新形势下合资铁路地方投资现实思考与突破

曹 飞 （安徽省投资集团铁路投资管理公司，安徽 合肥 230000）

1 概 述

随着国家《中长期铁路网规划》和《铁路“十一五”规划》的实施，合资铁路掀起了新一轮建设高潮，在部省合作机制下，各省市政府作为合资铁路主要投资人之一，在资金筹集、征地拆迁协调和创造良好建设环境上发挥了重要作用。2013年以来，由于国家铁路管理体制改革的启动和铁路投融资体制改革的加速，目前，新一轮国家铁路投资形势呈现了一些新的特点。首先从发展内容来看，“十一五”期间，国家“四纵四横”干线铁路网已初步建成，社会效益和经济效益初步发挥，城际铁路和支线铁路将转为新一轮投资热度和建设重点；再从发展模式来看，分类投资的铁路建设模式将得到广泛推行，国家铁路总公司将不主动谋求某些铁路建设控股权和建设主导权，各省、直辖市将接过城际铁路和支线铁路投资接力棒，自主建设甚至运营。

就安徽省来说，“十二五”期间，全省铁路地方资本金筹资需要215亿元左右，利用政府财政和税收支持最多可以解决60亿元左右，还有155亿元需要融资解决，融资压力明显，在这内外形势出现变化情况下，地方投资人必须积极适应铁路发展方式的转变，采取“两条腿”走路迫在眉睫，一是继续加大铁路筹资政策研究推行力度，同时要发挥自身融资功能和地方协调优势，突破资金瓶颈制约，创新投资理念，对促进合资铁路持续健康发展具有重要意义。

2 以统筹协调优势营造良好建设环境

铁路作为线型工程，具有延伸距离长、穿越区域多、影响面广的特点,项目征地拆迁困难往往成为制约工程建设进度的主要因素。尤其是合资铁路，由于路地双方共同参与出资建设，涉及部门广、工作环节多、触及利益多，进一步增加了项目前期工作的复杂性，具体表现为：由于地方线位、车站设立、合资公司注册地之争，造成项目设计方案迟迟不能确定；由于部分地区公、铁部门之间互相制约，造成铁路公路交叉跨越协调困难；由于地方林业、土地和社保部门未能充分沟通，造成项目建设用地难以报批组卷；由于企业、厂矿搬迁等重大个案补偿方案存在分歧，造成征地拆迁进度滞后等，上述种种现象阻碍了合资铁路建设的顺利推进。

合资铁路的发展契合地方推进区域经济发展的初衷，地方政府要积极发挥监管和协调优势，为铁路建设营造良好环境。地方政府作为合资铁路征迁责任主体，在征地拆迁工作中，要及时足额拨付补偿资金，合理确定补偿标准，重大拆迁个案补偿启动评估程序，确保“公平、公开、公正”，兼顾业主和国家利益，努力做到不因征地拆迁协调不到位，补偿标准不到位而影响项目进度。铁路沿线市县要树立大局的意识，妥善处理由于线位、车站、公司注册地分歧而出现的利益之争。政府职能部门之间要加强沟通配合形成合力，避免互相推诿制衡，提高铁路项目土地预审报批、环境评价、建设选址、线路交叉、水土保持、林地保护、文物保护、防洪、防震减灾、穿越各类保护区以及铁路用电等环节的有关审查和报批工作效率。

3 以政策和资源优势拓宽筹资渠道

我国现行铁路投资体制下，地方政府仍是铁路的重要投资人，各省要尽快实现境内铁路规划目标，就要继续保持一定的投资强度，积极兑现出资承诺，但在地方财政直接投入增长有限，从紧的货币政策及资金价格上涨等现实困难下，地方政府进一步开拓筹资思路，寻求铁路资金瓶颈约束的突破口成为必然选择。同时，从铁路投资现状和未来走势看，“十二五”期间，我国铁路建设可能出现分级投资的格局，即干线铁路由铁道部主导，区域性铁路和支线由各省主导，城际轨道交通由各市主导。届时，地方可能将要承担铁路项目主要资金筹措任务。因此，地方政府必须结合自身地理位置、经济发展水平、资源禀赋不同，综合运用“以政策换资金，以资源换资金，以资本换资金”的思路筹措铁路资金，从安徽省和全国其它省份做法来看，主要有以下经验值得推广。

3.1 发行地方政府债券

由于地方政府债券具有信用较好、融资成本低的特点，近期来看，是保障地方政府基本建设资金需求的最直接、最有效手段。2009年，国务院批准财政部代发地方政府债券，2011年，上海市率先启动自行发行地方政府债券的试点工作，作为地方政府一种市场化融资的方式，地方债试点将会进一步构建更加透明和高效的融资方式，拓宽地方政府的融资渠道。2009年以来，安徽省累计安排27亿元地方政府债券用于省内合资铁路建设，有效缓解了铁路建设地方筹资压力。

3.2 利用土地、矿产等资源开发性收入筹资

吉林、江西、河南、山东、天津等省市积极利用土地开发筹措铁路资金。其中，吉林省、天津市规定一定时期内，各级财政中从经营性土地出让收益中提取一定比例作为铁路建设专项资金；江西省规定铁路沿线市县提供铁路站场周边及沿线一定数量的土地资产，土地开发收益用于铁路建设。甘肃、陕西等省拟利用矿权价款等资源性收入筹措铁路建设资金，其中，甘肃省明确省级探矿权和采矿权价款等资源性收入要优先保证铁路建设项目资本金投入，陕西省规定拿出部分资源探矿权、采矿权拍卖的收入用于铁路建设的地方配套资金。

3.3 集中征收铁路相关税收

按照”取之于铁路、用之于铁路“的思路，对铁路建安营业税实行集中征收，不仅能集中财力筹集资金，还有利于形成铁路建设资金循环链。2006年以来，全国很多省份改变了铁路建安营业税及附加征收方式，即由原来属地征收改为省级集中征收，统筹用于省内合资铁路建设。安徽省为建立税收支持铁路建设的长效机制，同时明确合资铁路运输营业税及附加、所得税实行省级统一征收，用于铁路到期债务偿还。河南省提出按照“零点思维”理念,凡铁路建设产生的税收与收益,原则上都要用于铁路建设。

3.4 借助资本市场直接融资

安徽、浙江、湖南、河南等省积极支持省级铁路投融资平台利用资本市场融资。其中，安徽省利用财政性资金为来源组建了省级铁路建设投资基金，以基金为依托从银行等金融机构融资，并通过参与高成长性项目投资及风险可控运作实现基金增值和规模放大，获得收益全部用于铁路投资和偿还铁路建设贷款本息。浙江省也组建了省内首支有限合伙制产业投资基金——浙商产业基金，引导和带动民间资本进入铁路投资领域。河南省支持省铁路投资集团持有上市公司股权，支持该公司出资作为发起人之一,参与全省拟上市公司首次公开发行股票，优先考虑该公司参与上市的省国有或国有控股公司增发股票，直接增强省级铁路投资平台的资本实力和融资能力。

3.5 国有资本经营预算转移支付

国有资本经营预算制度作为我国深化国有资产监管体制改革的重要举措，对引导国有资本投资方向和领域，提高国有资本运营效果具有重要意义。安徽、浙江等省从省级财政收取的国有资本收益中，每年提取一定的比例，专项用于省本级的铁路建设投资。例如，安徽省近年累计从国有资本收益中安排8亿元用于铁路建设，部分弥补了铁路地方配套资金缺口。

3.6 引导地方国有大中型企业参与出资

河南、山东、江西、广西、陕西等省鼓励和引导有实力的省属企业共同参与合资铁路出资。例如，江西省要求省投资集团、江西国际信托、省行政事业资产集团、省高速集团等省属企业带头发挥省内国有大型企业的融资担保功能，积极参与全省铁路建设；山东省通过市场化运作吸收日照港、枣矿、新矿、莱钢等运输、钢铁、采矿类企业资金用于铁路建设。

4 以创新机制激发合资铁路发展活力

合资铁路能够发挥中央和地方两级积极性，具有明显机制优势，路地双方应站在中国铁路发展的全局高度，在合作理念上深化认识，进一步创新体制、激活机制，促进合资铁路经济效益的提高,增强投资人的投资信心。

4.1 实施合资铁路地方股权整合和置换

合资铁路作为市场化的产物，经营效益的好坏关键在于自身运营能力、市场竞争能力和抗风险能力，并不在于由谁来控股，金温铁路的良好经营效益说明了这一点。目前，各省市参股合资铁路项目虽然较多，省方铁路资产总量庞大，但各项目股权比例较低，这种“小而散”的股权布局既不利于地方股东行使出资权利，也影响国铁对国家路网中长大干线铁路的运输效率管理。建议交通部和地方投资人共同研究合资铁路股权置换的可行性，地方投资人能够将分散合资铁路股权通过置换方式聚合，从而取得一至两条支线或区域性铁路的控股权和自主经营权，充分调动地方投资主体的积极性，形成国铁与合资铁路公平竞争、良性互动的发展格局。

4.2 加快优质合资铁路资产证券化步伐，盘活铁路存量资产

截止2011年底，我国铁路营业里程已达到9.1×104km，已形成的大量铁路存量资产，为实现铁路资产证券化提供了充足的可操作资产。建议选择京沪、沪杭、合武，武广等一批相对独立、资产界面清晰、具有较强盈利能力的合资铁路线路尽快股改上市，利用资本市场融资实现滚动发展。