淤地坝建设十年回顾及发展对策

李喜庆

(吕梁市水利局)

淤地坝作为黄河流域重要的水土保持工程措施之一，近几十年来在黄土高原地区得到较快发展。特别是2003年水利部将淤地坝列为水利建设的“三大亮点”工程以来，国家安排专项资金启动实施了黄土高原地区水土保持淤地坝试点工程，以小流域为单元的坝系建设快速发展。吕梁市作为黄河中游黄土高原水土流失极为严重的地区之一，紧抓国家投资机遇，把小流域坝系建设作为改善生产条件、生态环境以及防洪减灾的重要战略任务，经过十年的不懈努力，共开展了17条小流域的坝系建设，涉及淤地坝643座，初步建成了万安沟、店坪沟、贺家会、石张片、六家沟等5条小流域坝系。

1 工程建设概况及效益

2003-2013年间，国家先后分5批批复我市临县万安沟、吴家湾、六家沟、车赶沟，方山县店坪沟、石张片、下昔沟，兴县贺家会、庙沟，离石阳坡沟、磁窑沟，柳林贺龙沟，中阳县枣林沟、罗候沟，石楼县东石羊，交口县温泉河，孝义市西许河等17条小流域淤地坝坝系建设项目，总投资22 897.81万元。建设内容为新建、加固骨干淤地坝167座，新建中型淤地坝189座，小型淤地坝286座。

截至2013年底，完成投资1.7亿元，17条小流域坝系共新建、加固骨干淤地坝106座，新建中型淤地坝153座，小型淤地坝232座。其中万安沟、店坪沟、贺家会、石张片、六家沟等5条小流域坝系已全面完成工程建设任务，形成了较为完整的沟道坝系。

新建、加固的491座大中小型淤地坝，总库容7 500万m3，可拦泥 5 100万 m3，已拦泥 1 530万m3，可淤地800 hm2，已淤地340 hm2。工程的建成，在减少入黄泥沙、增加高标准基本农田、改变农业生产条件、促进和巩固退耕还林、改善生态环境、调整产业结构和防洪减灾等方面发挥了巨大作用。

2 基本做法与经验

黄土高原小流域坝系建设项目实施以来，各级各部门高度重视。山西省委、省政府2007年将其确定为全省“六大兴水战略工程”之一。吕梁市委、市政府和有关县(市、区)成立了淤地坝建设领导组，并出台了《吕梁市黄土高原地区淤地坝建设理办法(试行)》，各级发改委、财政、水利等部门和相关乡镇，非常重视项目管理工作。市、县(市、区)水利部门作为项目实施组织者，主要在以下三个方面实施了建设管理。

2.1 抓前期，促立项

按照基本建设项目管理程序开展项目立项，是黄土高原小流域坝系建设项目的主要特点之一。为了多争取项目，加快吕梁市的水土流失治理步伐，市域各级水利部门精心组织，规范程序，先后编制了山区9县和全市淤地坝建设中长期发展规划。委托山西汾水水保工程咨询有限公司、吕梁市水利勘察设计研究院等有资质的设计单位，编制了20条小流域的淤地坝建设可行性研究报告，完成大中小型淤地坝单项工程初步设计800余项。经黄委会组织专家考察与评审通过，报省发改委批复立项的小流域坝系建设项目17项。由于项目前期工作力度较大，使吕梁市的小流域坝系建设项目立项数量始终处在山西省的前列。

2.2 抓施工，保质量

淤地坝单坝工程施工质量是小流域坝系建设的生命线。为了切实抓好工程建设施工管理，我市通过以下办法确保工程建设质量:

一是以县成立淤地坝建设项目部。项目部作为小流域坝系建设项目的法人，按照可研批复内容和年度工程建设计划，全面组织完成各项小流域坝系建设的任务，包括组织工程招投标、资金管理、质量监督、初步验收、档案资料整理等事项。

二是规范建设程序。年度计划下达后，相关县(市、区)对骨干坝工程进行公开招投标，择优选择施工单位和监理公司;对中小型淤地坝工程，建设施工按照合同制管理。项目法人、监理单位和施工单位分工明确，各负其责，从专业施工、旁站监理、业主监督三方面强化工程建设质量。

三是强化资金管理。淤地坝建设资金实行专户专账管理，资金日常拨付和验收支付相结合。日常拨付指项目法人根据施工单位阶段完成工程量支付申请，并经现场监理工程师核准后支付的工程款。验收拨付为单坝工程竣工后经项目法人组织初验合格付给80%-90%工程款，上级主管部门验收合格后再付5%-10%工程款，经过一年洪水考验合格付给全部工程款。有效的资金管理手段，促进了建设各方工程质量意识的提高，避免了半拉子工程的出现。

2.3 抓管护，保安全

工程管护是工程安全运行的重要保证。多年来，各级都在不断探索淤地坝工程的管护措施，以确保工程安全、下游安全和综合效益发挥。我市通过工程措施、落实防汛责任制、加强日常管理等三大手段，使淤地坝工程建成后运行处于正常状态。

一是除险加固。对于已淤满的“两大件”工程和局部水毁严重、下游有村庄的已建骨干工程(两大件)由各级财政立项进行加固除险。

二是工程防汛。将淤地坝防汛纳入各级政府防汛范畴，实行行政首长、技术人员双向负责制。

三是加强管理。实行一坝一人的日常管护维修责任制。市政府出台了《吕梁市淤地坝安全运行管理办法》，有关县(市、区)政府制定了《水土保持淤地坝管护暂行办法》。特别是县(市、区)管理办法中，把淤地坝管护经费纳入县级财政预算，大、中、小工程分类给予补助，有效地促进了管护工作。

由于工程措施和非工程措施两手抓，使我市新建的淤地坝工程没有造成一起下游群众生命损伤。特别是方山县店坪沟和临县六家沟坝系，分别在2009年和2012年遭受了局部超标准洪水袭击，由于发挥了坝群层层拦蓄洪水的威力，防洪减灾作用明显，没有给下游群众生命财产造成任何损失。

3 问题与对策

回顾10年来的淤地坝工程建设实践，也存在着诸多方面的问题，需要在今后的工作中不断加以研究解决。

3.1 处理好工程布局与下游安全的矛盾

项目上马初期，可研报告按照一定的坝控面积在特定的流域内全方位布控工程编制，导致一部分淤地坝工程布设在沟道的村庄、企业上游。由于淤地坝工程建设本身的质量安全等级不是很高，所处的沟道自然条件较差，给工程管理带来许多不便。加之防汛抢险手段落后，局部出现超标准洪水时，工程安全难以保证。因此，单坝工程布局应避开下游有村庄、企业的沟道，建在无人居住的支沟，以减轻下游防洪压力，避免遭受经济损失。

3.2 解决好坝系建设与建坝区积极性的矛盾

按照《黄土高原淤地坝建设管理细则》，工程建设占地及淹没损失赔偿由地方承担。实际运行中，大多数乡村建坝积极性很高，能积极配合项目建设，妥善处理施工占地及淹没赔偿等问题。但也有一些地方认为，工程只要批下来就跑不了，态度消极，不解决问题，导致个户农民借机拦堵施工单位，索取高额赔偿，影响施工单位正常作业。由于挤占工程款赔偿占地、淹没等损失费用，造成工程建设资金缺口较大，往往延误工期。建议在今后的坝系建设中，针对此类现象，由项目法人及时提出调整坝址方案，经上级主管部门批准后异地另建。

3.3 化解好按基建程序管理和地方配套资金不落实的矛盾

坝系建设工程施工管理按基本建设程序进行，但建设资金由中央投资和省、市、县三级自筹组成，在实际运行过程中，自筹资金除省级全部到位外，市、县自筹资金常因地方财政困难难以保证。特别是贫困县，自筹资金多数不落实，致使合同款部分落空，损害了施工单位利益，容易出现偷工减料现象，影响工程质量。针对这一实际情况，建议国家区别对待，加大贫困县水土流失治理项目的国补资金比例，同时要强化地方配套资金到位的督查，以确保水土保持工程建设保质保量扎实推进。