“吸纳嵌入”管理：社会组织管理模式的新路径*——以浙江省N市H区社会组织服务中心为例

林 兵 陈 伟

“吸纳嵌入”管理：社会组织管理模式的新路径*
——以浙江省N市H区社会组织服务中心为例

林 兵 陈 伟

当前，伴随着我国经济体制的转变与社会改革进程的深入，以及社会高度阶层分化所带来的利益多元化的新格局，政府面临的对公共物品供给的垄断与个人异质性所带来的公共物品需求多元化之间的矛盾日益突出，这对于我国社会管理提出了新的理论期望和实践要求。而在探索新的社会组织管理模式时，既有的理论成果提供了丰富的思路。“吸纳嵌入”管理的提出就是受到公民社会、法团主义、行政吸纳社会等理论的启发。它认为政府应通过“吸纳嵌入”环境的策略，获取稳定的外部环境资源，而社会组织则应通过“应嵌”和“回应”与政府进行互动交往，维持并发展自身。

吸纳嵌入式管理 应嵌 社会管理创新

问题的提出与理论梳理

我国传统的政府管理理念认为，政府是公共事务管理、公共服务和社会福利的唯一提供者。在国家与社会的关系层面上，国家掌握着权威性资源，并因此而拥有对社会组织的强大影响和控制能力。相对来说，我国的社会自治能力还较弱，社会组织的发展受到初始条件的制约，资金与人员的缺位、结构的缺项及功能的失常是最为典型和明显的。因而对于国家表现出一种天然的依赖性，普遍渴望获取国家的制度性与社会性资源的支持。在这样一种“强国家—弱社会”的背景下，传统的社会组织管理模式面临着一些制度与管理方面的缺陷，如偏重行政干预、双重负责的管理方式导致权责不清以及社会组织培育动力不足、缺乏专业服务等。这些问题的存在阻碍了新形势下社会组织的发展，使得大量的社会组织游离于管理范围之外。

而在探索新的社会组织管理模式时，政府也面临着一些新的问题：一方面，政府基于“政府失灵”的困境，不能对社会组织继续延用“科层制”的治理模式。同时，政府如何发挥间接的激励作用并掌握好介入的尺度，运用政府资源对社会组织予以培育、支持、引导及规范，并建构起与社会组织之间的合作关系以培育弱小的社会组织自主地提供公共服务，也是一个亟待解决的问题。另一方面，如何在新形势下探索社会组织管理的理论解释框架，以及如何双向转换理论与实践的关系问题也是当前面临的新课题。事实上，当下对于社会组织管理模式的探讨有着多元化的学术视域，学界关于社会组织管理模式的路径选择也有着诸多见解。然而，从宏观角度俯瞰其学理渊源，大致可以看到社会组织管理模式的理论演进往往与国家与社会的关系理论有着密不可分的关系。

首先，公民社会理论是国家与社会关系研究中最先流行起来的解释模式。尤尔根·哈贝马斯指出，自愿结社的社会组织是公民社会的核心机制,通过社会平等与国家民主化的进程，社会组织维系并界定公民社会与国家的界限。①公民社会理论的可取之处在于强调独立于国家之外的社会领域，对于实现社会管理的主导权从国家向社会的转移，以及加强社会组织的独立性与自主性具有较强的理论借鉴作用。然而，面对我国社会组织缺乏传统积淀、发育迟缓及组织弱小的现状，政府直接退出社会领域既与强大的“国家主义”传统不符，也易于引发“国退而民不进”，导致出现权力真空无法填补的结果。

因此，学界试图通过引进法团主义理论来为我国的社会组织管理实践提供相应的理论支持。按照斯密特的观点，法团主义是一个利益代表系统，它能将公民社会中的组织化利益与国家的决策结构联合起来。在结构安排之中社会组织具有垄断性，而作为交换它们受到国家的一定控制。②法团主义理论强调社会组织与国家的合作，社会组织被视为利益的聚合并被委托承担政府公共事务的责任。而从我国社会组织发展实践来看，有学者也指出,我国的社会组织监管体制所表现出的国家与社会的关系，在许多方面都与国家高度控制的国家法团主义的主要特征相符合。

然而我们发现，无论公民社会理论还是法团主义理论都根植于欧美国家的境况——国家与社会有着明晰的界限、甚至发达的社会组织可与国家博弈的基础上，而中国社会组织的兴起和发展有着与西方社会不同的历史脉络和现实情境。③鉴于我国社会组织面临的特定制度环境与复杂的类型，不同类型的社会组织可能与政府表现出不同的关系特征，无论是用公民社会理论还是法团主义理论来概括我国的情况，皆易陷入单一化的国家与社会的控制与反控制的博弈框架，并可能得出国家对社会组织的支持与控制呈线性相关的结论。但在实践中，国家通过与社会组织双向的交流与合作，在给予社会组织充分自主权的同时又能提供所需资源，这一思路则受到了一定的重视。

其次，本文试图使用“吸纳嵌入”概念来概括当前我国政府与社会组织的关系模式。“吸纳”指的是政府通过动员和整合社会资源，培育和支持社会组织的发展，使民间组织为政府所用，从而达到其增强政府公共服务能力及转移管理职能的目的，强调国家与社会的融合性。国内有的学者也曾提出过“行政吸纳服务”的理论，其所谓“吸纳”指的是政府通过支持和培育社会组织的发展，从而使社会组织的公共资源为政府所用，而作为交换，社会组织需要配合政府的政策与行为，并自觉地响应政府的组织与号召。④但笔者认为，仅靠“吸纳”概念对于研究社会组织管理中复杂的运行逻辑仍稍显宏观和静态，也无法说明政府作为外在环境对社会组织运作产生的动态多元化的渗入性影响。因此笔者认为还需要再引入“嵌入”概念，从而获得中观层面及动态的分析框架。

“嵌入”概念来自于经济社会学中的嵌入理论。卡尔·波兰尼在《大转型》一书中首次提出嵌入概念,认为人类的经济活动嵌入并缠结于经济与非经济的制度之中,强调将非经济的制度包括在内是极其重要的。⑤1985年,马克·格兰诺维特在《经济行动和社会结构:嵌入性问题》一文中重新对嵌入概念进行了阐述,强调所研究的组织及其行为受到社会关系的制约,反对将其作为独立的个体进行分析。⑥在这个基础上，沙龙·祖金与保罗·狄马乔对这一概念进行了拓展,将嵌入分为四种类型：结构嵌入、认知嵌入、文化嵌入及政治嵌入。⑦这四种类型分别关注了组织在网络中的位置、认知与群体思维、共有信念与价值观、政治环境与权力结构等要素对组织行为的影响。嵌入理论虽然源于经济社会学范畴,但是笔者尝试将其引入到社会组织的研究中，用以分析制度的“嵌入”——即制度环境(尤其是政府)如何在制度层面影响社会组织的运行过程，并给予植入性的影响，以及社会组织如何迎合嵌入并借助其所提供的资源获得自身的发展。

纵观以往社会组织管理的理论研究，大多集中在宏大叙事层面讨论政府与社会组织之间关系的某种理想类型和认知框架，或者研究地方政府的具体政策层面的应用问题，而无法揭示出社会组织管理实践中的非线性的联系和微妙的互动。因此，本文希望通过对“N市H区社会组织服务中心”的建设与运作过程的研究，揭示政府对社会组织进行“吸纳嵌入”管理的动态过程及其内在逻辑。

“吸纳嵌入”管理：H区社会服务中心的经验分析

H区位于浙江省N市的市区中心，辖区面积29.4平方公里，下辖8个街道办事处、75个社区。全区总人口30万人，2012年GDP为496.18亿元，财政收入70.9亿元，现有各类社会组织1279家。“H区社会组织服务中心”(下文简称“H中心”)成立于2010年12月，为民办非企业性质，是全省首家区级枢纽型社会组织。

H中心总的运作模式为“政府扶持、民间运作、专业管理、三方受益”，其组织目标定位于为社会组织服务，即通过充分整合资源成为担任社会组织监督管理、孵化培育、组织建设及项目运作的服务平台。根据中心功能定位，设立了四个部门：一是资源开发部。负责拓展社会组织网络，与政府部门、专家学者、社会组织及企业建立并保持良好的关系，为社会组织和义工提供专业技能培训并整合公益资源。二是项目管理部。以福彩公益金100万元作为公益创投起始基金，负责管理纳入中心的各类社会组织参与公益创投项目工作，以及完成立项工作。三是信息服务部。主要功能是运作社会组织的服务信息平台，负责搜集、整理、汇总服务对象的求助信息，发布社会组织和义工提供的服务信息，并整合服务供需信息以促进供需对接。四是项目运作部。为处于孵化期的公益创投项目单位提供办公场地，并给予培育和支持。

(一)原有社会组织管理模式面临困境：“吸纳嵌入”管理模式的缘起

N市H区是历史悠久的城市老三区之一，伴随着经济发展与新兴城市化的进程，日趋异质化的人口结构使得社区居民的需求日益多元化，但政府提供的整齐划一的公共服务越来越难以满足不断增加的多样化和个性化的社会需求。而且，由于公共服务类的需求因利润空间小甚至没有利润，导致市场不愿意提供供给，于是区政府开始探索新的公共服务资源渠道。

2008年，区民政局投入20万元购买了针对青少年、残疾人、社区矫正及老年人的四项服务，由刚成立的区民政局下属的“社会工作协会”作为民办非企业性质的NGO承接了这四项任务。但该协会发现，H区内并没有多少成熟且专业的公益性NGO可以作为外包服务的载体，所以协会的运作效果不佳，公共服务仍然要依托政府部门才能得以完成。区民政局通过调研也发现，虽然政府在社会组织管理方面可以通过提供组织资源、实物资源及政策资源等扮演积极的支持性角色，但原有的社会组织管理模式仍然存在着一些问题。一方面，当时社会组织的“双重管理”制度要求社会组织必须依托一个行政机关或事业单位作为业务主管单位，并且还要满足一定的会员数量、固定场所及活动资金等苛刻的登记门槛，导致一些社会组织无法获得合法性的身份。而且，区内的社会组织不仅数量少、规模小、活动内容单一，且大多为文体娱乐类的互益性组织。另一方面，对社会组织的管理也存在着重管理、轻服务的倾向，表现为管理手段单一，缺乏支持培育机制等。区民政局也曾考虑建立社会组织联合会以便于加强管理和指导社会组织，但由于面临着既缺乏项目支持，也没有专业机构来负责运行的困难，最后只能在街道一级简单地整理和收集了一些社区服务组织的资料，也缺乏对这些社会组织系统的监督管理。⑧这些情况表明：政府原有的社会组织的管理模式抑制了社会组织的发展，无法实现通过利用社会组织的公共服务资源完成政府职能转移的目的。

2010年4月，区民政局策划成立了“公民参与中心”(即H中心的前身)，委托区社会工作协会具体运作，协会将其定位为类似于上海浦东NPI的社会组织孵化器。但是由于资金原因(去上海考察发现孵化一个社会组织需花费近三十万元)及担心孵化不利而成为政府负担，所以没有能够实施。到2010年12月份，区民政局拨出一幢独立的三层小楼建立了H中心。创建之初重点吸收了与民政服务对象相关的社会工作协会、街道民间组织联合会及专项经费资助项目单位等来共建H中心。H中心的成立标志着政府逐渐走出传统的管理方式，开始扮演支持性的角色并创新社会组织管理方式。

(二)政府与社会双层结构下的运行：“吸纳嵌入”管理模式的运行逻辑

“吸纳嵌入”管理模式的前提是政府与社会组织之间应当是开放性的系统，两者是一种合作与互相依赖的关系。面对社会公共服务资源获取的不确定性，减少对外部环境的依赖性,政府通过吸纳与整合社会组织以便获取社会组织的公共资源，并利用特定的策略在政治体制、资源配置、理念等方面对社会组织的运行进行制度性的嵌入,以便低风险、高效率地完成职能转移工作。而社会组织为了从外部环境中获取资金、人力、信息资源及合法性的支持，必须与那些控制资源的外部行动者(目前来说主要指政府)进行互动与交往,其生存能力在很大程度上取决于社会组织与外部资源控制者互动的能力。因此，“吸纳嵌入”是政府的运作策略，而“应嵌与回应”则是社会组织的回应策略。

首先，本案例中政府的第一个策略就是建立H中心这个枢纽型社会组织以完成“吸纳”，借助这个新载体的力量，由其提供培育、管理及引导社会组织的服务，以吸纳与整合H区社会组织的公共服务资源，并建立起社会组织与外部环境沟通的渠道。吸纳的实质在于整合资源并组织化。在社会组织还相对弱小时，高效社会管理的关键不在于政府的全面介入，而是通过一定的政策设计和制度安排，为多方参与社会管理体制提供一个开放的制度结构，从而使社会组织具有自我发展与管理的拓展空间。在2010年成立之初，区民政局希望H中心能够复制之前已成功的案例，即“81890”公共服务平台⑨，力求把该中心办成一个社会服务信息平台，通过整合信息资源来为社区提供服务。之后H中心开发了社会组织信息服务系统，汇总了服务对象和社会资源的供需信息，开发建成了H区的“社会组织地图”。借助这一系统，不仅便于H中心对区内社会组织的吸纳与管理，而且还可以根据居民需求就近找到相应的社会组织为其提供便利服务，实现了供需服务对接，使社会需求与公共产品提供之间实现了更高的契合。虽然在H中心的成立初期可以看到一些较为明显的整合痕迹而非增量特征，对于培育社会组织转移政府的社会服务职能的推动力尚显不足，但此举的意义在于完成了横向的一体化的组织结构。

进一步，为了加强H中心的力量，区政府和民政局在H区的八个街道还建立了街道一级的社会组织联合会，在社区层面也建立了社区社会工作室，率先在全省构建起区社会组织服务中心、街道社会组织联合会、社区社工室这样的三级服务系统。经过这样的整合，这种多级枢纽、分类管理及分级负责的结构又具有了纵向结构式的运行实体特征，实现了建构纵向组织结构的目的，更有利于政府与社会组织的资源交流。

在“强政府—弱社会”的背景下，政府需要多元主体参与到政府主导的社会管理中，通过“吸纳”的策略，在H中心这样的枢纽型管理平台下，为解决社会管理问题而服务。而这种“吸纳”方式也同样促进了社会组织自身的发展，构建了政府与社会组织之间的网络化连接，增进了社会组织的活力。“制度性嵌入”是嵌入策略的核心内容。正如马克·格兰诺维特所认为的，社会制度只能通过社会建构的形式来形成，制度性的嵌入不仅包含政治与权力结构的嵌入，还包含着不同层级的社会组织之间相互关系的制度化所形成的场域力量的嵌入。

事实上，我国大部分枢纽型、支持型的社会组织都是由政府自上而下建立的，这也是应对当前社会组织发展现状的积极探索方式之一。社会管理格局中的政府负责原则要求，政府在职能转移及社会组织发育迟滞的某些领域不宜过早地退出，还需要大力培育社会组织去填补政府转移出来的管理空间。政府要保证自身在社会组织管理模式运行中的成功，关键在于最有效地配置资源，降低自身承担相关社会公共事务的风险与成本，以提高社会需求满足的效能。一方面，为了保证对资源的控制，以确保枢纽型社会组织的运作能够实现政府的意图，政府往往在赋予资源与合法性的同时加强了控制功能。如H中心的人员招聘主要是来自于H区的社区工作人员，中心领导为原社区党支部书记，人员工资与运行费用由政府拨款，社会组织扶持资金主要来源为福彩公益金与社会工作专项资金，对该中心的绩效考评也主要是通过向民政局汇报工作的形式，因此具有比较显著的GONGO⑩色彩。正如H中心的内部人员所言，“没有政府的支持，没钱没政策，上面的职能部门无法协调，下面的社区资源也无法调动，要做政府想做的事情你才能成事”。另一方面，政府也力求通过这个组织平台向众多的社会组织输入其自身的理念取向。从2012年H中心所扶持的社会组织的类别来看，社区服务类组织占83%。“制度性嵌入”表明，社会组织遵循着政府的“合法性的逻辑”，不断采纳制度环境加于社会组织之上的形式和做法，由此导致了组织类型与功能的趋同取向。

其次，“制度性嵌入”在案例中表现的第二个策略是间接式管理。完善社会组织管理，转移政府职能的关键在于培育出公平、透明竞争机制下成熟、独立的社会组织。如果政府对社会组织在资源、发展以及管理上介入过深，使两者关系从契约合作蜕化为直接管理关系，也就失去了社会组织发展的活力之源。而“吸纳嵌入”管理模式与传统控制模式的最大区别在于政府嵌入的方式是间接的，即政府不再直接介入社会组织的日常管理与项目运行，而是赋权于枢纽平台性质的社会组织负责对社会组织进行培育与管理。一方面，从登记管理功能上看，H中心接手了原来由区民政部门负责的对社会组织登记的部分职能，取消了公益性社会组织业务主管单位的前置审批，这就缩短了审批时间，降低了社会组织获得合法身份的门槛，从而吸纳了大量游离的社会组织。另一方面，从培育与扶持功能上看，H中心通过提供活动场地，为社会组织负责人提供专业培训、各类课程培训、组织间交流活动及案例研讨活动等，对那些尚不成熟的社会组织给予支持。伴随着H中心与社会组织间互动与交流的增加，沟通与协调规则的逐步确立，相互的共识也在逐渐增长。“制度化嵌入”意味着，不同层级的社会组织之间的相互作用在经过制度化之后会结构化为场域，这种场域伴随着对政府政策规则服从的合法性，以及社会组织专业化、规范化的要求而形成制度化的力量。

表1 2013年6月H中心的活动安排(部分)

在本案例中，“制度性嵌入”管理的间接性、赋权性最突出的表现就是公益创投项目的机制。从2011年开始，区政府分别投入358万元和104万元用于福彩公益金与社会工作专项经费，并委托H中心承担公益创投项目的评审及管理，以帮助社会组织的公益项目获得资金的支持。从实际效果来看，这样一种项目式管理方式有利于促进社会组织的活力，并构建起更便于沟通的平面化管理结构。从其申报、审批的过程来看，公益创投项目首先通过H区内的社会组织自主发掘公共性需求，然后向H中心申报，经过初选后H中心召集相关社会组织、高校专家、主管部门、媒体及社区居民代表举行评审会，评审通过并公示后要与H中心签订项目协议书。而在执行过程中，H中心将对受助项目的社会组织进行运行跟踪，包括财务审计、受益者调查及绩效评估反馈等管理监督程序。如在2012年，101个项目经评审获得了218万元的福彩公益金资助；52个社区项目与重点项目获得了164万元资助，扶植、培育了大批有潜力的民间社会组织。此外，在H中心的联系下，有6家企业出资18.84万元认购了其中的8个重点公益项目，实现了公益创投与企业的首次对接。

表2 2012年度公益创投重点推介项目

可见，社会组织与社会力量的发育，主要得益于政府自上而下的改革所释放出来的社会空间，是政府主动退出的结果，社会组织的发展受制度环境嵌入的影响极大。因此，“吸纳嵌入”管理这样一种模式，通过建立在H中心与社会组织之间的契约合作基础上的间接性、赋权式的管理，能为社会组织的发展提供更为宽松的互动环境以及更加平面化的互动平台，建立更加有效的机制以推进两者之间的合作关系。

再次，本案例中社会组织的“应嵌与回应”策略，是指其组织目标所追求的是在政府职能框架指引下的行动，表现出更强的服务性功能，承担了政府在社会服务中的部分职能。相对而言，由于社会组织的发展在很大程度上受到资金、人力资源、信息及合法性支持等方面的限制，出于对政府所提供资源的依赖，社会组织必须学习如何与政府进行合作，以获取资源并展示出社会组织自身存在的价值，这也符合社会组织的自利逻辑。

例如，H区原来的“星星的孩子家长互助论坛”是一些孤独症孩子家长自发组织建立的QQ群，用于交流如何控制孤独症孩子病情的经验。但由于没有固定场地，这个松散型组织的交流仅限于网络上。2010年末，部分家长得知新成立的H中心可以为辖区内的社会组织提供服务，便找到该中心希望能解决活动场地的问题。而H中心也恰好需要通过与社会组织的互助合作来做出成绩，双方很快进行了深入合作。在获得了活动场所和经费后，该论坛负责人接受H中心的指导成立了“星星的孩子家长互助会”这样一个社会组织，并进入H中心接受孵化培育，使得其组织目标有了一定的拓展。该互助会创立之初，还只是一个典型的孤独症儿童家庭信息互助式的互益型社会组织。后来为了申请公益创投金获得资源，其组织目标与行动模式进行了相应的调整与拓展。在获得了H中心4万元公益创投金资助后，其组织目标定位于为家长提供心理辅导、专业康复培训、多样化家庭亲子活动以及向社会宣传、普及自闭症知识的公益型社会组织。

结 语

政府职能的转变并不是一蹴而就的，虽然不再直接为公众提供相关的社会服务,而是通过资助那些以市场化方式运作的社会服务提供者(主要是社会组织)来完成，既促进了社会组织的能力建设,也通过其强大的资源与影响力引导和管理社会组织。因此，以“吸纳嵌入”管理模式来管理社会组织，反映了政府对社会组织管理模式的新探索。其有别于传统管理模式的特点在于，强调政府与社会组织之间是一种开放性的系统，两者是合作与依赖的关系。“吸纳嵌入”是政府运作的策略，而“应嵌与回应”则是社会组织的反馈策略。

但值得注意的是，“吸纳嵌入”管理模式与“应嵌与回应”策略虽然降低了社会组织面对制度环境时的不确定性,也是社会组织用来降低对制度环境的依赖和威胁的应对之策。但在一定程度上也可能带来社会组织的自我限制，并进一步加深社会组织对制度环境的依赖性。

当然，还有一些问题需要进一步深入思考：如枢纽型社会组织作为“吸纳嵌入”管理模式的载体,如何面对“制度性嵌入”所带来的影响；社会组织在“应嵌与回应”的策略中如何保持其独立性；面对政府不断放开对社会组织管理的尺度，如何发展目前尚属于探索阶段的“吸纳嵌入”的管理模式等。对于这些问题的进一步思考，将有助于我们深化与推进社会管理模式的创新研究。

①John Keane，DemocracyandCivilSociety，Verso，London/New York，1988，p.14.

②Pilippe C. Schmitter，“Still the Centry of Corporatism?”in P. C. Schmitter and G. Lehmbruch, eds.TrendsTowardCorporatistIntermediation，Beverly Hills Sage，1979， pp.9～13.

③崔月琴、袁泉：《转型期社会组织的价值诉求与迷思》，《南开学报》(哲学社会科学版)2013年第3期。

④唐文玉：《行政吸纳服务——中国大陆国家与社会关系的一种新诠释》，《公共管理学报》2010年第1期。

⑤Karl Polanyi，TheGreatTransformation:ThePoliticalandEconomicOriginsofOurTimes，Boston: Bearcon Press，1944.

⑥Mark Granovetter，“Economic Action and Social Structure：The Problem of Embeddedness”，AmericanJournalofSociology，1985，91(3),pp.481～510.

⑦S. Zukin, P. Dimaggo,StructuresofCapital:TheSocialOrganizationofEconomy,Cambridge: Cambridge University Press, 1990.

⑧在访谈中，街道社区组织管理人员承认：“当时好像觉得社区服务组织越多，社区越有面子，所以报了很多上来，其实有不少都是没什么活动的，把资料报上去后就没下文了。”

⑨该公共服务平台由N市H区政府提供公共运作成本，整合加盟单位资源，通过电话、短信、网站等多种渠道无偿为市民、企业提供全方位的需求信息服务、新闻联播、焦点访谈等，380家媒体对此有过报道。

⑩GONGO指由政府组织的NGO。

〔责任编辑：丁惠平〕

*本文系国家社科基金重大项目“社会组织管理模式创新和推进路径研究”(项目号：12&ZD061)的阶段性成果。

林兵，1956年生，吉林大学哲学社会学院教授、博士生导师；陈伟，1979年生，吉林大学哲学社会学院博士研究生，浙江万里学院讲师。