以经营机制创新推动农民专业合作社实现可持续发展——以潍坊市为例

张兰君

（中共潍坊市委党校，山东 潍坊 262406）

在各级政府大力扶持下，农民专业合作社近年蓬勃发展,已逐渐成为完善农村基本经营制度、转变农业发展方式的一条有效途径。但总的来说，大部分农民专业合作社经营机制滞后于市场发展，普遍存在着规模较小导致的经营效益低下；资金来源渠道及经营方式单一、激励约束机制缺乏导致的竞争能力不足；培训机制、管理机制的不健全导致的运营效率低下等问题。亟需通过全方位机制创新，推动农民专业合作社实现可持续发展。

一、农民专业合作社经营机制存在的突出缺陷

（一）农民专业合作社规模过小,制约了经营效益的提升

发展规模普遍较小、对农户带动能力不强是目前众多农民专业合作社面临的普遍问题。以潍坊市为例，2013年底，潍坊市在工商部门登记注册的农民合作社达11264家，实际入社社员达60.5万户，实际入社农户占全市纯农业户的39.5%。虽然潍坊市合作社总户数、出资总额和成员总数均列山东省第一位，但全市农民专业合作社社员平均仅为60个，对农户的带动能力非常有限。一是从法人财产和资金看，目前合作社的资金来源渠道主要来自于社员的内部入股资金和每年从合作社盈余中提取的一定比例的公积金，政府的扶持资金和社会捐助资金也有限。农民专业合作社多数在村组或本镇范围内组建,一品多社、村村办合，本身资金实力就弱，加之农户合作意识薄弱，不愿意过多承担经营风险，缺少对合作社投资入股的积极性。由于资金来源渠道比较单一，造成多数合作社自有资产和积累不多，普遍缺乏可支配的法人财产和资金，不具备贷款主体资格。因此，资金匮乏成为限制合作社进一步发展壮大的严重制约因素，融资难成为全国范围内合作社面临的最大瓶颈。二是从经营规模看，农民专业合作社强调生产在家，服务在社。小农户在生产环节依然各自为政，依然采取“小而全”的经营模式，这就使得农村分工分业程度低，规模经济效益难以发挥出来，难以达到技术和资本良好投入的有效规模。不同合作社之间跨区域、跨行业的横向联盟和同类合作社在同一产品链上的纵向联盟也远远不够。潍坊市农民专业合作社联合社近年来发展较快，但总的说目前还处在起步阶段。187家联合社的规模经营效益大都远不如农业大户和农业公司。三是从经营方式看，目前的农民专业合作社经营方式单一，多数停留在种植、养殖等一些低层次服务上，止步于简单的生产-收购-销售为主要内容的低水平循环，在标准化生产、产品深加工、市场开拓等方面很少涉足。潍坊某县市的所有合作社中，以产品为依托、以销售为重点开展服务的合作社占到全部合作社的比重约为53%；以提供信息服务、技术咨询和培训以及生产资料供应为主的合作社占32%；以加工服务为主的合作社占12%。

（二）农民专业合作社管理效率较低,制约了可持续发展能力的提升

一是经营管理类人力资本的缺乏加剧了农民专业合作社治理的低效率。随着合作社规模的扩大和市场占有率的提高，对合作社经营管理者素质提出了更高的要求。合作社负责人除了要具有一般的企业家才能外，不仅需要更强的号召能力和合理配置利用社会资源的能力，还需要具有更高的合作精神和奉献精神。潍坊市农民专业合作社的经营管理者大多出身于农村种养大户或是经纪人及部分村干部。学历偏低和对企业的经营管理能力的匮乏，使得他们面对变幻莫测的市场环境难以做出有效决策，往往凭经验为主进行决策。二是社员文化水平普遍较低，合作意识相对淡薄。传统的农业生产方式在当今的农村经济中仍占主导地位，分散经营造就了农民更多地依赖一家一户的力量或者家族的力量，而缺乏自有、自治、自享的合作意识。农民参与合作组织的愿望不强，主动参与较差。再加上在农村城市化的进程中大量优质人才资源转到二三产业，合作社内部真正懂经营会管理的人才不多。加之目前大部分合作社注重成员技术培训，忽视对成员的合作精神培育，造成成员只顾自己不顾全局，只看眼前利益，不看长远和潜在利益，合作意识相对淡薄。

（三）合作社内部激励-约束机制普遍没有真正建立，对投资者、经营管理者及社员都存在激励不足的问题

一是对于投资者激励不足。合作社法规定的基本分配原则,主要是按交易额返还盈余。按照合作社法的规定，提取公积金之后，合作社的可分配盈余中至少要拿出60%按照交易额分红，剩余小部分才按照入社股金和其他要素分红。这一分配原则的设立初衷在于把合作社的剩余索取权给予社员，以充分激励社员积极参与合作社业务，从而有利于合作社扩大规模和市场占有率，增强竞争能力。但是合作社对入社股金及股金分红的数量限制使得投资激励大大缩水，不利于合作社利用入股股金向加工领域和更大的市场范围发展。二是对于经营管理者激励不足。理事会成员基本不领工资，多数管理者只能以普通社员身份参与盈余分配，甚至有些合作社的经营管理者完全是凭着对本乡本土成员的朴素感情义务为大家服务。从长远来看，如果通过改善管理所得到的收益不能资本化为管理者的个人财产，这种剩余索取权与控制权的不对称使得经营管理人员很难有持久的动力去努力经营合作社，最终导致合作社激励机制的低效率。三是合作社内部利益分配关系存在不合理的问题，与成员尚未形成利益共同体。现在有些合作社与其成员的利益联结比较分散，有的基本上没有实行二次返利，有的合作社甚至把市场风险转嫁给了社员，没有形成真正意义上的“利益共享、风险共担”的合作机制。这也是当前许多农民不愿意加入合作社的一个重要原因。四是部分合作社财务制度不健全、不规范，在财务管理上还存在无专人核算、无会计账簿、无合法的原始凭证的“三无”现象。五是缺乏对经营管理者和社员硬性约束机制。我国2007年颁布的合作社法只是对农民专业合作社设理事长一名做了明确规定，对理事长、理事、经理和财务会计人员不得兼任监事做了明确规定。但是对于理事会、监事会本身的设立则用了“可以设”的模糊要求。由于法律并未对合作社法人治理结构做出强制性规定，所以很多合作社治理结构不规范，如不设监事会或监事素质较低，没有能力对合作社财务进行审计，导致合作社内部监督主体缺位，监督机制没有发挥应有的效果。

二、农民专业合作社经营机制创新路径

（一）创新合作社培训机制，培养高素质合作人才

从国外农民专业合作社发展情况看，凡是合作社运营规范、效益较高的地方，无一例外都非常注重对合作社成员的教育和培训。系统地教育培训提升了合作社经营管理人员的综合素质和专业管理技能，加强了合作社经营管理人员驾驭市场的能力，充分保证了合作社的良性发展。我们完全可以借鉴国外农业合作社培训机制方面的经验，大力进行人力资本投资。一是开展对农民专业合作社的专项培训，培养具有合作精神的企业家人才。重点抓好种养大户、家庭农场主、合作社和龙头企业负责人及有关管理人员的培训。要围绕发展需求分级分类开展新型农业经营主体培训工程，为新型农业经营主体发展提供智力支持。从现实情况看，虽然各地都不同程度地开展了一些培训工作，但对经营主体分发展阶段、分不同类型进行培训的很少。如果能按照新型经营主体的发展阶段或者按照兴办主体、按照资源结合方式等分级分层次进行专业培训，如果能采取各类新型经营主体下菜单，培训机构列菜单，政府来买单的方式培训，必定会加强培训的针对性和实效性。二是借鉴国外对义务教育之后的一些“社区教育”、“双元制教育”等理念，加强对社员的合作知识及能力培训。重点应建立完善的农民职业教育体系，建议在农业院校开设与合作组织相关的课程，或者直接依托农业院校建立合作组织二级学院。利用各种途径提升合作社人力资源价值。三是初具规模的合作社应逐步建立完备的技术研发和推广体系，进一步提升合作社经营者和成员的技术水平。潍坊临朐县相亮山楂专业合作社创造了“农艺师+技术骨干+社员科技示范户”的山楂生产技术培训体系。常年聘请山楂专业研究的高级农艺师、工程师进行修剪、土肥水管理、病虫害综合防治等技术培训。还可以参考一些发达地区“专职技术人员+示范园+培训中心”的模式，即合作社经营者和技术人员通过研究市场确定需要的新品种和新技术，先在示范园进行适应性研究和实用性开发，再通过培训中心和田间地头让社员掌握。大大提高了技术推广的速度。

（二）创新发展机制，实现合作社可持续发展

合作社发展机制即采用何种组织方式或模式实现发展的具体路径。这是创新合作社经营机制的核心内容。从各地农民专业合作的探索看，可以根据合作社规模和不同产业类型，探索建立各种不同的经营模式，以经营机制的创新推动合作社实现可持续发展。

一是“合作社+普通农户”模式。合作社通过加强合同管理和产销衔接，使农户按照订单合同进行专业化种养。通过实行统一供应生产物资、统一制订质量标准、统一生产管理、统一技术指导、统一检测收购销售等“五统一”的办法，推动标准农业、规模农业、品牌农业和特色农业。同时充分发挥其落实产业政策的功能,通过支持农民专业合作社申报和承担农业项目建设,引导产业结构调整,提高农业综合生产能力。二是“合作社+能人大户”模式。以农户的土地承包经营权入股为纽带实行土地统一经营，集中起来的土地都是以转包或出租给种植大户的方式经营，出租或转包收益实行全额统一分配。三是“公司+合作社+农户”的股份合作模式。合作社吸收加工企业和运销商入股，组成新的股份合作社。合作社与龙头企业的对接，一方面可以促进专业合作社开展标准化生产、品牌化经营，提升专业合作社发展的质量，另一方面可以借助龙头企业的销售渠道，为专业合作社产品开辟稳定的市场渠道，解决专业合作社与大市场的对接问题。四是“协会+合作社+农户”的模式。品牌经营管理协会的发展有助于合作社更好的发展提升，可采取“协会+合作社+基地+农户”和“协会+合作社+农户”的模式，通过创建驰名商标、无公害农产品认证、国家地理标志保护产品认证及“六统一”服务，挖掘本地产业比较优势和巨大潜力。五是“合作社+村集体+大户+农户”等多方共建合作社模式。积极引导各村立足实际，通过村户联合、村企联合等方式，推进土地规模化、集约化经营，实现土地效益最大化。六是土地股份合作经营模式。企业流转合作社的土地建立农业园区，农民以土地、资金等形式入股，共同参与企业经营和分红，企业对基地实行从产前、产中到产后的一体化管理，农民为企业提供基础原料，使企业与农民真正形成“风险共担、利益共享”的利益共同体。七是“农民专业合作社联合社”模式。即同类农民专业合作社在劳动、资本、技术、产品等方面开展联合与合作。通过与其他合作社或协会资产重组，各个专业合作组织可以实现生产要素的重新优化组合，实现规模优势和资源共享，可以共同采购生产资料，共同开拓销售市场，共同创品牌，增强抵御市场风险的能力和提高市场谈判地位。

（三）创新内部管理机制，提高合作社管理效益

一是对合作社内部经营管理体制进行创新，以优化合作社内部管理推动合作社形成良性发展机制。例如，在合作社具体运营体制上，可以根据经营需要下设部室或者公司，实行专业化运营管理。在合作社最高决策权的设定上，按照我国合作社法的规定，合作社成员达到150名以上，可以采取社员代表大会制度。在合作社日常工作管理形式上，可以采取与股份制相似的具有科层性质的管理形式。二是建立合理的分配机制和激励机制，形成合作社发展的利益驱动机制。建议具备条件的合作社实行管理者薪酬制。俗话说得好，火车跑得快，全靠车头带。各类农村能人是生产技术、管理技术、销售渠道关键生产要素的拥有者，农民专业合作社的发展壮大离不开能人大户的带动。因此，农民专业合作社的分配制度要充分考虑对合作社关键社员的激励作用。根据贡献和工作量大小来规定管理者的工资，可采取报酬与业绩挂钩的办法,采取基本工资加绩效奖金等不同形式，以体现他们对合作社的贡献，调动其经营积极性。三是建立和完善合作社约束机制。首先是对合作社管理者进行相应约束，防止产生合作社管理者不作为和乱作为现象。章程规定的理事长、理事会成员的职权和责任应当进一步细化，在每年合作社成员大会期间，理事会要向社员大会或社员代表大会报告合作社运营情况，接受社员(代表)的审议和质询，并按照合作社法的要求实行社务公开制度和财务审计制度。其次是对社员的约束。加强合作社内部制度的细化和管理，规范社员在生产经营中的行为，提高制度的强制权威性。

三、政府在推进农民专业合作社经营机制创新中的作用

近年来，从中央到地方都非常重视农民专业合作社的培育。应当紧紧抓住培育农民专业合作社所面临的战略机遇，出台和完善推动农民专业合作社发展的配套政策，把农民专业合作社的培育情况纳入对各县市区和镇街考核的范围，从搞好区域性规划布局、加强政策扶持、搭建机制创新平台和搞好基础服务等各个方面加大对农民专业合作社的培育，实现农民专业合作社可持续发展。

（一）以区域性规划布局为农民专业合作社发展奠定产业基础

制定科学规划，高起点、高标准搞好区域性规划布局,形成各具特色的错位发展格局，才能奠定农民专业合作社发展的产业基础。应根据各地实际情况，本着因地制宜的原则，确立主导产业，建设一大批高产、优质、高效、生态、安全的优势农产品生产重点县，形成一批规模化、标准化、设施化、品牌化的现代农业产业示范区。农业设施水平较高的县市，应重点发展绿色食品和有机食品等高端农业，依托农民专业合作社大力推进有机农业示范园区、高科技创新园区。沿海地区的县市应加快发展涉海农业和高效生态农业，依托农民专业合作社大力发展种苗园区和生态农业项目。而城市近郊地区则应立足区位优势，因地制宜发展以民俗观光、休闲娱乐、采摘认领、农耕体验为主要内容的区域特色产业。在乡镇一级，也应充分挖掘地缘优势和传统优势，采取整合资源及改造工艺等措施，筛选和确定具有本地特色的主导产业。形成一批国内外有一定影响的优势农产品产业带。农民专业合作组织大多是与特色农业产业基地和专业大户发展相伴相生的，它是农户以相同的产业经营为基础，组织起来进行技术、资金、加工和营销等方面的服务。通过合作降低市场风险，提高市场竞争能力，实现效益最大化。

（二）以加强政策扶持鼓励农民专业合作社快速发展

一是落实财政扶持政策。要设立农民专业合作社发展专项资金，通过贴息、补助、奖励等形式，支持农民专业合作社兴建生产服务设施、建设原料生产基地、扩大生产规模、推进技术改造升级、建立科技研发机构等。建议改革农业补贴“撒盐”式的发放方式，按照“谁种田，谁受益”的原则，将新增农业补贴重点向农民专业合作社等新型农业经营主体倾斜；实行以奖代补，对达到一定经营规模的农民专业合作社实行奖励。二是落实税费优惠政策。对从事农产品初加工的所得按规定免征企业所得税、落实鲜活农产品运输“绿色通道”政策等。三是落实用地用电政策。对农民专业合作社因生产、经营需要兴建的简易仓(机)库、生产管理用房、晒场等农业生产配套设施用地，按规模经营面积的一定比例占用土地；优先安排一定的用地指标专门用于农产品仓储、加工、包装等永久性基础设施建设。四是落实信贷支持政策。引导和推动农业银行、农村信用社等金融机构，将符合条件的农民专业合作社列为优先支持对象，进行信用等级评估，确定授信额度。政府还应尽快推出农业保险，为合作社经营的新品种、新技术上农业保险。还可以积极引导农民建立农业保险合作社。形成以农业保险公司为主导，多元化、多层次、全方位的农业保险组织体系。

（三）以搭建机制创新平台加强农民专业合作社规范化发展

一是深入开展农民专业合作社示范社创建活动和评定活动，制定合作社建设标准和示范社评定办法，从不同行业、不同层面评选出产业有特色、发展有潜力、组织有活力的典型，对不同层面的典型采取不同的优惠政策。二是强化业务指导。建立健全合作社辅导员队伍和工作指导体系，可以从县市区、镇街经管部门向每一个合作社派驻兼职业务辅导员，对照合作社章程规定逐项进行规范和完善，使其在管理制度、财务管理、服务内容、民主管理、盈余分配等五个方面逐步规范化。三是加强合作社审计监督。针对当前合作社发展中存在的问题，制定农民专业合作社审计监督办法，明确审计的范围、程序和重点，开展重点合作社审计工作。还可以通过公开经营主体的失信程度并与优惠政策挂钩的方法，有效地将农民专业合作社的经营行为纳入诚信引导和适当监管范围，以促进合作社的规范发展。

（四）以搞好基础服务促进农民专业合作社可持续发展

一是需要创新方式加快土地流转。建立土地流转专项资金，引导和鼓励农户采取转包、租赁、互换、转让、入股等多种形式流转土地承包经营权，促进土地向农民专业合作社等新型农业经营主体集中；赋予村级集体对土地承包经营权流转的调配权，探索由农户将承包地统一向村委集中再统一流转给农民专业合作社等新型农业经营主体的模式；充分发挥市县镇村四级土地流转服务平台作用，开展流转供求信息、合同指导、价格协调、纠纷调解等服务，引导农民依法自愿有序流转土地，提高规模经营水平。二是切实搞好农业科技服务。突出抓好农作物良种、设施栽培、健康养殖、精深加工等先进适用技术推广，鼓励涉农科研机构、高等院校和科技人员与农民专业合作社进行对接，建立长期合作关系，促进农业科技成果转化。三是切实搞好农产品营销服务。把农村流通设施建设纳入农村基础设施建设范围，抓好农产品仓储、批发、销售等设施建设。大力发展现代流通方式和新型流通业态，发展农产品网上交易、连锁分销和农民网店，发展“农超对接”、“农社对接”等各类直销模式。政府还可以直接向合作社统计蔬菜的种植面积，建立蔬菜信息平台，及时掌握各类蔬菜的种植情况与数据，为来年的蔬菜种植提供参考，就能避免出现大家一窝蜂都去种植一个品种，导致市场供应量过多，出现菜贱伤农现象。因此，依托农民专业合作社的发展建立蔬菜种植信息平台也是未来农业发展的趋势。

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