新加坡自由贸易园区运营的经验及启示

上海海事大学 高娟 吕长红 周文平 黄崇韧

一、引言

1990年6月，中国第一个保税区——上海外高桥保税区获批成立，其发展的目标是成为具有中国特色的自由贸易园区。2013年8月，国务院正式批准设立中国(上海)自由贸易试验区（以下简称“上海自贸区”）。经过20余年的探索发展，保税区向自由贸易区的转变迈出了历史性的一步，它旨在通过探索深化改革的道路与产业升级的路径实现经济结构转型。自由贸易园区的建设顺应经济全球化和贸易投资自由化的趋势，是拓展对外开放广度和深度、深层次参与国际竞争与合作的重要举措。本文通过分析国际上比较成熟的自由贸易园区之一的新加坡自由贸易园区运营经验，提出推进上海自由贸易试验区建设的启示。

二、新加坡自由贸易园区发展概况

新加坡位于马来半岛南端、马六甲海峡东出入口，优越的地理位置为新加坡的海上运输和进出口贸易提供了得天独厚的条件。新加坡有200 条航线联系全球123 个国家的600 个港口，2012年，新加坡集装箱中转吞吐量3126万TEU，占全球1/7。2012年新加坡贸易总额为9849 亿新元（约合8020 亿美元），较2011年微增1.1%。新加坡的Trade/GDP（贸易/国内生产总值）比重全球最高，在2008年到2011年间，贸易总额大概是GDP 的4 倍。

为吸引全世界销往亚太地区的货物集中于新加坡转运以及强化货物集散地功能，1969年新加坡通过了自由贸易园区法案（Free Trade Zone Act），该法案详细说明了自由贸易园区（FTZ）的位置和政策，并规定了自由贸易园区的主要监管部门和职责。新加坡于1969年9月在裕廊工业区的裕廊码头内划设了第一个自由贸易区。目前，新加坡境内的自由贸易区有7 个[1]，除坐落于樟宜机场的自由贸易区主要负责空运货物外，其余6 个自由贸易区均负责海运货物。

在新加坡的自由贸易园区，货物存放在这些指定区域内（除了酒和烟要储放在特许仓库，其他货物都能存放在自由贸易区），可以暂时不缴纳GST（Goods and Services Tax）等税款，应缴纳关税的物品也可以暂缓缴纳，只有当货物离开自由贸易区并进入本地消费市场时，才必须缴纳关税和其他税款。

三、新加坡自由贸易园区发展经验总结

1.转口集散型自由贸易园区

新加坡出口中有47%是再出口（转口贸易），而自由贸易园区一般设在港口码头或机场航运站附近，极大便利了转口贸易。新加坡的自由贸易园区主要以吸引转口贸易与提供物流附加价值为目的，在园区内可以重新包装、分类和重整货物，但只允许进行一般商业性加工，限制深加工。若需从事除简易加工外的制造，则需将其进口的原料移运至自由贸易区外的物流分销园区或工业区内进行[2]。

2.外汇管理和金融政策

自由贸易园区普遍采取宽松、自由、开放的外汇管理和金融政策。一是宽松的外汇管理政策。新加坡自1968年起逐步放宽外汇管制，1978年6月1日全面取消了外汇管制，1994年新加坡以平均日成交1000 亿美元以上的成绩跻身世界第四大外汇交易中心的地位。新加坡采取金融自由化政策，均无任何形式的外汇管制，外汇可自由兑换。二是资金自由进出政策。新加坡资金进出没有任何限制，外汇、各种形式的合法收入都可自由进出。三是离岸金融业务广泛开展。为了发展离岸市场，新加坡政府在1972年宣布，放宽对银行的外汇交易管制。新加坡逐渐发展成为全球离岸金融中心。

3.提供免费仓储服务

与一般国家的自由贸易区不同，新加坡的自由贸易区并不是提供税务优惠以吸引外资进行加工制造的生产基地，而只是提供一个免税区，便于商家把货物存放在区内，以便重新分类、包装、鉴别和展示，然后再出口。或者是等待有利销售时机，把货物运转入新加坡的关税区，经办理关税缴纳手续后再投入市场。如果要从事除简易加工外的制造，则须将其进口的原料移运至自由贸易区外的物流分销园区或工业区内进行。新加坡还有70 余座保税仓库，以增强自由贸易区功能，这些保税仓库实际是自由贸易园区概念的扩大[3]。新加坡自由贸易区为散货进出口提供72 h免费储存服务，为等待复运出口或转口的货物提供28 天免费储存服务。货物可以在同一自由贸易区内自由转运，但如果要从一个自由贸易区运到另外一个自由贸易区，则需要在海关的监管控制下进行。

新加坡自由贸易园区经验总结见表1。的政策，吸引符合其区域发展战略需要的企业、组织进驻。目前，新加坡已经吸引了4200 家跨国公司在新加坡设立了地区总部（香港3500 家，迪拜1600 家）[6]。

上海自由贸易试验区，正是中国以开放的态度，积极应变经济全球化进程、适应和融入发生巨大变化的世界贸易和投资格局；是中国继加入WTO 后又一次更高层级的开放，它超越争取优惠政策的层面，探索开放要素市场、厘清政府边界和放开行政管制。如外商投资方面，2013 版负面清单编制特别管理措施共有190 项，将来2014 版、2015 版的负面清单将具体到小类以释放更大的开放空间；同时，负面清单之外的领域，由核准制改为备案制。开放和高效是自由贸易园区的核心精神。

表1 新加坡自由贸易园区经验总结

四、新加坡自由贸易园区的政策启示

1.秉持开放和高效的精神

新加坡前总理李光耀在一次公开场合表示，作为一个没有天然资源的国家，新加坡取得成功的关键在于手握资金的人或机构对该国的信心，这份信心建立在稳固机制、健全政策和开放贸易的基础上[5]。新加坡已连续多年成为亚洲最具竞争力的城市，它通过开放来集聚全球的贸易、资金、人才、信息流量的同时，形成了一套高效、弹性同时又具有一定稳定性的制度，这些制度包括了海关管理制度、司法制度、社会保障制度等。在产业发展策略上，新加坡通过税收优惠、政府补贴、发展基金等一系列最优惠

2.通过弹性税收制度保持自贸区活力

1960年新加坡除了对烟、酒、汽油征税外，只对肥皂和清洁剂征税。1969年是关税保护的高峰期，共有398 种进口商品应征关税（占约2000 种进口商品项目的19.9%）。此后，由于新加坡转向发展出口工业，从1973年起逐步取消了一批商品进口关税。进入上世纪80年代，为配合鼓励工业升级，新加坡又解除了对232 种进口消费品的征税。为了更好地保持自由港的“吸引力”，自1983年以来，新加坡采用简化的关税分类方法，将原来的5700种商品分类，简化为2600 种商品分类。目前，全球超过90%的货物可以自由进出新加坡而不需要缴纳关税，应税货物只有酒类、烟草产品、石油产品以及车辆等四大类商品[7]。

2013年9月27日，国务院发布了自贸试验区总体方案，明确提出要“探索与试验区相配套的税收政策”。10月24日，财政部、海关总署、国税总局联合发布对试验区内生产企业和生产性服务业企业进口所需的机器、设备等货物予以免税优惠。12月2日，财政部、国税总局发布《关于中国（上海）自由贸易试验区内企业以非货币性资产对外投资等资产重组行为有关企业所得税政策问题的通知》，对符合条件的企业所得税实行“递延纳税政策”，在不超过5年期限内，企业可分期均匀计入相应年度的应纳税所得额。

上海自贸区的税收制度探索才刚刚起步。另外，在符合税制改革方向和国际惯例，以及不导致利润转移和税基侵蚀的前提下，积极研究完善适应境外股权投资和离岸业务发展的税收政策。在很多国家，这些税收政策都是发展全球离岸业务，促进金融创新的重要举措。但是，这样的税收立法在中国基本属于空白，探索出中国境外股权投资和离岸税源管理的新思路、新方法和新模式，将会是一个长期的摸索过程。

3.简化“境内关外”手续

在中国现有的110 余个海关特殊监管区（包括保税区）内，货物进保税区时，需要事先登记。上海自贸区将改革现有货物“先申报、后入区”的海关监管模式，允许企业“先入区，再申报”。总体方案提出，推进实施“一线放开”。允许企业凭进口舱单将货物直接入区，再凭进境货物备案清单向主管海关办理申报手续，探索简化进出境备案清单，简化国际中转、集拼和分拨等业务进出境手续。

为提高境外与自由贸易园区之间货物进出口岸的效率，国际通行做法是不需要履行报关手续，境外货物可以不受海关监管地自由进入自由贸易园区，区内货物也可以不受海关监管地自由运至境外。货物存储在自由贸易区内不需要任何海关文件，以新加坡为例，只有当货物进入新加坡课税地区才需报关。在上海自贸区的推进过程中，要在继续提供营业税免征与营改增、保税船舶登记、启运港退税、航运金融与融资租赁、期货保税交割等优惠政策的同时，进一步简化“境内关外”手续，取消进出境备案清单申报，推进“一线彻底放开”。

4.高效的物流运输网络是保障

高效是新加坡物流的核心竞争力，新加坡物流从运输、通关、货物跟踪等各方面效率都比较高。根据世界银行对全球贸易物流的最新调查显示，新加坡、中国香港和芬兰在全球物流绩效排名中位列前三，中国大陆排名第26位。新加坡港口、机场附近的自由贸易园区内，提供集中的物流服务，在园区内就能找到运输、仓储、配送等各个环节的专业物流商，极大地方便了客户联系业务。新加坡已经云集了全球诸多物流企业，根据新加坡经济发展局公布的数据，全球前25 家物流公司中，有20 家在新加坡有业务，而像德国DHL、瑞士德讯集团（Kuehne Nagel）、Sankyu、德国Schenker、美国UPS、日本邮船（Yusen），更是将区域或全球总部设在新加坡[2]。

新加坡的自由贸易区或物流园区里都提供集中的物流服务，在自由贸易区内，有Pasir Panjang、Sembawang Wharves 和Keppel Distripark 3 个配送中心。Keppel Distripark 提供拆拼箱、仓储、运输以及货物取样、测量、贴牌、包装等服务，是港区内最便捷的集装箱配送中心；Sembawang Wharves 为散货分拨中心；Pasir Panjang 为专业汽车转运中心。数据显示，自由贸易区内货物的卸货时间为4 ～6 h，大型快递公司比如UPS、FedEx 等，货物从卸货到运出自由贸易区所需的时间，只有大约1 h[7]。

上海自贸区的设立有助于提升园区以及中国物流企业的转型升级。功能多元化的自由贸易区需要多种货运业务，如保税物流、保税加工、仓储、商品展示等。在多元化的货运业务需求下，物流企业必须要改变单一的、粗放式的经营模式，开展各种增值服务是企业发展的方向。同时，进入自贸区的加工、贸易企业都会是实力超强的大型企业，而它们则需要高效的物流，这对物流企业来说是一个机会也是一个挑战。

[1]Free Trade Zones(FTZs)of Singapore[N/OL].新加坡政府网站，http://www.enterpriseone.gov.sg/en/Topics/Import%20and%20Export/Depositing%20and%20Storing%20Your%20Goods/imp_ftz.aspx,2013-11-22.

[2]柯白玮．新加坡自由贸易园区探访记[N]．东方早报，2013-09-28.

[3]胥会云.自由贸易区：新加坡之经验[N]．第一财经日报，2013-08-02.

[4]IRAS:What is the current GST rate[N/OL].新加坡税务局，http://www.iras.gov.sg/irashome/page04.aspx?id=1852,2013-12-10.

[5]李光耀.新加坡成功在于人们对我们有信心[N]．联合早报，2013-3-21.

[6]肖林，马海倩．向全球自贸园区学什么[N]．东方早报，2013-09-28.

[7]新加坡自由港竞争之道：开放·高效·低税负[J]．珠江水运，2013(16)：63.