户籍制度改革与中小城镇发展

林劲松

（中共绵阳市委党校，四川绵阳621000）

十八届三中全会明确提出：“要创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。户籍制度改革已经从有社会呼声转变为国家政策，它将逐步消除附加在户籍上的基本公共服务的巨大差别，促进人口的自由迁徙，这对未来我国城镇化发展，尤其是中小城镇的发展影响甚大，也至关重要。

一、当前我国户籍制度的特点：附加较多利益

我国的户籍制度有着源远流长的文化根源，可以追溯到封建社会的早期，目的是对人口的管理与控制，背后也附加了较多的利益，特点为：

（一）户籍制度对个人或家庭异常重要

户籍制度是对人口的管理与登记，在我国是与利益相挂钩的，尤其在大城市是逐渐被强化的，例如当前没有北京市的户口，买房买车需要看政策。在20世纪90年代，我国地方政府还出现过户口买卖现象，不同的地区户口价格不同，从几千块钱到上万元不等，购买了户口就能享受到当地的一些基本公共服务，后来买卖户口的政策由于弊病和社会反响强烈，被中央及时制止并纠正了，但是户籍背后的利益却并没有被改革。

户籍对一般市民的重要性也体现在多方面，尤其在以下两个方面更加凸显。一是读书的选择。在这个城市的户口，去那个城市读书、城市某片区的户口到另外一个片区读书是不准许的或者需要付出更多的物质和精神代价。二是医疗保障的选择。我国的医疗保障也是讲究区域划分的，社保并不能随意转移。

另外农村户口与城市户口的重要性也发生着变化。过去是城市户口比农村户口“吃香”，但是现在城市户口和农村户口同样重要。原来农村的土地不能实现价值，农民对土地抱可有可无的态度，随着城镇化的发展，因征地拆迁变富的农民增多，农村户口也变得有价值。特别是十八届三中全会强调集体土地要同权同价，农村户口将更加变成“香饽饽”。现在城市户口不能随意转回农村地区，部分农村人口也不愿意把户口迁移到城市地区。

（二）人口迁徙具有国际移民特征

我国的户口具有二代性。一不以出生定户口，孩子的户口只能跟着父母，而不管在某地出生。二不以工作地点定户口。中国大约有2.6亿的农业转移人口,在北京、广州等地打工,并在哪里生活了多年,但其中的大部分户籍依然在农村。

按照市场经济的要求，人口是最重要的资源，户口是可以自由转移的。但是我国由于诸多因素，目前还没有达到户籍自由转移的条件。改革开放后，我国人口流动的渠道增多，尤其在投资、人才引进上人数逐渐增加，像上海一些地区，就出台了蓝印户口，针对投资者、技术人才给予特殊的政策，享受上海的部分基本公共服务。但从户口迁徙特点上看，是有条件的迁徙，这与国际移动制度非常相像。以移民加拿大为例：资产达到160万加元，满足加拿大政府的一些条件就能移民加拿大。国内的人口迁徙也有这样的一种倾向，特别是针对农民工，是一种“召之即来、挥之即去”的态度。所以一些用工地区时有出现“招工慌”现象，如果农民工都是本地人或者定居在其工作的地方，这样的现象将大大减少。

二、户籍制度改革的推力：农村功能减弱

我国的传统户籍制度，将人口限制在农村，但随着城镇化的加速，农村承担的功能已经大大弱化，将人口限制在农村已经做不到，实际上也没有必要。

（一）农民已不再为城市发展提供原始积累

我国的经济发展基础较差，缺少外力的强力支持，要发展经济，只有在内部完成资本积累，工业优先农业发展，农村起到了提供经济发展原始积累的重要作用。同样也使我国城乡居民收入的差距不断拉大，特别是长期实行的“剪刀差”政策。第一把是“产品剪刀差”，为了积累资金支持工业化和城市建设，国家实施工业产品和农产品价格“剪刀差”政策。第二把是“收入剪刀差”，农民工进城打工，与城市居民同工不同酬，也不享受城市人口拥有的基本公共服务。第三把是“资本剪刀差”，国家规定农村土地不许进入一级市场。开发区和城市建设用地，必须由政府向农民低价征用，然后由政府高价卖给开发商。

但随着政策的转变，这三把“剪刀差”已经大大减小了。2006年，国家全面取消农业税，同时随着农产品流通市场的建立和完善，第一把剪刀差已基本消除。随着二代农民工的觉醒，中央对民生问题的关注，有些企业开始主动为农民工购买“五险一金”，第二把剪刀差也在逐渐减低。随着集体土地要同权同价的提出，某种程度上已经承认了土地增值大部分要“涨价归农”，相信第三把剪刀差也将不久得到更大缓解。

事实上，我国的经济发展已经进入到工业反哺农业的阶段。自2004年以来，国家逐渐加大了对农民的直接补贴，加大了农村基础设施建设的力度，加大了农村科技的投资与对农民的培训。政策上给予农民是“多予”上作加法，在“少取”上作减法。尤其是随着国家财力物力的增强，支农的力度正在加大，把农民限制在农村已经没有必要性。

（二）农村已难担当就业“蓄水池”重任

在我国城镇化与工业化发展过程中，农村一直担当着就业“蓄水池”作用。当经济发展较好时，农村劳动力就快速的转移到城镇成为产业工人。当经济发展不好时，农村劳动力又能回流到农村，不至于影响城市的发展与稳定。2008年，由于全球金融危机的冲击，我国经济增长骤然减速，约有7000万农民工返乡，我国城镇社会依然保持稳定，农村就业“蓄水池”作出了重要贡献。这是因为，农民有着土地、林地、宅基地，当城市不需要他们时，他们可以回流到农村从事农业生产。

但二代农民工赶上了改革开放的好时候，较早就开始去城市寻找工作，多年来基本没有种地的经历，加上亲眼目睹农民的辛劳，对农业种植心眼里是不愿意的。加上我国的农村职业培训也缺少农业种植的培训，二代农民工也有不少根本不会种地，即使回流到农村也不是从事农业生产，而是如城市失业工人一样，在家等待机会随时准备去城镇就业。但随着土地确权的展开，农民离开乡土也没有最后顾虑，将农民限制在农村也不再可能。

三、户籍制度改革的拉力：城镇发展需要

户籍制度的改革是国家关注民生的一个重要措施，但是户籍政策要变成具体的措施，中小城镇的发展条件必须转变为对常居人口有实在的要求。

（一）新型城镇化是“人”的城镇化

近年来，我国粗放的城镇化发展模式，造成很多社会问题，各地热衷于建设新城，追求GDP的增长，结果出现了一批“空城”、“鬼城”的现象。甚至由于空间布局的失误，一些城镇是单纯的房地产型城镇，缺少人口聚集的其他基础和条件。如果说“空城”、“鬼城”在当地持续较长时间，这将形成土地、资金等资源的巨大浪费，影响到当地人口、资源、环境的可持续发展。

新型城镇化强调“以人为本”，强调对城镇居民享受基本公共服务的尊重。其内涵：第一，有“主人翁”的待遇。新型城镇化强调对在本辖区内的常居人口，不论从事何种职业，每一个社会成员都能均等的享有当地的基本公共服务。第二，有就业的机会。新型城镇化应优化投资环境和创造更多的就业机会，新型城镇化不再仅以城区的工业发展的规模来衡量，而更要着眼于城区的工业发展、服务业发展、甚至现代农业发展带动的就业人口增加以及三大产业的集聚与融合程度。第三，有发展的选择。新型城镇化的核心价值是“以人为本”的，在城镇化推进过程中，要尊重居民的选择，按照经济、政治、文化、社会和生态建设协调发展的要求谋化发展布局。

（二）人口的增加对中小城镇的发展至关重要

按照城镇化发展的普通规律，人口具有积聚效应，城镇人口规模较小，难以形成人气，城镇化的发展必然面临极大的制约。人口的增加对中小城镇的发展已经是重要的因素，随着农村的衰败，部分中小城镇必然也必须要成为就业的重要“蓄水池”，也只有哪些能够吸引人气的城镇才能得到发展。

当前我国一些中小城镇对人口的需求也明显增加，随着产业的加快转移，中小城镇有条件承接较多的劳动密集性产业。但是在我国城镇发展的过程中，也存在不利于城镇化发展的现象：白天是生产的城市，晚上是座空城，赚钱在一个地方，消费却到了另外一个地方，甚至回到了农村聚居。这非常不利于中小城镇第三产业的发展和就业功能的扩张，不利于进一步吸引人气。如果当地产业发展出现问题，产业很难转型升级，城镇发展就很难持续。新型城镇化应该是人口就地的城镇化。

国家在发展中小城镇时，对重点发展的城镇也明确提出了人口数量的要求，重点支持发展的乡镇一般要达到3-4万人，甚至更多，这也形成了明确的政策导向，只有哪些积聚了较多人口的城镇才能得到重点发展，而人口较少或者发展潜力较小的城镇，可能逐渐会出现“空壳化”。

四、中小城镇的发展选择：公共服务竞争

中小城镇的竞争，最终会导致对人口的需求。而增加人口流入，最终会落实到当地能够提供的基本公共服务上来。这也是新型城镇化与传统城镇化在发展手段上的重要区别。

（一）基本公共服务的差别是吸引人口最重要因素

我国的大城市具有极大的人口吸引力，是因为城市户籍的背后是基本公共服务的巨大差别。如果放开大城市的户口限制，将变得难以管理。2003年户籍制度的郑州模式就是全面放开了户口限制，宣布取消了“农业户口”，“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”的二元户口性质，实行一元制户口管理模式，统称为“郑州居民户口”，结果导致郑州改革的很快破产，城市的基本公共服务变的难以为继。我国大城市户籍比较成功的模式是上海、北京的人才引起模式、成都的城乡统筹模式、中山市的积分入户模式。

因此，中小城镇的户籍制度改革过程中，需要让在中小城镇工作生活的人都能享受到基本公共服务。对本辖区内的居民，对愿意落户城镇的农民提供城镇户口。对辖区外的居民，可按照国家新型城镇化规划（2014－2020年）“以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件”，对符合准入要求的外来务工或定居人员，给予享受当地基本公共服务的同等权利。

（二）中小城镇提升基本公共服务的途径

基本公共服务的范围，一般包含教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务。广义上还包含与人民生活环境紧密相关的交通、通讯、公用基础设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全、国防安全等领域的公共服务。从中小城镇的发展需要来看，就业、社会保障、住房、教育、医疗、环境保护是最重要的因素。中小城镇要根据实际情况，分轻重缓急，逐步提升基本公共服务的水平。

中小城镇提升基本公共服务的途径是首先要极力优化投资环境，通过大力改善基础设施和服务的软环境，形成投资与创业乐土，创造更多的就业机会。其次要提升社会保障的水平，对失业人群、困难人群能够给予更多的帮助，社会保障水平能提升城镇化的稳定水平，尤其在经济环境不好的情况下，能够起到就业“蓄水池”的作用。再次要提升教育和医疗的质量，可以尝试吸引民间资金建设高质量的学校或医院，也可以引进大的教育机构与医院建立分校和分院，来为城镇居民提供社会保障。还有发展的同时，不要忘记环境的保护，不能再走先发展后治理的老路，随着人们对居住环境的重视，宜居城市建设变得越来越重要。