，而基本原则就是该“公因式”的“公因式”——该部法律的精神，因此，基本原则更应当能够贯彻于整部法律。由此可见，环境保护优先原则、预防为主原则等应当列为《环境保护法》的基本原则。而综合治理原则、污染者负担受益者补偿原则(损害担责原则)、合理开发利用原则、公众参与原则等不具有“公因式”属性、不能贯彻于整个《环境保护法》，不宜作为该法基本原则加以规定。其中，综合治理原则、污染者负担受益者补偿原则(损害担责原则)、合理开发利用原则等体现的是环境义务属性，应当列示在“环境资源利用或破坏者的环境义务”一章。所谓的公众参与原则只是实现环境权的手段，是自然人环境权的体现，因而应当属于第二章“自然人的环境权”中。环境保护监管体制并非《环境保护法》“公因式”内容，应当移出“总则”之外，归到“第四章政府的环境职责”中。

违反环境义务或违反环境职责是产生环境法律责任的前提。在《环境保护法》第三章和第四章分别明确了环境义务和政府环境职责之后，在该章自然需要依据环境义务的违反或环境职责的违反一一规定环境法律责任，防止挂一漏万而留下“法律漏洞”。环境法律责任是环境资源利用或破坏者履行环境义务、政府履行环境职责的最后保障，健全环境法律责任制度是《环境保护法》的重要内容，关系到立法目的实现。具体而言，对于违反环境义务的环境资源利用或破坏者、违反环境职责的政府，不仅需要明确其行政责任，更应明确其民事责任乃至刑事责任。有效地解决“违法成本低”的问题。只有将环境职责违反者、环境义务违反者的法律责任与违法成本对应、将其法律责任与环境危害对应，才能真正实现自然人的环境权。

注释:

［1］［5］［7］［22］王灿发、傅学良:《论我国 ＜环境保护法 ＞的修改》，《中国地质大学学报》(社会科学版)2011年第3 期。

［2］［8］［14］［21］蔡守秋:《论修改 ＜环境保护法 ＞的几个问题》，《政法论丛》2013年第4 期。

［3］［4］秦天宝:《〈环境保护法〉的困境及修订展望》，《绿叶》2011年第8 期。

［6］巩 固:《政府激励视角下的＜环境保护法＞修改》，《法学》2013年第1 期。

［9］杨朝飞:《＜环境保护法＞修改思路》，《环境保护》2007年3 期。

［10］汪 劲:《论我国＜环境保护法＞的现状和修改定位》，《环境保护》2003年第6 期。

［11］［19］汪 劲:《环境法治的中国路径:反思与探索》，北京:中国环境科学出版社，2011年，第43，62页。

［12］所谓环境危机是指生态环境严重恶化的状态。更确切的表述就是环境的生态功能受到严重破坏的状态。

［13］邹雄等:《环境侵权法疑难问题研究》，厦门:厦门大学出版社，2010年，第1－19页。基于我们对环境权的认识，我们认为在《环境保护法》中规定环境权制度是完全必要和可行的。

［15］环境资源是指生态系统所表现出来的对环境污染、破坏与冲击的容量、环境的舒适性、景观优美性、可观赏性等具有生态功能价值的资源。全文中的“环境资源”同此意。

［16］Albert Kocourek，Jural Relations，1928，Indianapolis，Preface，V.

［17］Ernst Rudolf Bierling，juristische PrinzipienlehreI，1894，Freiburg/Leipzig，S.145ff.

［18］张文显:《法理学》，北京:高等教育出版社，2003年，第 131页。

［20］关于环境权的实体性权能和程序性权能的论述，详见邹雄等:《环境侵权法疑难问题研究》，厦门:厦门大学出版社，2010年，第 13页。

［23］曹明德:《对修改我国环境保护法的再思考》，《政法论坛》2012年第6 期。