柔性执法在海事管理工作中的应用

温州海事局 陈海山

一、引言

随着中国“服务型政府”的广泛推行和“以人为本”管理理念的逐步深入，柔性执法已逐渐运用于行政管理诸多领域[1-5]，并在实践中发挥了独特的作用。近年来，交通运输部提出了交通工作“三个服务”的理念，海事局提出了“四型海事”建设，海事管理部门在推进依法行政的过程中，逐步由“执法型”执法理念向“服务型”执法理念转变，不断更新管理理念，创新管理方式，对柔性执法方式进行实践和探索，但如何系统地把柔性执法理念、制度引入海事管理部门需要进一步深入地研究。

二、柔性执法的概念及理念

在中国，柔性执法不是法律概念，没有官方的正式定义，而只是一个学理上的概念，是随着依法治国逐步推进并发展到一定时期才产生的。2010年,上海市出台了两个规范行政执法的文件，其中明确提出了要着力推行柔性执法，并给柔性执法下了一个定义，柔性执法是一种“理性、平和、文明、规范”的执法，适度减少执法的强制力、扩大教育量、缩小对立面，有助于实现法律效果与社会效果的有机统一。[6]也有学者提出，柔性执法是指国家机关及法律法规授权的组织利用非强制手段实施的行政行为，包括行政指导、行政和解、行政调解、行政奖励等一系列非强制手段在内的行政行为的总称。[7]还有学者认为，柔性执法是指国家机关及法律、法规授权的组织在执法之前利用非强制手段所先行采取的行政措施。[8]不同的人对柔性执法有不同的理解，需要在内涵和外延两个方面对柔性执法进行描述。从内涵上看，柔性执法贯穿于行政管理和服务的全过程，以实现执法效果与社会效果有机统一为目的，包括事前普法宣传、事中依法处理和事后监管转化，它是行政相对人更容易接受的人性化执法方式的总称。从外延上看，各类行政执法主体在行政管理和服务中所采取的行政指导、劝导、引导等“理性、平和、文明、规范”的非权力化执法方式均在柔性执法的范畴之内。从过程和效果上来看，柔性执法克服了强制性执法方式的单一性、僵化性和机械性，它强调在坚持严格执法前提下进行教育劝导和监管转化，通过采用多种手段来积极引导行政相对人的思想和行为，以此减少执法的强制力、扩大对相对人的教育量、缩小执法者与相对人的对立面，进而减少甚至避免违法行为再次发生。柔性执法具有以下几个理念[9]。

摄影：Paul Hart

1.以人为本理念

柔性执法中以人为本的理念要求，行政执法不能只照搬法律法规的规定，不能片面强调“依法执法”和法律上赋予的职能，而要以人为中心，以人为目的，尊重人、理解人、关心人。要关注人的尊严、尊重人的价值、保障人的自由平等权利。

2.民主参与理念

柔性执法中融入了较多的民主参与理念，参与的范围既有相对人，也有社会群众，还有其他相关部门。实践表明，没有其他单位的相互配合，单一执法部门很难有效地管理和治理。只有行政主体、行政相对人、社会群众等主体的相互协调、配合，才能实现良好的行政执法效果。

3.为民服务理念

执法部门除了刚性执法，还需要为相对人提供人性化服务，为有困难的群众提供解决问题的方法和途径，让他们把全部精力投入到生产经营中去，创造出更多的财富。坚决摒弃以罚代管、以收费代服务的不正之风。

4.和谐理念

和谐作为一种基本价值观或价值理念，体现人与人、人与自然的一种合理关系。只有执法者与执法对象的和谐、执法权力与公民权利的和谐、执法权力与执法责任的和谐、合法与合理的和谐、实体与程序的和谐、管理与服务的和谐，执法效果才能达到最佳的状态。

5.平等理念

从人格来看，执法者与行政相对人之间应该是平等的，没有高低贵贱之分，他们之间应相互尊重，执法者不能随意的向相对人发号施令，更不能随意支配相对人的行为和单方面剥夺相对人的权利。

因此，海事柔性执法应以“以人为本，执法为民”理念为基础，以建立规范的自由裁量权制度为保障，事前对船舶相对人进行普法宣传，事中对轻微违法行为教育劝导、对一般违法行为合理处罚、对严重违法行为严厉打击，事后对违法行为人实施监管转化，进而实现“预防违法，减少违法，打击违法”的法治目标。

三、海事行政管理引入柔性执法的重要意义

柔性执法代表着民主、协商与沟通的法治价值，体现了现代法治的平等、独立、民主、责任、宽容、尊重、信任和合作的人文主义精神。[9]因此，海事管理部门引入柔性执法具有重要的价值功能和实践意义。

1.推行海事柔性执法，符合构建和谐社会的要求

2006年10月，中国共产党十六届六中全会审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，[10]并指出民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处是社会主义和谐社会的总体要求。在海事执法中推行柔性执法，构建和谐的管理与被管理关系，符合构建社会主义和谐社会的要求。

2.推行海事柔性执法，符合科学发展观的要求

科学发展观的核心是“以人为本”，在海事执法中推行柔性执法，强调理性、平和、文明、规范，体现以人为本、执政为民的理念，符合科学发展观的要求。

3.推行海事柔性执法，符合四型海事建设的要求

建设服务型海事要求海事管理部门强化服务意识，优化服务手段，提升船舶相对人的满意度，在海事管理中推行柔性执法，最大限度维护行政相对人的切身利益，有利于减少执法矛盾冲突，提升群众满意率，维护海事良好形象，符合四型海事建设的要求。

4.推行海事柔性执法，有效弥补立法的不足

以往刚性执法简单的一罚了之，不注重执法的策略和艺术，非但没有取得良好的执法效果，反而容易激化一些社会矛盾，柔性执法侧重普法教育，整改规范，在执法人员和船舶相对人之间建立相对和谐平等的关系，更多地关注船舶相对人的主动参与，非强制性大大增强，通过人性化的手段实现行政目的，使船舶相对人自愿服从，获得更多的社会理想和支持，这样可以缓解法无明文规定，在积极执法中弥补立法不足。

5.推行海事柔性执法，有利于提高执法效率

在海事执法中推行柔性执法，从长远效果来看，有利于减少作出刚性执法行为的工作量，避免与船舶相对人之间的冲突，提高执法效率，降低监管成本，产生更大的经济和社会效益。

四、柔性执法在海事行政管理中的应用

柔性执法作为一种新型的执法理念，需要具体的措施来支持和保障，需要系统化的制度来落实和推广，海事管理部门可以尝试推行以下执法方式。

1.事前宣传提示

该方式是指海事管理部门在行政执法过程中，海事执法人员发现相关证书即将过期、新的法律法规即将生效、恶劣天气即将来临等相关信息，通过温馨提醒、告知等方式，引导船舶相对人了解法律法规及政策要求，掌握安全信息，避免不必要的错误和损失。事前宣传提示可以以口头宣传提示、书面宣传提示的方式进行，也可以通过公告栏、网络、新闻媒体、短信平台、传真、微博等方式发布提示信息，向船舶相对人告知海事管理部门各项管理工作要求。

摄影：Rising Damp

2.执法全程说理

该方式是指海事管理部门在行政执法过程中，为充分了解船舶相对人的意见和建议，海事执法人员在执法检查、调查取证、采取强制措施、处罚事先告知、组织听证、行政处罚决定和行政处罚执行等重点环节，要向当事人“讲清事理、讲通情理、讲透法理”，同时认真听取他们的意见，增进双方的理解、互信，减少矛盾和隔阂，使行政执法到达公平公正和透明规范的法律效果与社会效果。

3.轻微问题告诫

该方式是指海事管理部门在行政执法过程中，执法人员发现船舶相对人的违法行为轻微并能及时纠正时，通过劝说、告诫、教育，引导使其认识到错误或事情的严重性，督促其立即整改落实，以符合法律法规的要求，同时执法人员要正确理解并适用该制度，轻微问题告诫不等同于不调查，而是要求管理相对人自行纠正违法行为，为后续综合治理和依法调查取证、屡次违法并给予行政处罚做好铺垫。

4.突出问题约谈

该方式是指船舶相对人在1年内屡次出现违反相关法律法规的违法行为，并已被海事管理部门处于行政处罚，或违法行为造成严重后果或不良社会影响时，海事执法人员通过书面约见船舶相对人进行座谈，督促其整改，避免再次发生同样的违法行为。

5.重大案件回访

该方式是指海事管理部门对符合重大行政处罚备案条件的案件，或在社会具有普遍影响的案件，在作出行政处罚后，根据案件的实际情况，定期或不定期的进行回访。通过回访，了解被处罚人是否知晓海事管理相关法律、法规；是否认识到其行为的违法性；是否已经依据处罚决定履行义务；是否已采取有效措施纠正违法行为。在回访过程中，执法人员听取行政相对人的意见和建议，同时了解他们的整改情况和存在的实际困难。

五、海事管理部门引入柔性执法可能产生的问题

1.对柔性执法的认识不足

柔性执法作为一种新的执法理念，由于每个人的文化程度和理解能力不同，可能对柔性执法的认识、判断也不同。有的认为，只要在执法过程中发现船舶违法，做到语气缓和、态度端正，不与船舶相对人发生冲突和产生矛盾，坚持依法行政，不管被处罚船舶相对人和社会的影响和反应。

2.影响执法效率

在行政执法过程中，柔性执法具有双向互动性的特征，强调双方信息的沟通和反馈。相对于传统刚性执法模式的自上而下扁平化的管理，柔性执法包含有自上而下到自下而上再到自上而下这样一个反复协商的过程，也就是双方代表利益的博弈过程，同时由于柔性执法具有非强制性的特征，一旦船舶相对人对海事管理部门的执法无法达成合意，容易造成拉锯战，较长的执法过程意味着执法机关需要耗费更多的时间和精力，从而影响了执法的效率。

3.可能产生腐败

由于柔性执法没有传统刚性执法方式的那种法律上的执行力，在实施过程中，容易背离程序正当原则、权力监督原则、公开公正原则等，使柔性执法掺杂着人的主观性，在自由裁量的合法外衣下，执法人员可根据个人意志对相对人处以可高可低的处罚，甚至不作处罚；对船舶安全状况可作关键性的缺陷描述，也可作无关紧要部位的缺陷描述；对未经许可的违法施工船舶，可作一次口头警告后立刻给予高额处罚，也可作两三次口头警告，给予对方充足的作业时间之后再给予较轻的行政处罚。这种弹性空间往往容易受人情世故的影响，从而滋生腐败的土壤。

六、柔性执法对海事管理部门的要求

1.转变执法观念，提高执法人员素质，深入推进海事队伍建设

一是在思想认识方面。柔性执法对海事管理部门全面履职具有重要的意义，如果海事执法人员对柔性执法的内涵没有正确的认识和理解，不利于海事柔性执法的长期发展。因此，柔性执法首先要从转变执法人员认识和理念开始。要在海事系统上下加强对实施柔性执法的宣传，使全体海事人员充分认识柔性执法的丰富内涵和现实意义，统一思想、转变观念、消除顾虑、形成共识，把“以人为本”的民主法治精神落实于具体的执法中，理解、把握和运用好柔性执法。牢固树立执法为民思想和法律面前人人平等的理念，公正、公平地对待所有船舶相对人，避免出现法律只保护有权人、有钱人和本地人的现象。

二是在综合素质方面。海事执法人员的素质是柔性执法的基本支撑和基础推动力，柔性执法不仅要求海事执法人员具备过硬的业务技能，还需要海事执法人员具有较强的服务意识和协调沟通能力，更对海事执法人员的职业道德、廉政素养和作风提出了更高的要求。要加强对海事执法人员依法行政、海事业务水平和语言艺术、行为策略、沟通技巧等运用柔性执法手段能力的培养，真正做到能够站在船舶相对人的角度，用朴实的语言与船舶相对人进行沟通和交流，积极主动地为其服务，正确处理纠纷，化解矛盾等，因此，海事管理部门应加强开展职业道德教育、廉政和法治教育和培训，树立风险防范意识，提高海事人员执法工作上的综合素质，以适应海事执法服务的需要。

2.完善相关立法，健全柔性执法机制，提高执行力

柔性执法理念为海事管理部门在执法过程中出现的一些问题提供了方法途径，以其灵活性、非强制性适应现代行政的要求，然而这并不代表它不需要受到法律的规制，还应通过制定相关法律和制度来为柔性执法的实施提供保障。

一是规范自由裁量权制度。进一步细化柔性执法在海事执法工作中的适用范围和处理标准，明确违法情节界定，不断减少人为因素干扰。

二是健全监督机制。对内，应发挥海事督察部门的职能作用，完善行风测评、明察暗访、聘请社会监督员等活动和方式，构建评估标准，以船舶相对人的满意程度和反馈情况为重点的绩效评估制度，以增进对话与信任，确保角色、目标和期望的清晰性。对外，应加强信息公开，放开执法程序、自由裁量依据、事故调查过程和依据的各类信息，接受公众监督和反馈。

七、结语

海事管理部门引入柔性执法理念，丰富了刚性执法的内容，也拓展了社会管理的手段，也将推动海事管理工作上一个更高的层次和水平，实现海事管理从“执法型”海事向“服务型”的海事转变，但作为一种执法理念，柔性执法在推行过程中，可能会产生各种问题，需要在实践中不断探索和总结。

[1]http://www.eastobacco.com/pub/web/tjlm/jylc/201310/t20131010_308575.html.

[2]http://blog.sina.com.cn/s/blog_4530f02101016vfb.html.

[3]http://topic.yingjiesheng.com/guanlixue/guanli/052A455142012.html.

[4]李秀元.青浦区水务行政执法支队水务柔性化执法问题初探[J]水利发展研究，2012（1）：62-66.

[5]俞莲英，祝昌鸿.论公安机关柔性执法[J]经济研究导刊，2011（10）：235-237.

[6]http://baike.baidu.com/link?url=C-12qeEO2i2nZ8g3KiPHw834XWDOfN Js7xJPZm16uejYuO6LHR_Y35QnMCaPeH88MAVXM7ijnFlaFAX6-pO5Cq.

[7]黎慈.柔性执法---和谐行政的有效保障[J].行政与法,2007(4):5-6.

[8]王飞.构建和谐社会条件下落实柔性执法理念的思考[J].知识经济,2011(1):2-3.

[9]王春业.论柔性执法[J].中共中央党校学报,2007（5）：50-55.

[10]http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/4932424.html.