基于社会排斥理论的民办教育发展的问题分析

王 刚

（西南交通大学 政治学院，四川 成都 610031）

近来，科技经济的迅猛发展，原有的公办教育难以满足人们的需求。民办教育为中国教育事业的发展做出了重大贡献，然而，民办教育的发展却遇到了诸多困难，本文从社会排斥的角度进行了研究，分析民办教育社会排斥问题产生的来源，以推动民办教育的健康发展。

社会排斥这一理论首先由法国学者勒内·勒努瓦（Rene Lenoir）首次提出，强调的是个体与社会整体之间的断裂。英国政府“社会排斥办公室”指出：“社会排斥作为一个简洁的术语，指的是某些人们或地区受到的诸如失业、技能缺乏、收入低下、住房困难、罪案高发的环境、丧失健康以及家庭破裂等等交织在一起的综合性问题时所发生的现象”（Social Exclusion Unit，2001）。

在国内，学者姚洋最早运用这一概念。我国社会政策研究专家唐钧认为：“社会排斥是游戏规则造成的。而社会政策研究的目标就是要修订游戏规则，使之尽可能地惠及每一个社会成员，从而趋于更合理、更公平。所有的游戏规则都是双刃剑，在它使一部分人成为‘赢者’时，另一部人就会成为‘输者’（唐钧、王婴，2002）。”清华大学李斌博士撰文指出，社会排斥理论主要研究社会弱势群体如何在劳动力市场以及社会保障体系中受到主流社会的排挤，而日益成为孤独、无援的群体，并且这种排挤如何通过社会的“再造”而累积与传递。社会文化、社会结构、国家政策、现存的意识形态等多方面的因素制造了社会排斥，而社会流动率则反映社会排斥的程度（李斌，2002）。中华女子学院的石彤等认为，社会排斥是指某些个人、家庭或社群缺乏机会参与一些社会普遍认同的社会活动，被边缘化或隔离的系统性过程，这个过程具有多维的特点，并表现为被排斥者的经济、政治、社会、文化及心理诸方面的长期匮乏（石彤，2002）。现今社会排斥的概念已经被广泛用来研究中国的问题，但多应用于失业、贫困、两极分化、残疾人问题、农民工就业、城乡差距等社会问题。把社会排斥运用到民办教育中的研究成果非常少见。

民办教育的发展，受到一个国家政治、经济、文化等方面的制约，中国民办教育的发展主要来自于以下五个方面的排斥。

1.政策法规排斥

《民办教育促进法》提供了民办教育发展的基本法律框架，但它与《教育法》的相关规定中存在着冲突，《民办教育促进法》及其《实施条例》也存在着不协调的问题。民办学校在《民办企业单位登记管理暂行条例》与《民法通则》所规定的法人性质不清。此外，在学校产权归属方面，在税收优惠与投资鼓励方面，在中外合作办学方面，在民办教师身份认同等方面存在着不清楚、不协调、不一致的问题。各部门的相关政策不协调，政策尚缺乏一定的可操作性，以及政策实施的力度不够，导致政策环境不稳定，政策信息不对称，政策执行不公正[1]。

政府政策的不健全使民办学校一些合法权益没有得到保障，《民办教育促进法》第五条，第三十一条规定：“国家保障民办学校举办者，校长，教职工和受教育者的合法权益。”，“民办学校教职工在业务培训，职务聘任，教龄和工龄计算，表彰奖励社会活动等方面依法享有与公办学习教职工同等权利。” 但这些权利和权益如何确定，如何保障，多数地方政府没有明确更没有制定切实可行的规章制度及实施条例。

《民办教育促进法》只是一种文本，在其现实化过程中，不可避免地遇到许多障碍与问题[2]。政府对民办教育的发展缺乏宏观的、全局的、长远的规划，在学校的分布区域、规模、数量、层次等方面缺乏统筹，造成我国民办教育市场分布日渐混乱、地区布局、办学层次等方面均严重失衡，民办教育陷入无序的恶性竞争之中，办学急功近利的倾向十分普遍，办学风险日渐突出[3]。政府与民办学校存在着关系不清的问题，现在有些地方政府管了不该管的事情，使本地区的民办教育处于受歧视的地位。

《民办教育促进法》第四十六条规定民办学校享受国家规定的税收优惠政策，这显得既抽象又缺乏可操作性和强制性。把扶持民办教育看成一种可行不可行的权利而不是义务。导致了是否给付民办学校扶持与资助完全取决于政府的意愿。有些地方政府甚至为增加财政收入而对民办学校征税，据调查，北方某省民办学校被种种由部门和系统制定的法规收取的费用达10多种。有的街道办事处，不仅把手伸向民办学校甚至伸向学生个人收取暂住人口的居民垃圾费，绿化费等[4]。第四十四条规定县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的案件和个人。《民办教育促进法》第四十五条规定县级以上人民政府可以采取经费资助、出租、转让、闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。但由于设有明确资助经费如何获得如何使用，针对哪些学校，民办学校具备哪些条件可以使用，显得缺乏可操作性。

2.产权界定排斥

现有法规对民办学校资产的产权界定比较模糊，具体包括所有权、使用权、收益权与转让权等都还难以进行科学的划分与界定，产权管理混乱，隐患重重。《民办教育促进法》第三十五条、三十六条分别规定：“民办学校对投入民办学校的资产、国有资产、受赠的资产以及办学积累享有法人财产权”，“在民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”第五十九条规定，民办学校变更与终止时，“清偿债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。”这里存在着两个问题：一是在规定民办学校的法人财产权的同时没有对学校、法人如何处置法人财产做出明确规定，使学校法人在行使财产权时处于无法可依的状态。二是没有明确规定民办学校终止时清偿法定债务后的剩余财产如何处理，只是说“按照有关法律、行政法规处理”。至于根据哪些法律、行政法规可以有不同的认识，既可以理解为按照公益事业的规定，也可以理解为宪法或专门的经济特别是资产管理的法律、行政法规，而两者差别极大。这两个问题的存在限制了民办学校的手脚，增加了民办学校的发展难度。

3.教师排斥

民办学校工作的教师待遇与同类学校同等工龄的教师相比，存在着明显差距。公办学校教师的工资较高，待遇较好，同时享受着事业保险、养老保险、医疗保险等多种社会保障，而民办学校教师却享受不到同等待遇，在心理上产生一种低人一等的失落感，对于退休后所面临的待遇怀有深深的忧虑，严重影响了民办学校教师队伍的建设和合理流动[5]。民办学校重管制轻理解，重人治轻法治的管理模式，采用定量分析方法，将教师的教学成果等同于教师的业绩，并与奖励（评优），年终考核挂钩这种不科学不合理的评价体系，导致民办教育教师人际关系紧张。

民办教师队伍来源宽泛，结构失衡，其流动性不可预测。办学者与教师是一种雇佣与被雇佣的关系，教师以一种打工的身份在为校方服务，这种人事关系给教师的流动造成了极大的隐患[6]。

受我国传统观念重“公”轻“民”，重“公”轻“私”的影响，教育管理部门对民办教育不重视，政策制定偏向公办教师，对民办教师资金投入较少；学生家长对民办教师存在偏见、不信任，在民办教师的一些工作上不支持、不配合。民办教育教师声誉和社会地位较低，“民办教育是杂牌军”，“民办教育教师是游击队”等说法，让民办教育教师背负了沉重的思想包袱，甚至产生了对自己职业的失落感，教师的尊重需求得不到满足[7]。

4.学生排斥

成绩、升学历来是学校生存的根本，学生的成绩及升学率是教育主管部门及社会公众对学校教学质量评价的重要标准。在许多公办的重点学校，对入校学生采取择优录取的选拔方式，而民办院校为了获得生源，对其入学口径相对放宽，学生整体水平参差不齐，造成教学困难。

为了提高学生成绩及升学率，民办学校采取了比公办学校更加严格的管理制度。如笔者在实际走访中发现，多数民办学校采取了封闭式的管理方式，对学生的日常行为规范要求较多，如：学生违纪，采取罚款的方式。这在一定程度上激起了在校学生的反感。学校的乱收费现象，食堂的饭菜质量以及校园学习氛围的不浓厚等原因也引起了学生的不满。

民办学校师资力量不稳定，教师流动性较大。相对于大多公办学校的教师跟班制度而言，学生要不断适应新的任课老师。而新的老师也要不断地去适应班级中的学生，这需要一个漫长的磨合期。磨合期间的感情空白很容易引起双方的不满，如：任课教师由于对学生的不了解，处理问题的失当，学生对老师一些做法不认同，导致学生对老师产生偏见。

5.公众排斥

社会公众对民办教育认识模糊。在我国民办教育快速发展的过程中，人们对其存在价值有了更多的认识，但从整体来看，仍然缺乏足够的认知，甚至有的部门、人员，至今仍对发展民办教育认识不足、重视不够。社会对民办教育的看法上，还不同程度上存在“补充论”、“权宜论”和“可有可无论”等错误观点[8]。

由于民办教育相关法律、法规不健全，相关部门执法不力，近年来在民办教育领域出现不少以“兴办教育，造福人民”为口号，却为自己敛取钱财的事件[9]，如笔者在实地调研中采访到某民办高校张院长时，他以一个学者的严谨态度，给我们解释民办学校的经营状况：“民办学校之所以办学水平一直止步不前，有一部分原因是许多企业家办学的主要目的是赚钱，而不是培养人才。相比国外的一些成功企业家以回报社会为初衷办学，致力培养人才，是有很大不同的。这是因为国外有比较健全、完整的法律、法规制度。”

公众对民办教育机构的印象除了亲身接触，主要来自媒体，而从媒体获得的民办教育印象主要来源于两方面，民办教育机构的招生广告和各类涉及民办教育的负面新闻。负面新闻一旦出现，民办教育的公众形象就很难抹掉这一印象[10]。但事实上，仍有不少优秀的民办学校在教学质量、学校风气、师资配备、硬件设施、校园环境、文化底蕴、就业情况等方面都不亚于公办学校[11]。

我国人口众多，教育需求巨大，公办的教育资源难以满足大众的需求，民办教育在我国教育发展历程中承担着越来越多的教育任务，成为我国教育事业的重要组成部分。但不难看出，民办教育在我国的发展举步维艰，受到社会上多方面的排斥。我们要从国家政策法规、财政支持、公众宣传等方面为民办教育的发展提供支持。同时民办教育机构自身也要不断提高自身软硬件教育环境，努力培养更多优秀的学生，不断提高民办教育的水平。

[1]丁燕，王从容.高职院校学生全面素质教育的内涵研究[J].考试周刊，2008，（11）.

[2]孙承毅.民办教育的问题与困扰及可持续发展[J].教育探索，2004，（12）.

[3]李钊.民办高校办学风险防范研究[D].华中科技大学，2008.

[4]丁祖诒.民办教育：问题思考与利好因素[J].中国民营科技与经济，2005，（2）.

[5]叶财富.民办高职院校发展的制度优化研究[D].华东师范大学，2010.

[6]我国民办教育和师资现状[J].科教新报（教育科研），2010，（24）.

[7]董佳男.山西省民办学校师资管理问题研究[D].山西财经大学，2010.

[8]赵宁宁.民办教育教师的困境及其应对措施[J].河南职业技术师范学院学报（职业教育版），2009，（2）.

[9]郭睿.江西民办教育的问题及对策探讨[J].江西社会科学，2003，（4）.

[10]明星.民办教育困局求解[J].中关村，2010，（4）.

[11]孙怡然.浅析我国民办教育现存的问题及解决办法[J].河北旅游职业学院学报，2009，（1）.