学校体育伤害事故预防与处置的制度性障碍及消解

武东海

WU Donghai

学校体育伤害事故预防与处置的制度性障碍及消解

武东海

WU Donghai

学校体育伤害事故频发，由此引发的纠纷不断且难以得到有效解决，严重影响了学校体育工作的正常、有序开展，其根本原因在于预防和处置两方面都存在制度性障碍。为此，建议：以平等、公正的法制理念，完善教育法规；成立专门的学校体育安全管理机构；设置针对性强的学校体育伤害保险；出台学校体育安全法。

学校体育；伤害；预防；处置；保险；法律

学校体育是学校教育的重要组成部分，是衔接社会体育的重要中间环节，也是增强学生体质进而促进学生全面发展的有效手段。但由于运动本身的竞争与对抗性，学校体育意外伤害在所难免。而且近年来，由于民众维权意识的增强和现行学校体育制度保障层面的不足，学校体育伤害事故呈上升趋势，由此引发的纠纷不断，不仅给学生造成身体与心理的伤害，同时也给学校教学、管理带来了很大影响，对学校正常的教学秩序造成较大冲击。因此，加强学校体育伤害事故的研究，改善学校体育伤害事故的预防和事后处置措施，消除学生、学校和体育教师的后顾之忧，制度方面的保障显得尤为重要。但是，教育法规的不完善，学校体育伤害事故的机构设置、保险救济与法律保障等多方面存在的制度性缺陷，导致事故各方难以厘清责任、转移风险效能低，限制了学生和教师对自身权益的维护，影响了学校体育工作的正常开展。

1 学校体育伤害事故的制度性障碍

1.1 教育法规制度对师生的权利与义务规定的厚此薄彼，导致制约失衡

合理完善的法律制度是体育教学工作正常开展的依据和保障，而现行的教育法规制度对师生权利与义务的规定很不均衡。一方面，对学生重权利而轻义务，对他们应承担的责任和义务规定的很少且很笼统，尤其对于学生在体育课上违纪所应承担相应的责任，几乎没有规定，而对他们的权利却规定的很全面。这样的过度保护，必然导致部分学生懈怠、懒散，法纪观念淡漠。另一方面，对教师，尤其是体育教师限制过多，约束过度，对他们的义务与责任规定的具体而详细，相反，对教师能行使的权利却很少涉及。

在这样不对等的教育环境下，如果师生之间产生矛盾，相关部门往往把责任归于教师一方，他们甚至有时会受到家长的威胁或攻击。教师的合法权益难以得到保护，何谈师之尊严，安徽教师“杨不管”就是在这样的环境下，为明哲保身而出现的一种现象。

除了苍白无力的正面教育与感化外，失去惩诫权力的教师面对个别“问题少年”又能有多大的约束力。当教育民主被哄抬到不正常高度时，教师是非常尴尬和无奈的，但最终受害的是学生，甚至是整个社会。体育教师缺乏教育管理权，势必造成体育课堂上的组织不力，又由于一些项目本身就具有操作的风险性，这样而言，校园体育伤害就难以得到有效控制，甚至形成恶性循环。

1.2 缺少专门的管理机构，致使权责模糊、监管不力，阻碍政策落实

首先，根据《学生伤害事故处理办法》，（以下简称《办法》）的第一章第4条和第二章第18条，教育行政部门应当加强学校安全工作，指导学校落实预防学生伤害事故的措施，指导、协助学校妥善处理学生伤害事故，维护学校正常的教育教学秩序。发生情形严重的学生伤害事故，学校应该及时向主管教育行政部门及有关部门报告，学校与受伤害学生或学生家长可以自愿书面请求主管教育行政部门进行调节。可见，我国教育行政部门并非是负责学校安全职责的专门机构，只是一般意义上的上下级行政管理关系，“无论是学校体育伤害事故的预防还是处理，教育行政部门都是根据学校的意愿给予指导，但并不承担管理学校体育伤害事故的法定职责。［1］”

其次，各级学校也基本没有专门负责学校体育伤害事故的部门和人员，这不但难以有效预防事故的发生，而且一旦发生学校体育伤害事故后，临时成立的小组难以胜任相应的协调、维权、上述等事故后续处理工作。

另外，根据《学校体育工作条例》第22条规定，地方各级人民政府在安排年度学校教育经费时，应当安排一定数额的体育经费，以保证学校体育工作的开展。这里的“一定数额”就很笼统，现实中我们很难依据此条款对学校体育经费在学校教育经费中所占比例的合理性进行判定，也难以依据此条款解决由于拖欠学校体育经费而引发的各种纠纷。

可见，缺少学校体育伤害事故的预防和处置的专门机构，导致经费的投入难以得到保证，权责不明晰且监管不力也是学校体育伤害事故发生的重要原因之一。

1.3 现行的保险体系转移风险效能低，限制了学校体育工作的正常开展

体育活动因其竞争性强、对抗激烈的特点，在学生参与体育活动中，意外伤害故在所难免。一旦发生运动伤害，势必产生追责、索赔等一系列后续问题，但各方出于自身利益考虑，多采取规避、推脱责任的行为，导致问题长久难以解决，影响了教学秩序，破坏了师生关系。参与保险是转移风险的有效方式，也是发达国家应对学校体育伤害事故善后处理的主要手段。

我国没有专门针对学校体育方面保险公司，仅有一家从事体育保险的经纪公司—中体保险经纪有限公司，但该公司主要以运动员保险、赛事保险、体育保险咨询为主要业务。社会上针对学校体育方面的保险产品也很少，而且国内保险公司在学校体育保险费率确定方面，缺乏横向的对比数据，无法进行准确的定价；在条款设计上，基本参考一般的保险条款，还没有针对体育项目、特定人群和损伤部位开办具体的保险业务。目前，“涉及学校体育活动中运动伤害的险种主要包含在学生意外伤害保险与学校责任险之中，它们的受惠对象都是学生。［2］”仔细研读这两种保险的相关条文就会发现其中的问题。

首先，学生意外伤害保险，“它是指投保人和保险人约定，在被保险人遭受意外伤害并由此致残或死亡时，由保险人按照约定向被保险人或者受益人支付保险金。［3］”由其定义可以看出，意外伤害保险的保险事故是致残或死亡，而学生体育伤害保险的保险事故还包括不同类型的一般的身体伤害。

其次，校方责任保险强调的保险范围是因校方责任导致的学生人身伤害，依据规定由校方承担经济赔偿责任，这在一定程度上保障了学生的权益。但根据《办法》中的规定，如学校已履行了相应的告之、劝阻等相应职责，行为无不当的情况下发生的学生伤害事故，学校无法律责任，且属于完全免责。因此，很多情况下发生的校园体育伤害事故，学生是得不到相应赔偿的。而且，对保费的赔付数额的规定比较刻板，并没有根据学生或家长的实际需求设置灵活的参保额度和赔付标准，导致伤害事故发生后所需的实际费用与赔付的金额存在较大的差距。

可以看出，我国现行的保险体系，尤其是针对学校体育伤害保险体系不完善，险种单一、保险费率不合理、伤害和赔偿标准不明确、覆盖面小，难以有效化解各方矛盾，难以承担转移学校体育伤害风险的功能。

1.4 现行体育法规、条例，法律层级低、约束力弱，操作性不强

目前，全国人大制定发布的高层级的体育法律只有一部，即《体育法》。然而《体育法》内容虽涵盖体育领域的各个主要方面，宏观上具有一定的指导性，但是，其中关于学校体育方面的规定较少且相对笼统，这就难以达到依法管理学校体育工作的目的。至今，“我国没有一部法律明确规定学校应具备什么样的体育场地条件和体育师资，相应的规定仅仅是教育部门的规章、文件等”［4］。我国的《学校体育工作条例》、《办法》仅属于教育部门的规章、文件，其法律层级低，虽然对法院在判决学校体育伤害纠纷时起到了一定的引导作用，但其约束力弱，在社会层面，其影响有限。一些地方政府虽然也制定了相关规章，如《邯郸市学校安全管理条例》、《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》等。但地方立法不仅存在法律层级低的问题，而且具有地域约束性的弊端。

其次，现行的法律条文对责任规定模糊、针对性差、操作性弱，而学生、家长和社会舆论已经形成了校方必须为任何学校体育活动中发生的伤害事故负责的观念，导致长期以来，学校体育伤害事故纠纷不断。鉴于上述原因，很多学校出于自身利益的考虑置学生“健康第一”为“安全第一”，严重弱化了学校体育工作的地位，影响了体育教学质量，学生体质连续多年下降的事实与此不无关系。

《办法》的第12条第5项规定：在对抗性或者具有风险性的体育竞赛活动中发生的意外伤害，作为学校的过失免责事由。那么有对抗性的活动是否必须是体育竞赛活动？具有对抗性的课间是否属于此免责范围。所以，有必要对学生伤害事故的免责事由和使用范围作出具体、明确的说明。

《办法》未区分年龄层次，统一适用于中小学和高等学校，适用对象过于宽泛，这与相关民事法律是不相符合的。并且《办法》未区分学校类别，我国学校种类很多，有公办、民办、私立学校，有全日制、寄宿制学校等，对此《办法》应作出不同的规定，而不应忽略寄宿或私立学校等的特殊性。

上述几例只是《办法》中众多不适之处的代表，仅以此说明现行体育法规的局限。可见，低层级与规定相对笼统的法规难以适应当今学校体育的发展要求。

综上所述，学校体育伤害事故的预防和处置在制度保障层面都表现出一定缺陷，下面分别从制度的各层面提出相应的对策。

2 学校体育伤害事故预防和处置制度性缺失的对策及建议

围绕着学校体育伤害事故的有效预防、善后处置的制度完善层面，本文从以下四个方面展开论述，见图1。

图1 学校体育伤害事故制度性障碍消解示意图

2.1 以平等、公正的法制理念完善教育法规

美国著名心理学家罗杰斯：“主张学校建立一种帮助关系，教师与管理者应以毫无威胁的、真诚可信的存在方式为学生所接受。［5］”相对应的学生和家长也就应该以客观、合作的态度和规范的行为为教师和学校所接受。教师是教学的主导，缺乏教师的尊严，何谈教育的尊严，教育法律制度起码要保证教师的尊严和权利，还体育教师应有的教育管理权，让他们在平等、有尊严的环境下履行自己的责任与义务。

应对教师和学生的法律关系进行准确的定位和明确的规定，厘清各自应承担的责任和应尽的义务。对现行《教师法》、《义务教育法》、《未成年人保护法》等法规中不合理的条文进行修改，高度重视学生思想品德与行为规范教育，“将教师和学生置于同一平等的法律平台进行考量和规范，增加学生及家长应承担的责任和义务”［6］，依靠严谨的法律法规对各方行为作出制约、规范和监控，为广大体育教师的教学和管理提供有力的法律支撑和制度保障，从而减少学校体育伤害事故和纠纷的发生。

2.2 成立专门的学校体育安全管理机构

学校体育的安全管理必须有组织上的保障，它应包括安全管理机构和安全管理人员两个方面。所以，为有效的处理学校体育伤害事故，保证学校体育工作的正常开展，应从国家层面成立专门履行学校安全管理职责的学校安全委员会。它的职责不仅是负责学校体育伤害事故的预防与善后处理，还应包括监督体育法规和学校体育安全责任制的有效落实、及时整改事故隐患、体育经费的及时拨付与使用等方面。

另外，各级学校也应设置相应的负责处理学校体育伤害事故的专门工作岗位和人员配备。确立和完善保证学校体育活动安全的长效机制，可由分管校长负责组织相关人员定期对学生开展必要的体育安全教育和自我救护教育。而且，学校应依法对教师进行管理和培训，确保教师的相关教学活动遵守工作要求、操作规程和职业道德。以责任明确、任务清晰、便于考核的原则，针对学校体育工作的各个组成部分，设置相应的安全责任岗位，形成一套完整的约束、问责机制，有效预防和遏制学校体育伤害事故的发生。

2.3 设置针对性强的学校体育伤害保险

开发并逐步完善学校体育保险是我国体育事业发展到一定阶段的前提条件和必然要求。在我国的司法实践中，学校体育伤害事故所引发的纠纷和诉讼，根据公平责任原则，法院通常会判决学校承担一定的赔偿责任，但学校有限的经费难堪重负，所以，受伤学生并不能得到足够的赔付。因此，需要引入社会商业保险，建立学校体育伤害事故的赔偿机制。

首先，保险公司在开发学校体育保险险种时，可根据学生在不同时期以及不同学生家庭的需要，适时开发真正意义上既适合我国国情又适合当今学校体育发展的新险种。

1)体育运动项目综合保险，针对一般在校学生开展的，所涉及保险事故较为全面的普通体育伤害保险。2)短期保险，针对学生在节假日或外出参与校外体育活动发生意外时所设的保险。3)“特殊对象的体育伤害保险，针对学校各种运动队的运动员所设立的保险。［7］”4)体育器械保险和损伤部位保险，可以在摸索、借鉴、积累的基础上逐步的推出。

因为学校体育伤害保险具有一定的公益性和社会福利性，因此，在险种开发的过程中不能过分注重短期的盈亏，同时，国家应通过政策性的手段：建立风险基金、减免税、补贴保险费等方式鼓励、扶持保险公司积极发展学校体育伤害保险。

其次，在保险金额的设置与缴纳方面可以根据学生和家长的意愿灵活运作，在保证每名学生都有保险保障的基础上，执行多投保多赔付的方式，而不应刻板的规定保险费的统一数额，以确保学校体育伤害保险起到应有的转移风险的作用。对于学校体育伤害赔付的标准应作出具体且明确的规定，理赔的手续亦应尽量简化。

另外，加强市场调查和研究，在借鉴国外先进经验的同时，培养一批既懂体育又懂保险的专业人才、加大宣传力度、提高公民的保险意识等方面的工作也需跟进。只有公民的保险意识提高了，在专业人员的协助下，学校体育保险才能尽快的发展，消除各方的后顾之忧，从而助益学校体育工作的开展。

2.4 制定并尽快出台学校体育安全法

“有法可依、有法必依”是建设和谐社会的前提与必然要求，就学校体育伤害事故而言，仅靠教育部门和地方政府出台的这些低位阶、参差不齐、缺乏约束力的规范，难以适应未来学校体育的发展要求，影响了我国学校体育工作的开展，保障不了促进学生体质健康目标的实现。

应结合学校体育伤害事故的预防和处置实践，从国家层面出台一部针对性强、内容全面的《学校体育安全法》，从而在制度层面保证学校体育安全工作有法可依，也能从一定程度上实现对学校体育伤害事故的风险管理，切实的维护学生、体育教师和学校的合法权益，构建和谐校园，提高学生体质。

该部法律应做到条文清晰、细化权责，涵盖学校体育工作的各个方面。不仅应包括建立学生健康档案、体育项目设置的安全评估、对学校体育社团的组织与管理、体育教师与学生的安全教育等预防环节，还应该包含学校体育伤害事故的应急处理、协商、补偿、追责等事后处置方面，而且还应对学校体育场地、师资、经费等各项保障条件予以明确规定和要求，为学校体育工作的有效开展提供法律上的保障。

3 结语

综上所述，我国预防和处置学校体育伤害事故的整体性制度框架尚未确立与完善，多年以来，相关政策与措施一直在不断的调整过程中，始终处于“头痛医头脚痛医脚”的打补丁状态，这就需要从教育理念、法规制度、保险救济、机构设置等多方面来构建完善的学校体育制度。

完善的学校体育制度是体育课程设置与体育教学的载体和支撑，是学校体育工作正常、有序开展的前提和基础，是控制学校体育伤害事故发生和有效善后处置的重要保障。学校体育制度的各组成部分互相制约又相辅相成并统一于有序的学校体育工作与促进学生体质健康的具体实践中。

［1］ 曾庆欣.国外学校体育伤害的防范处理对我国的启示［J］.河北师范大学学报,2011(8):53-55.

［2］ 王荷英.学校体育活动中运动伤害保险制度研究［J］.体育文化导刊,2012(10):78-81.

［3］ 许崇苗,李 利.中国保险法原理与适用［M］.北京:法律出版社, 2006.

［4］ 中国青年报.学校体育意外伤害猛于虎运动条件保障应被立法［EB/OL］.http://www.chinanews.com/edu/2012/12 -21/4426227. shtml,2012-12-21.

［5］ ［美］费奥斯坦,费尔普斯.教师新概念教师教育理论与实践［M］.北京:中国轻工业出版社,2002.

［6］ 求苗仁.我国现行教育法律制度的缺陷对中小学教育的影响［J］.教学与管理,2012(7):44-46.

［7］ 王小平.学校体育伤害事故的法律对策研究［M］.北京:中国政法大学出版社,2012.

Institutional Obstacles and Resolutions of Prevention and Disposal of School Physical Education Injury Accidents

Frequent injury accidents in school physical education has triggered increasing disputes which cannot be effectively resolved thus seriously restrain schools from carrying out a normal and orderly sports work,which is rooted in the institutional obstacles.To solve the disputes,an equal and just legal idea to improve educational laws and regulations is necessary.In addition,establishing specialized safety agencies of school physical education is required.And the practice of injury insurance in school physical education must be enforced.Meanwhile,safety law of school physical education is badly expected.

school physical education；injury；prevention；disposal；insurance；law

G812.3

A

1003-983X（2014）01-0066-03

2013-08-12

2012年度广东省体育局体育软科学研究青年项目（YT12097）

武东海(1977-)，男，黑龙江哈尔滨人，硕士，讲师，研究方向：体育人文社会学.

中山大学教育学院体育系，广东 广州510275

Physical Education Department of Education College,Sun Yat-Sen University,Guangzhou Guangdong,510275