官员政治退出制度亟待完善

周尚文

党的十一届三中全会以来，我国废除了实际上存在的领导干部职务终身制，普遍实行领导干部任期制度，取得了明显的效果。党的十八大实现领袖集团的整体交替，得到国内外的广泛关注和好评，体现了中国特色政治体制改革又迈进了一步。

世界上任何国家，古往今来，都存在领袖和领袖集团交替问题。中国古代王朝实行世袭制，解决这个问题有比较顺利平稳的，也有充满刀光剑影、险象环生的。现代西方国家，大多实行政党政治、民主宪政，以法律和制度来规范这种交替。比起世袭制来，自然要进步得多。如在四年或五年一度的总统选举中，虽然也存在各种贿选、舞弊的丑闻，但一般说来，程序较为公正透明，游戏规则较为完备。不过，有识之士都承认，这种制度也存在许多缺陷，如绑架民意、选举成本高，等等。而在一些民主制度并不完善的发展中国家通过选举实行政权交替，则常常出现派系混战、社会失序、甚至发生暴力冲突等局面。许多国家与地区（如近年来中东阿拉伯国家）的乱局都与没有解决好这个问题有关。我国坚定不移走中国特色社会主义道路，坚持一党执政的基本政治制度，不搞西方国家那样的多党制、轮流执政，这是历史的选择，也显示了中国社会主义政治制度的特色和优点。

建立正常和健全的领袖集团交替制度，是中国共产党长期执政、有效执政的重要环节。所谓领袖和领袖集团交替制度，包含两方面内容，一是原有领导人如何平稳地政治退出，避免政坛和社会动荡;二是新领导人如何选择和顺利过渡。两者有很大关联性，这里主要探讨政治退出的问题。

“政治退出”（political exit），是政治学上的一个术语。泛指政界人士退出政治活动的条件和方式，通常是指执政党的领导人及各层级领导干部退出原有权位的条件和方式。在多党制下，西方国家领导人的政治退出，一般是由选举和政党轮流执政来完成的，也有由于领导人自然死亡、退休或其他方式来实现的。

毋庸讳言，自上世纪初叶苏维埃俄国诞生以来，社会主义国家没有解决好这个问题。列宁是苏俄的开国元勋，建国初期无比复杂的斗争环境，加上整个领导集团成员尚处于年富力强的年龄，领袖人物正常交替问题没有提上日程，可是当列宁突患重病意识到这个问题的紧迫性时，为时已晚，他已无力解决这个问题，不得不抱憾离世。列宁逝世后，斯大林成为党的最高领袖近30年直至病逝，开创了社会主义国家领导人职务终身制的先例。赫鲁晓夫出任苏共总书记后，试图对政治退出制度有所改革，提出“干部任期制”、“干部轮换制”等举措，并在党章上规定苏共主席团（即政治局）委员一般只能连续当选三届，每届任期为四年，但这条规定弹性较大，难以落实，领导人仍有很大变通的空间，赫鲁晓夫只是由于1964年被迫下台而未终身任职。后来勃列日涅夫任职18年直到病故，沿袭了终身制。安德罗波夫、契尔年科两任总书记都在任职期间去世。戈尔巴乔夫上台后，1988年苏共第十九次代表会议讨论党章修改时重新提出这个问题，虽然最后通过决定，党和国家领导职务任期不得超过两届（10年），但仍留下尾巴，只是后来苏联发生剧变，戈尔巴乔夫任期未满被迫下了台。此外，包括中国在内的其他社会主义国家，也在相当长一段时间实际上存在领导职务终身制。

中共十一届三中全会吹响了改革开放的号角，邓小平在1980年所作的《党和国家领导制度的改革》一文明确指出，要废除干部领导职务终身制，“对各级各类领导干部职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定，任何领导干部的任职都不能是无限期的”。改革开放30多年来，我国在这方面已经取得不少进步，一是废除了实际上存在的领导干部职务终身制，普遍实行领导干部任期制度;二是规定了不同岗位领导职务的年龄限制，实行较为规范的离退休制;三是结束了个人指定接班人的做法，党和国家领袖集团的交替已形成某些不成文的制度性安排。不少高层领导干部在任期届满时带头“裸退”，获得人们的广泛好评。所有这些，说明我国已在建立官员政治退出制度问题上迈出重要的一步。

然而，我国目前还没有真正建立较为完备的政治退出制度，这方面还存在诸多问题，突出表现在：

1.退而不休。一些干部尤其是较高级别干部到了退休年龄，或寻找种种理由延长留任原职时间，或离开正式领导职位，却以各种形式干预现任领导的工作，特别是在人事任免和政策制定方面施加有形、无形的影响。这种现象招致许多干部群众的反感，也往往束缚现任领导的手脚，阻碍新干部的成长和创新能力的发挥。

2.一定级别的领导干部年届退休而需退出领导岗位时，组织部门常常要为这些干部作“过渡性安排”，从一线转到二线，到人大、政协过渡一、二届，这样一来，政治退出的进程相当漫长、繁杂，更严重的是，这样做几乎成为一定级别干部的潜规则，干部之间还要攀比，搞平衡。

3.少数领导干部在位时利用手中的权力和人脉资源，为自己退休后安排好出路，大搞权力期权化，比如为自己及家属划出一方“经营”领域等等。《公务员法》规定，担任领导职务的公务员在離职三年内，不得到与工作业务直接相关的企业或其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。但这条规定在现实中很难做到，原因之一是难以判断哪些企业或营利性组织与原工作业务“直接相关”，在重视讲人情的我国社会，很多人遇到这种事只会“眼开眼闭”，致使这一规定形同虚设。

4.退休后仍享受各种特权待遇，这种现象在高级干部中相当普遍。这些待遇有内部规定，对号入座，令百姓反感又无奈。有一位从副部级岗位退休的朋友告诉我，他除了享受相应级别的医疗待遇外，仍享有专车使用、专用办公室及其他待遇。应当看到，随着生活水平的提高和医疗事业的发展，人的平均寿命不断延长，享受这种特殊待遇的群体人数日增，继续占用大量公共资源，也使国家财政不胜负担。

5.更有甚者，有些领导干部在位时贪赃枉法，退休后利用某些制度疏漏继续搞贪腐行为。

产生上述问题，有历史的原因，也有利益、观念方面的原因，但制度缺失是根本性的。因此，要解决这些问题，建立和完善官员政治退出制度，还是一项相当繁重而紧迫的任务。

党的十八大报告指出，“要把制度建设摆在突出位置”，我们不照搬西方政治制度模式，但可以借鉴人类政治文明有益成果，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。建立和健全政治退出制度，似可以从以下几个方面入手。

第一，对“从政”应有一个新观念。中国人的传统观念里，从政就是当官，当官者就高人一等，有权有势，可以权谋私，欺压百姓。共产党执政后，教育干部要为人民服务，做社会的“公仆”，可是许多人内心深处仍是传统观念作祟。近年来考公务员热潮不退，也与这种传统观念有关。其实，在长期执政的条件下，公务员，包括走上各级领导岗位的公务员，已经与革命战争年代和新政权建立初期的“革命干部”有重大区别。如今，与从商、从教、从艺一样，从政也是一种职业，也必须遵守相关的职业操守和职业道德。我国公务员法规定，从国家主席、总理到基层政府办事员，职务岗位不同，但职业都是公务员。政治退出，主要针对担任领导职务的公务员从政界退出而言，由于他们在位时掌握大小不同的权力，所以对其任免、进退、考核、监督和退出后的去向要有专门的制度规定。“恋栈”本质上是恋权。不可否认，从在职到退出，会有一个“心理适应期”，但领导干部要带头破除旧观念，尽快适应“失去权力”的状态，乐于并善于安排好退出后的新生活。

第二，健全政治退出的相关法律和规定。如前所述，党的十六大以来，领袖集团的交替已有一些制度性安排，但党章对党的领导集体成员的任期尚未作出明确规定。2004年宪法规定国家主席、副主席、国务院总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届，即10年，可是，党章对中央领导集体成员的任期没有明确的规定，即便内部有一些不成文的规约，但没有制度性约束，也不便监督，地方各级党政领导干部有关任期也不明确。在一党执政的条件下，从严治党，必须以制度来保证，必须不断修改和完善原有一些不适应新情况的规章制度。30多年来，随着我国政治改革的进展和干群觉悟的普遍提高，已经有条件对不同职务的领导人实行任期制和轮换制。事实上，这两项制度都在实施，只是缺乏透明度和法规刚性，致使常常出现延宕或变通。今后，党的高层领导人的任期如何与宪法规定的国家领导人任期相衔接，也是需要改进的。

第三，清理和规范各级退休人员的养老待遇。参照国外经验，从国家利益出发，可以对党和国家领导人退休后提供必要的安全、医疗保障条件外，其余各级领导干部退休后一律按不同标准领取养老金，取消办公用房、公车、秘书、服务人员等特殊待遇。对领导干部退休后按不同级别规定养老金数额，一律以货币形式发放，不再提供任何额外物质性或服务性待遇，取消各种隐性补贴。需要考虑的是，领导干部在位时除领取正常工资外，还有各种津贴收入，退休后养老金待遇可适当高一些，但必須公开透明合理。所有这些，都要有明确的制度规定，取消各级领导干部退休后的各种特权和特殊待遇，是防止和铲除特权阶层的必要举措，也是缩小社会贫富差距的重要内容。

特别值得注意的是，对于一些有贪腐劣迹的官员，政治退出不是避风港，只要违法违纪属实，同样要受到追究和处置，这方面也要有明确的制度规定。

完善官员政治退出制度，有助于提高党的执政能力，防止特权阶层的滋生和扩大，减轻国家财政负担，遏制腐败和不正之风蔓延，增强执政合法性和人民群众的信任度，是推进政治体制改革的重要一步。