新型城镇化建设过程中亟需解决的四个问题

中共中央政治局2013年12月3日召开会议，分析研究2014年经济工作并听取第二次全国土地调查情况汇报。会上强调，我国发展面临的国际环境和国内条件都在发生深刻而复杂的变化，挑战和机遇并存。在未来的时间里，我们要走新型城镇化道路，出台实施国家新型城镇化规划。

新型城镇化，是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。

针对新型城镇化概念的提出，反思我国现阶段城镇化进程中存在的诸多矛盾，如城镇体系发展不协调，相同职能类型的城镇重复建设，广大农村地区建设滞后，城镇化速度与产业结构演进不协调，城镇化速度太快，新增城市人口的社会保障、教育、医疗、养老等配套需要健全，失地农民的补偿安置等问题，我们可以看出，土地问题、户籍问题、财税问题、地方投融资问题或许是走新型城镇化道路亟需解决的四大问题。

土地问题

中国的城镇化进程，不仅伴随着人口向城市的进入，同时也伴随着土地城镇化进程。我国的土地城镇化，因其特殊的国有土地制度和农村集体土地所有制，对改革产生了一定障碍，但深化土地制度改革是破除城乡二元结构的必由之路，其现实意义和迫切性日益突出。

首先，要通过发展非农产业实现高质量的城镇化，最大的障碍是什么？除了人力资源素质，当属土地资源紧缺、房产价格过高。在任何国家，土地、房产价格过高都必然因抬高成本而妨碍实体经济发展，对于发展中国家而言，突破这一瓶颈更是实现经济起飞的关键。鉴于过高的征地补偿必然直接间接抬高土地、房产价格，防止征地拆迁补偿过高蔓延失控，就是一个必须解决的问题。在征地补偿方面，适度提高农民在土地增值收益中的分配比例是正确的，而现行土地制度的基本框架不宜颠覆，因为农村土地集体所有制更有利于农民进人非农产业，赢得可持续的发展机会。

其次，土地所有权也亟需重视，所有权的问题涉及农村集体土地确权，未来明晰土地的产权，包括农村集体建设用地的产权问题和土地流转问题等。据北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀的观点，农村土地集体所有制虚化了产权主体，农民不是自己宅基地和承包地（林地、牧场）的所有者。只有农民意识到土地是自己的，才会珍惜和投资土地。要让农业乃至附着于土地之上的林业、畜牧业真正完成产业化，前提是把土地所有权归还农民。因此，要把土地所有权归还给农民，第一步，要把农民的宅基地使用权首先转化为可以有偿转让的产权形式，当农民选择小城镇就业或定居时，可以通过宅基地使用权获得相应的经济补偿，同时也获得进镇落户或创业的启动资本。第二步，把农民所拥有的土地承包经营权改为完全的土地所有权，彻底解决产权主体不清问题。在具体实施过程中，应当有利于农民真正受益，避免激化社会矛盾。

户籍问题

在过去的十年，中国出现了城市化建设的大跃进，尽管有大约2亿农民工进城工作，但因为户籍制度的原因，他们不被城市接纳。其中有很小一部分有能力在城市购买住房，但并不能享受城市的公共服务，比如教育、医疗等。这种由户籍制度造成的人的权利的不平等，是社会不公正的主要所在，也是中国无法实现可持续发展的主要原因。但是目前户籍制度改革也存在重重困难：首先阻力在于地方政府，因为这需要财政支出不断增加，让公共服务覆盖人群扩大；其次，外来跨区跨省的农民工户籍问题可否解决。例如广东有2600多万外来人口，其中逾1600万来自其他省份，这些人在转户过程中遇到的问题如何解决；最后，农民工的意愿问题。不能为城市化而逼迫农民进城上楼，甚至借机抢地。如果农民工自愿成为市民，那么他需要履行缴纳社保的责任，并享受均等化的公共服务。如果农民工只是进城打工，而不愿留在城市，那就不必缴纳社保医保等，而是执行农村地区的社会保障制度。

财税问题

过去十五年，土地财政在中国城镇化的进程中发挥着异常重要的作用。然而，它也极大地改变了中国各地的经济发展模式和国家经济的产业结构比重，滋生出无数问题。在房地产市场日趋理性和中国经济逐渐转型的时期，土地财政已成为发展阻碍，理应退出历史舞台却又积重难返。如果要进行改革，就要改变政府的管理和经营的双权合一。国际经验表明，在成熟的市场经济中，政府管理部门不能同时又是市场经营主体，这应当是中国土地财政改革的一大方向，即改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，分离政府经营土地的职能。可参照国有企业改革的经验，成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织、领导、经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，由其以经营国有土地的形式参与市场运作，或转让、或出租、或联营、或入股，负有保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。显然，这将是一个极为漫长的过渡期，而且涉及当前土地利益分配使用的利益格局，改革难度之大可想而知，土地财政自然不能一下取消，只能在长期的改良中渐进推进。

地方投融资问题

城镇化建设对地方财政提出了严峻挑战。目前人们普遍看好城镇化对刺激内需、拉动经济增长的作用。但推进城镇化所需资金从哪里来？上海交通大学教授高汝熹表示，在城镇化过程中，无论是农民工市民化成本还是基础设施建设，都需要巨量资金投入，而与此相对的，则是地方政府财政收入减少、银行借贷困难以及债务到期的几重难关。

海通证券首席经济学家李迅雷表示，未来推进城镇化对我国现有财力是一个严峻挑战。目前全国有1.6亿外来流动人口，若按每人10万的财政支出计算，这意味着即便今后农村人口不再流入城市，各地政府也必须累计将拿出16万亿来实现农业转移人口市民化的目标。

巨大的资金压力对新型城镇化提出更高要求。李迅雷称，今后为推进城镇化，我国无疑会实施赤字财政政策，但无需过度担忧，与拉美国家相比，具有它们所不具备的特点或优势，比如我国内债占绝对高的比重，且又是外汇储备第一大国等。但是，我国在财力有限的情况下，城镇化必须要充分考虑投入产出比这个核心指标，要提高劳动生产率，让公共服务产品的效用最大化，实现规模经济。

强化新型城镇化建设的投融资保障，可以从以下几个方面人手：在完善债券市场化发行机制、市场约束、风险分担机制、强化偿债能力的基础上，扩大地方政府发行市政建设债券的范围，不断扩大经营性建设项目直接融资规模，创造条件发行市政收益债券；提高国有资本收租分红比例，并将收益投人社会公益领域；吸引民间资本和外资，形成多元投资主体。

新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。2013年12月12日至13日，中央城镇化工作会议提出新型城镇化建设要推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制、优化城镇化布局和形态、提高城镇建设水平以及加强对城镇化的管理的六大任务，这是一个鼓舞人心的蓝图，更是一条通向繁荣的必由之路。endprint