生态文明建设的理念、路径、制度创新——苏州市吴中区全面推进生态文明建设的创新实践

□ 薛 瑶

生态文明建设的理念、路径、制度创新
——苏州市吴中区全面推进生态文明建设的创新实践

□ 薛 瑶

党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总布局，十八届三中全会明确提出要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，十八届四中全会进一步强调用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。习近平总书记站在“两个一百年”奋斗目标的历史高度，对生态文明建设作出一系列重要论述，为我们建设美丽中国，走向社会主义生态文明新时代提供了基本遵循和科学指南。当前，全国上下积极贯彻落实中央推进生态文明建设的战略部署，优化国土空间格局、推动经济转型升级、促进生态环境质量改善，地方大胆探索，创新发展理念、构建工作体系、制定规划制度，生态文明建设实践展现出勃勃生机和创新活力，出现了一些有特点、有成效的典型案例。近年来，江苏省苏州市吴中区全面推进生态文明示范区建设，积极探索生态文明建设的实践创新，走出了一条生态良好、环境宜居、经济繁荣、人民幸福、社会和谐的绿色发展之路，其成果经验值得借鉴共享。

以理念创新引领生态文明建设

习近平总书记强调，“要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性”，“要

正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念”，“良好生态环境是人和社会持续发展的根本基础。蓝天白云、青山绿水是长远发展的最大本钱。” 这些重要论述，饱含着强烈的忧患意识和责任意识，阐明了生态环境与生产力之间的关系，体现着尊重自然、顺应自然、保护自然，谋求人与自然和谐发展的生态文明理念和经济发展理念。

推进生态文明建设，就是要确立新的资源观和财富观，将生态环境作为重要资源和财富，要遵循经济规律、自然规律、社会规律相统一，科学把握新常态下经济社会发展的新特征、新趋势，形成人与自然和谐发展的现代化建设格局。

吴中区地处长三角核心圈的中心、江浙沪交汇处，是苏州的南大门，东临上海70公里，南距杭州120公里，区位优势明显，交通十分便利。区内山水形胜，四季如画，坐拥五分之三的太湖水域、五分之四的太湖峰峦，180余公里的最美丽岸线，150多平方公里被森林覆盖的丘陵山体，拥有1个国家级旅游度假区，1个国家级经济技术开发区，1个国家级农业园区，1个国家5A级景区，1个国家地质公园，2个国家湿地公园，2个国家森林公园，6个太湖风景名胜区，更有上百位先贤名家、上百处文物保护单位、上百项非物质文化遗产，有“山水苏州，人文吴中”的美誉。

得天独厚的自然条件赋予了吴中保护与发展的双重使命。吴中区承继吴县、吴县市发展基础，形成“绿水青山就是金山银山”的新保护观、发展观、政绩观，从理念、实践、制度层面展开了“发展保护两相宜”的探索之路。区委、区政府提出了“先环境、后生产，先保护、后开发，先生态、后业态”的发展理念，树立了“发展保护两相宜，质量效益双提升”的奋斗目标，牢固确立生态立区方针，以“严守生态红线、扩大生态红利”为目的，全面提升生态资源价值。吴中从政府、企业、社会三方面着手，注重发挥政府的领导力、激发企业的创造力、汇聚社会的源动力，推动生态文明理念内化于心、外化于行。政府层面，秉持生态文明价值取向，将生态文明建设纳入国民经济和社会发展规划，建立健全以生态文明建设为核心的政府绩效考评机制，提高资源消耗、环境损害、生态效益考核比重，引领经济、社会、自然和谐共生。企业层面，注重把好产业准入、制度约束、政策引导关，推动生产经营从“要我环保节能”向“我要环保节能”转变，从承担绿色社会责任的被动道德选择向主动理性选择转变。社会层面，强化公众参与，使绿色发展、绿色消费、绿色生活成为全社会的自觉意志和共同理念。

2014年，中国生态文明研究与促进会在吴中召开生态资源价值研究高层座谈会

以路径创新推进生态文明建设

习近平总书记多次强调，“把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程”，这深刻揭示了生态文明建设在中国特色社会主义事业总体布局中的突出地位与特殊功能，明确了生态文明建设与其他四大建设的融入关系与独特的实现路径。融入经济建设，就是要处理好经济建设中生产、流通、消费、还原、调控活动，以及资源、市场、环境、政策和科技的生态关系，从源头扭转生产环境恶化趋势。融入政治建设，就是要强化党和国家在生态文明建设中的政治领导力。融入文化建设，就是要在价值观念、道德情操、行为规范、文学艺术、科学技术等领域，引导生态文化的传承和创新，促进人与自然关系健康发展。融入社会建设，就是要在全社会牢固树立生态文明理念，并转化为生态文明建设的自觉行动，推进生态基础设施建设、生态服务功能的完善和城乡环境的改善。吴中坚持融入融合的“五位一体”发展路径，以合理保护生态环境为前提，以“严守生态红线、扩大生态红利”为目的，以低资源消耗、低环境污染为特征，创建绿色发展战略模式，把绿色发展理念贯穿于生产生活的全过程和各领域，以最小的资源环境代价谋求经济社会最大限度的发展。

一是全面实施“生态文明建设十大工程”和绿色细胞工程，推进国家生态文明建设示范区创建。扎实开展生态文明建设三年行动计划，大力推进污水处理设施建设、农村环境连片整治、水环境综合整治等工作，整治废弃露采矿山864.3万平方米、复绿山体289.4万平方米，恢复保护湿地1万多亩。太湖一级保护区生活污水处理率达80%，集中式饮用水水源、水域功能区水质达标率保持100%，地表水好于Ⅲ类水质的比例大于60%，城镇绿化率达40.2%。单位GDP能耗和化学需氧量、二氧化硫等主要污染物排放总量持续下降，环境质量综合指数达到97.82。全面完成1167个农村村庄环境整治。

二是科学谋划绿色经济战略，创新绿色科技体系，构筑绿色资源体系，全力打造绿色产业体系。2013年，吴中区一、二、三产比重达到2.65∶51.35∶46。电子信息、高端装备、生物医药等先进制造业发展良好，高新技术产业产值占规上工业比重达到47.8%。旅游、文化、金融、物流等现代服务业量质并举，服务业对GDP增长贡献率达65.3%，文化产业增加值占GDP比重达5%。特色农业、品牌农业发展迅速，西山、太湖、澄湖三大农业示范园区建立“区政合一”模式，农业产业化“6+1”工程产值达38.2亿元，现代农业发展水平达90%以上。坚持强科技、育人才，创新能力显著提升。R&D经费支出占GDP比重达2.5%，每万劳动力中高技能人员数增加至564人，万人发明专利拥有量达6.4件。

三是不断完善生态人居，建设与国际接轨的城市基础设施和运行服务体系。不断优化公交网络，每万人公共车辆拥有量达9.1标台。优化公共自行车布点建设，着力解决“最后一公里”问题。推进垃圾分类试点，半数以上居民小区实施垃圾分类处理，生活垃圾无害化处理率达100%。转变建筑生产方式，绿色建筑面积累计突破20万平方米，吴中太湖新城通过了省级建筑节能示范区评审。积极创建省、市、区级绿色社区、绿色学校，绿色学校覆盖率达94.3%。绿色文化事业大力推进，人均拥有公共文化体育设施面积2.8平方米，城市和谐社区建设合格率和农村和谐社区建设合格率分别达98%和95%。推进慢行绿道建设，将吴中打造成“健康、低碳、循环、清净”的永续家园，提升居民幸福感。

四是加大宣传力度，促进生态文明建设社会化。积极倡导“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念，着力构建以政府为主体推动产业结构调整、以行业为主体推动生产方式转变、以公众为主体推动生活方式转变的生态文明建设格局。组织实施一批涵盖生态企业、村庄、社区等生态工程，培育形成了洞庭山水文化展示中心、穹窿山茅蓬坞自然保护区、嘉宝社区等一批生态文明教育基地，大力开展“生态吴中在行动”群众性环保公益宣传活动，培养公民自我约束、勤俭节约的时代风尚，鼓励低碳生活方式，组织企业开展环境社会责任倡议活动，宣传生态文明建设先进典型，使生态文化进企业、进学校、进社区、进家庭，让生态文明之花盛开在吴中大地。

以制度创新保障生态文明建设

习近平总书记强调，“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。制度问题带有全局性、战略性、根本性。生态文明建设涉及到方方面面，牵一发而动全身，但是制度创新无疑处于优先地位。国家治理体系现代化，本质上是国家制度的现代化。对于生态文明治理体系现代化而言，本质上也是生态文明制度建设的现代化。生态文明建设是否成功，不仅要看该地区的生态文明建设成效，也要看在制度上取得了哪些突破，哪些可以在全国进行推广。要运用现代法治思维和法治方式，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。要实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，用制度严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线。要进一步强化环境保护和生态建设的执法监管力度，提高违法违规成本，依法查处和打击各种环境违法行为和生态破坏现象。要进一步完善各级领导班子政绩考核考评办法，对一切违背科学发展观、违反节约资源和保护环境要求的行为，必须“一票否决”、一查到底、绝不姑息，以严格的考核考评制度引领生态文明建设。吴中区按照建设社会主义法治国家的目标，依据生态系统内在规律，结合生态文明建设中出现的新情况和新问题，积极探索生态文明的制度创新。

美丽太湖

一是成立生态文明建设领导小组，统筹协调和督促生态文明建设的实施。建立各部门协同推进机制，定期检查工作进展情况，及时协调解决出现的突出问题；建立主要领导负责制，健全监测、统计、考核三大体系，确保生态文明建设落到实处。制定下发了《创建国家生态文明建设示范区暨“美丽吴中、美在太湖”生态文明建设三年行动计划的实施意见》，明确生态文明建设的具体目标和措施，形成了“领导挂钩、部门牵头、分工合作、责任到人、进度旬报”的工作机制。

二是注重规划引导，优化国土空间开发格局。编制完成一系列生态文明专项规划，重点在城市总体规划、国民经济和社会发展规划、土地利用规划中，进一步完善生态文明的内容，形成了鲜明的生态文明建设调控导向。严格实施土地利用总体规划，强化规划统筹与动态管控能力，增强土地利用、产业配置、生态保护、城镇建设、城乡一体等规划的协调融合，注重与村庄规划、旅游规划、水系规划等专项规划有效衔接，实现“各规各表”向“一规一表”转变。坚持最严格的耕地保护制度，加强保护基本农田，确保耕地保有量不减少。完善耕地开发补充机制，加快推进耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、零星土地复垦整理等四类项目库建设，通过自行补充实现耕地占补平衡。实施差别化供地，土地指标优先用于符合转型发展方向的重大项目、重点基础设施、民生实事项目和美丽镇村建设。

三是加强生态环境保护制度建设。完善生态保护和修复机制、太湖水治理“五位一体”机制、村级生态补偿机制、差异化考核制度，分年度落实推进环保基础设施、生态环境、污染防治、节能减排为主要内容的生态文明建设十大工程，投入过百亿元治理太湖，否决总投资近20亿元的129个污染重、治理难项目，先后淘汰了44家重污染企业，2013年发放生态补偿资金超1亿元，促进生态文明建设长效化。把强化环境监管、保障环境安全作为生态文明建设的重要抓手，实施最严格的环保准入制度。坚持最严格的环境监察监测，在全省率先设立村（社区）环保监管员，把监管网络延伸到基层，形成上下联建、点面结合的环保监管体系。先后建成空气自动监测系统、太湖水质自动监测系统和工业污染源远程监控系统，加强环境应急预案、监测预警、环境隐患排查体系建设，完善信息报告、应急监测、现场处置等环节措施，实现对全区生态环境状况的实时动态掌控。开展最严格的环境执法检查，在加密日常监察监测频次基础上，集中力量组织大规模地毯式检查和交叉突击检查，对超标排污、违法偷排企业坚持严格执法，关闭、搬迁各类企业300余家，形成生态建设强势推进的生态文明建设大格局。

习近平总书记强调，“要树立正确政绩观，切实抓好打基础利长远的工作”，“中央看一个地方工作得怎么样，不会仅仅看生产总值增长率，而是要看全面工作，看解决自身发展中突出矛盾和问题的成效。”这对各级领导干部和组织部门政绩考评提出了新要求。吴中区坚持制度引领的考评考核机制，引导各级干部树立正确发展观和科学政绩观，强化绿色发展用人导向，增加“地方债务”和“生态文明”指标权重，细化“绿化造林”、“污水处理”等多项“绿色”指标。开展“比较分析”。按照“推动经济发展有本事、搞好生态环境有办法、办好民生实事有成绩”的标准，结合班子成员分工不同，横向比较干部的个性特点、优势和不足，纵向比较干部德才素质和一贯表现。运用“条件分析”。结合工作基础和工作环境等，评价领导干部的主观努力和客观绩效，更加注重“增量质量”、“发展效益”、“绿色生态”等元素，强化任何岗位只要努力都能凭实干出实绩导向。考核结果运用立行立用，对有轻微违纪或苗头倾向性问题的干部进行诫勉谈话，对考核靠后、有信访件的干部发放关爱提醒函，做到与“面子”挂钩；将考核结果与干部提拔使用紧密挂钩，做到与“位子”挂钩；将考核结果与干部经济利益紧密挂钩，做到与“票子”挂钩，真正建立起体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，使之成为推进生态文明建设的重要约束和导向。

（作者单位：中国生态文明研究与促进会研究部）