深化杭州十大产业区域协同发展

王艳侠

深化杭州十大产业区域协同发展

王艳侠

图/金川

区域产业协同是指区域内各产业协调发展和整体结构不断优化，以及区域间产业的合理布局和分工，既包括区域内产业部门的协同，也包括区域间产业空间（地域）的协同。本文主要探讨的是区域间的产业协同，由于行政区域划分、制度的壁垒、公共资源的不均衡等原因，市域范围的产业协同难度很大。从宏观方面来看，地区协同可以通过该区域的城市群来带动周边地区的经济发展，不过，这种带动作用主要应该是依靠产业集群，而不是政府主管地划定功能、指挥企业迁移。调研发现，产业协同上政府缺乏顶层设计，受招商引资的考核指挥棒牵引，不同区域之间主要以竞争关系为主，合作甚少。产业的转移、合作应该是市场自身的行为，而如今的环境下，政府成了积极的主体，相反很多企业积极性却很低。政府与市场的关系是当今改革的核心，在产业协同的过程中，如何处理政府市场的关系、不同级政府之间的利益分配问题都值得深入思考。如何破除这些阻力，对于一个区域的协调发展，产业结构优化具有重要的现实意义。

政府主导区域协同

“十二五”以来，杭州市十大产业规模不断扩大，占比呈稳步增长态势，不仅支撑了杭州经济平稳增长，更为杭州整体转型升级作出重要贡献。2013年，全市十大产业增加值3908.74亿元，占全市GDP的比重达到46.85%。各区、县（市）十大产业发展呈现良好趋势：首先，产业占当地GDP比重不断提升。滨江（81%）、西湖（52.9%）、下城（52.3%）区位列前三甲；萧山、滨江、余杭、西湖、下城和上城区总量均超200亿元，六城区十大产业增加值合计2373亿元，占全市的68%。其次，增长保持良好态势，多数区县（市）增幅远高于GDP增幅，其中余杭（增长19.3%）、淳安（14.6%）和西湖（14.1%）区居增幅前三。

从产业布局来看，十大产业发展统分结合，特色鲜明，区域性产业集群初步成型，主要有下城、上城的金融服务，滨江、余杭、江干的电子商务，萧山、临安、建德、富阳的先进装备制造，拱墅、杭州经济技术开发区、桐庐的生物医药，西湖、滨江的信息软件，西湖、淳安的旅游休闲等，为建立具有杭州特色的现代产业体系奠定坚实的基础。

目前全市十大产业的协作主要以政府主导为主，通过主城区帮助五县市或者大企业大集团支持中心镇建设的形式。对口帮扶的典型如上城、萧山对口协作富阳，余杭、下城协作临安。这一过程中，主城区“退二进三”，将制造业的制造环节迁移到土地成本相对低的区县，为西部五县产业发展提供了一定的推动力量。但在深度上很少涉及到产业链的迁移与延伸。从广度上，金融、电子商务、总部经济等新兴服务业合作比较少。总体而言，转移的协作项目数量有限、规模相对较小，产业集聚效应不强，没有形成互利共赢、要素互补的局面。这种情况既和不同区域的体制政策差异有关，也反映出政府主导项目在对接市场需求方面的不足。

区域协同难在哪里

各区域产业定位不明晰。同类区域之间产业发展类型雷同，产业类型多而全，导致区域产业发展特色不明显，产业同质化现象严重。区域竞争激烈，招商引资中存在互挖墙脚问题，阻碍了区域之间的合作意愿。各区域产业定位模糊，资源配置分散，区域间未能形成发展合力。

各区域协同动力不足。协作数量较少，各区县之间的合作主要以政府的指定项目为主，地方自发的合作几乎没有。区域间协作形式单一，主要以政府主导“拉郎配”的形式为主，市场化协作行为较少。各区县政府缺乏“区域协同”的概念，对于合作推动十大产业联动发展的关注不够。

产业协同机制不够完善。杭州目前有13个区县市之间的财政税收政策不统一，不利于市财政和产业发展的统一规划。政府政策和规划的落实程度不够，有些协作项目存在执行拖延、滞后的问题，浪费了土地空间。协作项目的监督和考核机制有限，落地环节相对缓慢。

产业协同的公共服务有待改善。医疗设施、高等院校和科研院所等资源主要集中在主城区，而区县由于基础设施较差，无法吸引周边高端产业转移进来，人才缺失和人才流失问题仍然突出。区县交通不能与主城区很好的融合和联通，使得企业在转移和设厂的时候产生交通便利性顾虑。

深化协同需顶层设计

差异定位：明确产业分工，突出各区域优势产业。区域间产业空间协同要求在基于各区域比较优势的基础上，寻求各区域产业功能的互补和互动，形成各具特色、合理分工的格局。各区县、产业集聚区应当立足自身比较优势和资源优势，明确各自重点发展产业门类以及产业发展模式，进行产业差异化发展。

产业联动：打通产业脉络，强化产业全方位合作。区域间产业部门协同要求在经济体系中产业间相互依赖和相互促进，尤其是生产性服务业与制造业的联动与融合。各区县、产业集聚区应当通过调整区域产业结构，鼓励产业合作的紧密开展，营造产业要素低成本流动的环境，实现区域间产业的优势互补和协同发展。

东西互补：聚焦区域全局，推动城乡一体化发展。全区域的良性发展要求内部各区块在梯度开发的基础上实现共同富裕。协同发展要求改变区域发展“东快西慢、东强西弱”的格局，在强化带动和互利合作的基础上，辐射城区科技、金融优势，开发区县空间资源，实行主城区与区县发展双赢。

综合平衡：创新合作机制，实现各区域互利共赢。区域间产业的协同发展要求各区域拥有自发的合作动力及规范的合作机制。建议创新区域产业合作机制，包括建立地方政府间经常性的对话协商机制、创新合作平台，平衡各方利益关系。打破行政区划的局限，健全区域协调互动机制，促进区域内资源优化配置。

多重举措要跟上

明确重点分布区域，实现差异定位。各区县可以根据自身条件和基础从十大产业中选择适合发展的产业。建议将各区县的定位划分为四种类型。一是将主城区定位为商业区，重点发展高附加值产业，如金融服务、文化创意等，打造总部经济。二是将滨江、下沙等定位为高新区，重点发展高新技术产业，如信息软件、电子商务等，凝聚创新力量。三是将萧山和余杭等定位为制造业基地，重点发展新型制造业，如先进装备制造等，积淀产业基础。四是将五县（市）定位为纵深区，重点发展推动型产业，如生物医药、旅游休闲等，利用空间资源。此外，各区域应当在该产业布局的基础上，升级传统产业，打造企业品牌。

推动要素低成本流动，实现产业联动。首先，推动全区域产业链招商。具体策略可以是由市里统一布局，企业总部放在主城区，制造业基地放在县市，研发中心可以放在滨江等地，区县协调分工、形成合力。其次，创新产业要素流动机制。五县市可以通过资源置换，如土地置换或税收政策等方式获得资金、人才和信息等关键要素，以利于区域的长远发展。再次，设定企业要素转移门槛。在对产业或企业进行区域转移时，需要视本区域具体情况设定产业或企业的移入门槛，特别是关于排污标准、耗能标准的门槛设定。最后，强化生产性服务业与制造业联动。通过精细化分工促使生产性服务业与制造业分离，鼓励企业摆脱“自我服务”的低效率方式集中发展第三方服务。

加快区域产业“退二进三”步伐，实现东西互补。首先，产业转移。即把主城区的制造业向五县（市）合理转移。其次，产业引进。即引进战略性新兴产业到西部去，尤其是节能环保、新能源等产业。再次，产业淘汰。对于污染型和高资源消耗型产业通过市场机制与政策手段相结合逐步淘汰。最后，大力推动东西部基础设施的融合。在交通资源方面，西部区域仍需加强和主城区的融合。在教育资源方面，鼓励高等院校或科研机构在西部区域设立分院，为当地输送产业人才。在医疗资源方面，鼓励高等医院在西部区域设立分院，改善当地的医疗条件。

发展“政府—市场”双驱动力，实现综合平衡。十大产业区域协同应该是由政府主导，市场决定。首先，政府应当充分发挥监督考核职能。调整产业考核方式，重点关注战略性新兴产业贡献；调整区域协同考核方式，主抓区县产业合作数量与质量；加强能耗、污染等考核力度。其次，区县可以自主决定利益分配机制。区县自主决定合作对象和内容，鼓励区县根据自身特点自由选择合作对象及合作内容；区县自主决定合作形式，具体可以考虑招商引资、土地置换、产业转移等；区县自主决定合作利益分配，具体利益分成方式和比例由区域之间协商决定。

注：十大产业指“十二五”时期杭州重点发展的文化创意、旅游休闲、金融服务、电子商务、信息软件、物联网、先进装备制造、生物医药、节能环保、新能源等十个产业。

作者单位：杭州市发展规划研究院