要尊重，还是要实惠？——征地冲突中农民利益诉求的经验性研究

李建标 付晓改 牛晓飞

（1.南开大学 中国公司治理研究院；商学院，天津300071）

一、引言

马斯洛（Maslow）的需求层次理论将人的需求从低级到高级分为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求以及自我实现需求五个层次。其中生理需求、安全需求和社交需求属于低一级的需求，尊重需求和自我实现需求属于高级需求。征地过程中安全需求和尊重需求是农民的主要需求①文中安全需求指标选取就业满意度、社保满意度、补偿款到位，尊重需求指标选取征地公告、补偿公告与协商成功。，一旦这些需求得不到应有的满足，被征地群体就极易产生抵触情绪引起征地冲突。目前，征地冲突已发展成农村群体性事件重点关注的对象，且呈现出逐步攀升的态势［1］，成为影响中国经济发展和社会稳定的重要问题［2］。尽管《土地管理法》、《物权法》等法律的实施在一定程度上抑制了地方政府在执行征地补偿标准时就低不就高的行为，但仍未找到有效解决征地冲突的办法［3］。

征地冲突的原因很多，叶剑平等（2006）认为补偿款标准过低、农民谈判权不足以及农民文化程度不高等造成征地冲突不断［4］；王伟林（2009）认为征地冲突受就业、社保、对征地后社会生活的预期等因素的共同作用和影响［5］；史清华等（2011）认为就业问题、社会保障问题及农民参与权不足是主要原因［6］；兰措卓玛（2014）认为征地冲突频发是因为失地农民的利益诉求得不到应有的关注和及时的满足［7］。针对征地冲突的不同原因，钟水映等（2008）认为提高农户参与水平与征地补偿标准以及提供更多非农经营和发展机会等能够缓解［8］；刘祥琪等（2012）认为需要做到程序公正先于货币补偿，同时还要对村集体挪用截留土地补偿款的情况坚决予以杜绝［9］；刘祥琪等（2012）还认为，要想使农民能够参与并分享城市化进程中带来的土地增值收益，必须逐步完善有关征地的程序，重视农民参与制定征地补偿标准［10］；丰雷等（2013）认为进行土地确权（如发放土地承包经营权证书等）能够确保土地的稳定性，从而缓解征地冲突［11］。

已有文献为我们进一步深入研究提供了宝贵的思路，但现有文献多是从单一视角考察征地冲突的原因和治理措施，还没有深入到征地冲突中当事人的行为演化、决策认知和制度记忆层面。我们将被征地农民作为征地冲突中的主要当事人，从安全需求和尊重需求的角度考察其行为和决策认知特征，并将年龄、性别和文化程度等因素纳入研究范畴追溯当事人制度记忆的先验信念。在厘清征地冲突中当事人的行为决策和认知机制的基础上，提出分层治理的设想，为政府的决策提供信息支持。

二、理论分析与研究假设

（一）安全需求与征地冲突

建国66年以来，我国农村的土地制度安排前30年经历了由私营到集体的演变，后30年则是由集体到私营的变迁。每一次的土地制度变革都在农民心里打上了深深的制度烙印，影响其行为和决策。同时，适应着农村生产力的发展，农民对土地的“交易”也是在“讨价还价”中不断更新自己的信念。计划经济时期，重工业优先发展战略形成工农产品价格剪刀差，过度“透支”农业，加大城乡收入差距。另外，户籍制度严格限制城乡之间流动，农民在计划经济体制下温饱问题难以解决，追求仅限于基本的安全需求［12］。家庭联产承包责任制是一次没有损失方的“帕累托改进”式的改革，调动了农民的劳动积极性，提高了生产效率，温饱问题得到解决［13］，农民开始思考温饱以外更长远的安全需求满足，比如社保和就业。随着改革开放的深入，城市化过程需要农民的土地，部分农民的土地被征用。而当前的征地政策多采用一次性较低的补偿措施，且忽视农民的长远利益，将失地农民与城市居民差别对待，导致现行安置途径不足以为失地农民提供长期稳定的生存和养老保障［14］。而我国庞大的老年人口规模和“未富先老”的基本国情更需要养老、医疗等社会保障［15］。在此状况下，失地农民的安全需求得不到满足，出现较大的心理落差，在制度记忆的先验信念诱导下，极易通过集会、静坐、围堵、游行等冲突行为争取自身利益。因此提出假设H1。

H1a 就业满意度与征地冲突负相关；

H1b 社会保障满意度与征地冲突负相关；

H1c 补偿款到位与征地冲突负相关。

（二）尊重需求与征地冲突

计划经济时期重工轻农政策违背了“要素价格均衡理论”，忽视了具有比较优势的劳动密集型产业而发展不具有比较优势的资本密集型产业，导致城乡收入差距加大，农民极其贫困［12］，温饱问题是当时最急切的需求，这种状况下农民缺乏对就业与社保等长远利益的关注。该时期的农民没有尊重方面的制度记忆，被动地接受行政命令已成习惯。在市场化及家庭联产承包责任制实施的新背景下，生产效率极大提高，基本解决了农民的温饱问题，大量剩余劳动力涌向城市寻找就业机会，在一定程度上增加了他们的收入［13］。农民对征地不再像以前那样“愚昧无知”，开始关注长远利益需求。兰措卓玛（2014）认为失地农民表面上是对补偿、就业、社保不满，其实质是缺乏知情权、参与权和申诉权等尊重方面的满足［7］。我国《土地管理法》第四十八条关于“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”的规定，给予政府首先提出分配方案的“先发优势”。在现行征地程序安排下，处于“劣势地位”的农民不能完全参与征地利益分配过程，充分表达意见，获取土地所有权人应有回报，才是引发失地农民征地冲突问题的深层根源［16］。为此提出假设H2。

H2a 看到征地公告负向影响征地冲突；

H2b 看到征地补偿公告正向影响征地冲突；

H2c 协商成功与征地冲突负相关。

（三）安全需求、尊重需求与征地冲突

我国农村的土地制度跨越了以重工业发展为主的计划经济时期和以家庭联产承包责任制为标志的市场经济时期，不同的制度记忆导致农民利益关注的变化。如图1所示，横轴为时间轴t，纵轴代表关注度θ。在E点左侧，农民对安全需求的关注度高于尊重需求的关注度；在E点右侧，情况则相反。即t1前农民更看重安全需求，之后农民对尊重需求的关注度超过了安全需求。

图1 安全和尊重需求曲线图

计划经济时期以重工业为主的发展政策“隐性”剥夺农民，加大了城乡收入差距，农民温饱问题得不到解决。此时，农民对尊重需求的关注度较低，更看重安全需求。随后的家庭联产承包责任制实现了“帕累托改进”，赋予农民剩余索取权，提高了生产效率，基本解决了温饱问题，农民开始关注较为长远的安全需求满足，对尊重需求的敏感度提高，但仍然低于安全需求，仍然处在t1左侧；改革开放以来，《土地管理法》和《物权法》从仅关注短期利益的补偿款问题升级到兼顾长期利益的就业、社会保障问题［6］，且就这些问题赋予了清晰的定量指标，实施较容易。针对安全需求也提出了一些解决对策，比如鼓励创业、补偿款到位以及社保措施等［5，8，11］，使得农民的安全需求得到了较好满足。农民对安全需求的敏感度提升较为缓慢，而对尊重需求的敏感度提升较快，两者更接近E点。同时，我国正在面临温饱后公众诉求“升级”的趋向，社会参与意识增强，开始追求征地过程中的知情权、参与权等的满足［7］。然而，法律赋予农民的这些权利普遍只是停留在纸上［17］，落实问题还有待完善。农民对尊重需求的关注以及现实落差导致其更渴求尊重需求的满足，此时处于图1中t1的右侧，即农民对尊重需求的关注度高于安全需求。据此提出假设H3。

H3 与安全需求相比，失地农民当前更看重尊重需求。

（四）年龄、性别、文化程度与征地冲突

如上所述，我国的土地制度经历了“大锅饭”的计划经济时代到家庭联产承包责任制下的市场经济时代，需求层次由简单的安全需求到长远利益的关注再到尊重需求的渴求。在此期间出生的农民具有不同的经历体验，导致征地冲突中不同年龄层次农民的关注点有所差异［20］；另外，我国男性一家之主的地位赋予其承担更多的家庭和社会责任，在面对征地冲突时考虑问题比女性可能更为全面；目前农民的文化程度有所提高，其利益诉求能力有所加强，面对征地冲突时关注点较之文化程度较低的农民也会有所差异［18］。如刘杨等（2006）、兰措卓玛（2014）和陈志刚等（2009）认为征地冲突中农民的行为因年龄、文化程度不同而存在差异，年龄越小对未来发展的不确定性更感到恐慌，更容易做出维权行为，而文化程度越高，自我财产保护的意识越强，更容易发生征地冲突［7，19，20］。据此提出假设 H4。

H4a 征地冲突中不同年龄的农民利益诉求具有异质性；

H4b 征地冲突中不同性别的农民利益诉求具有异质性；

H4c 征地冲突中不同文化程度的农民利益诉求具有异质性。

三、研究设计

（一）数据来源和变量定义

本文数据来源于某研究机构开展的失地农户调查的实测数据，该机构于2010年7-9月在苏州吴中区、山东滕州市、四川双流县以及北京朝阳区进行3个月的入户调查，有效样本633个。征地冲突有两个变量可以选择，一个是在征地过程中农民个体是否发生征地冲突，另一个是在征地过程中发生的农民集体上访等冲突事件农民个体是否积极参与。描述性统计发现，征地过程中发生征地冲突的有294人，占比46.43%，对于征地过程中发生的农民集体上访等冲突事件是否积极参与来讲，选择是的仅有217人，占比34.32%。为了更好地考查征地冲突，这里选择前者。

变量定义见表1，其中被解释变量为征地冲突，发生冲突赋值1，否则0；解释变量包括就业满意度、社保满意度、补偿款到位、看到征地公告、看到补偿公告和开工前协商成功。其中前三个解释变量定义为安全需求变量，后三个定义为尊重需求变量。刘杨等（2006）认为家庭人均收入水平与家庭非农就业率［19］、陈晨等（2004）认为居住区和工业区相距太远造成就业成本过高［16］；史清华等（2011）认为发达地区与贫困地区对征地的意愿存在差异，也导致其征地冲突中利益诉求差异［6］。据此，控制变量选取家庭劳动力占比［19］、家庭收入在本地的水平［16］和所在地区［6］。

表1 变量定义

（二）研究模型

被解释变量是二值分类变量，故采用probit回归模型。回归方程如下

3个具体模型分别为

模型（1）考察被征地农民的安全需求，模型（2）考察尊重需求，模型（3）是模型（1）和（2）的综合考察。

四、结果分析

（一）描述性统计

受访对象中男性占比86.57%。31岁到60岁的占比78.83%。受访农户中家庭人数范围从1人持续到7人，其中主要为3人（31.12%）、4人（23.54%）和5人（27.17%）。家庭劳动力人数集中在2人（47.71%）、3人（22.43%）和4人（16.27%）。高中及以上的占比为16.27%、初中的占比42.50%、小学及以下的占比41.23%。受访农户中家庭收入在本地处于较高水平的占比33.65%、中等水平55.61%、较低水平10.74%。样本中有133个来自苏州吴中区，143个来自山东滕州市，152个来自四川双流县，155个来自北京朝阳区。

62.72%的受访农户在征地开工前没有收到征地补偿款，仅有37.28%的受访者在征地开工前收到了补偿款。对于就业而言，34.60%的受访者选择不满意，65.40%的受访者对就业感到满意。进一步询问，发现问题集中在征地后未安置就业、就业难以及当地企业不招工。可以看出，就业仍然是征地冲突的重要影响因素。对于社保而言，45.02%的受访者不太满意，进一步访谈发现，农村社会保障较少甚至缺失以及养老保险的缺乏是影响社保满意度的重要原因。

62.09%的受访者在征地过程中没有看到征地公告和补偿公告。可以看出，征地过程中存在着忽视农民参与征地过程的情况，农民在征地中处于弱势地位，是信息弱势者，其利益容易受损。在征地时，与农民谈妥并达成协议的占到调查人数的42.97%，57.03%的农户并没有达成协商同意。具体的描述性统计见表2。

表2 主要变量统计分析结果

（二）结果分析

运用stata统计软件对这633个样本拟合probit模型，结果如表3所示。

表3 回归结果

模型（1）的结果发现，就业满意度和社保满意度与征地冲突存在负相关关系，且回归系数分别在1%和10%的水平上具有统计显著性，即被征地农民对就业以及社会保障越满意，就越少发生征地冲突，支持假设H1a和H1b。这充分说明土地对农民的重要性——安全需求的物质保障，农民一旦失去土地必须有替代的物质保障满足其安全需求。补偿款到位在10%的水平上与征地冲突显著负相关，即开工前若补偿款发放到位，征地冲突就明显减少，支持假设H1c。

模型（2）的结果发现，征地公告与征地冲突存在显著的负相关关系，表明看到征地公告的被征地农民较少发生征地冲突，支持假设H2a。征地补偿公告与征地冲突在1%的水平上显著，且其系数为正，这说明补偿公告激化了征地冲突，可能的原因在于农民看到征地公告会产生“一夜暴富”的预期，但补偿公告并没有像想象的那样刺激，产生心理落差激发负面情绪，加剧冲突，支持假设H2b。协商成功在1%的水平上负向影响征地冲突，即若征地开工前没有协商成功，则会加剧征地冲突，支持假设H2c。

模型（3）综合考察安全需求和尊重需求对征地冲突的影响。结果发现，各个解释变量回归系数的大小略有变化，但其正负号和统计显著性水平并没有实质变化，即各个解释变量和被解释变量的相关关系与模型（1）和（2）中的完全一致。此时尊重需求的三个指标显著性水平均高于安全需求的三个指标，支持假设H3。随后，通过logistic回归进行稳健性检验，与上述检验结果基本一致。

将年龄、性别、文化程度等因素作为分类标志对被征地农民样本做进一步的分类研究。样本按年龄分为小于等于40岁、大于40岁且小于等于60岁和大于60岁三类，并采用One-Way ANOVA（F值）检验和Kruskal-Waillis检验（K值）。结果显示，征地冲突、就业满意度、补偿款到位和协商成功等变量的均值和分布均存在显著差异，而社保满意度、征地公告和补偿公告则不受年龄的影响；按照性别将样本分类并采用Mann-Whitney U检验和T检验，结果发现，征地冲突、安全需求和尊重需求的均值及分布均不存在显著差异；按照文化程度将样本分为小学及以下与初中及以上两类，并采用 Mann-Whitney U检验和T检验，结果发现，征地冲突、安全需求和尊重需求等的均值及分布均存在显著差异①样本中年龄小于等于40岁的有189人，大于40岁且小于等于60岁的有340人，大于60岁的有104人；样本中男性有548人，女性有85人；样本中文化程度初中及以上的有372人，小学及以下的有261人。。进一步的分类回归结果见表4。

如表4所示，年龄分类回归结果表明，被征地农民样本都关注就业满意度，安全需求的其他两个指标青年人不关注，中年人还关注社会保障但不关注补偿款到位，老年人关注补偿款到位但不关注社会保障；青年人对尊重需求的三个指标都很关注，中年人仅关注其中的补偿公告和协商成功，老年人对三个指标都不关注，支持假设H4a。

表4 分类回归结果

青年人只关注就业而不考虑社会保障和补偿款，可能是因为他们有更好的预期和劳动能力，眼前的补偿款和较为遥远的社会保障都不如一个较好的就业来得实惠。中年人除了就业还关注社会保障而忽略补偿款，可能是中年人对社保有着更切实的体验式需求——不久的将来他们就会享受到社会保障。老年人关注就业和补偿款而忽略社会保障，是因为我国的社会保障制度是改革开放的产物，他们没有这方面的制度记忆，对新的制度安排没有切实的体验，对现金的偏好倒是说明了他们清楚自己的自然生命周期。至于关注就业，可能更多的是为自己的儿孙着想。尊重需求中的三个指标青年人全都关注，中年人关注其中的两个，老年人一个也不关注，这种偏好分布有着重要的时代特征。中青年人享受到了改革开放的物质收益，安全需求得到了相对满足，追求尊重需求是自然的事情，中年人追求的尊重更实惠一些，老年人的中青年时代是计划经济时期，他们被动地接受命令安排已经习惯，不会主动地表达自己的偏好和期望，更不用说与别人“讨价还价”。

性别分类回归结果显示，安全需求和尊重需求的所有指标男性都关注，其中对就业和补偿公告给予了更多的注意，女性则关注了较少的指标——安全需求中的就业和尊重需求中的协商成功。和女性相比，男性不仅关注尊重需求的结果，也关注其过程，女性只看重尊重需求的结果而忽略其过程。男性考虑问题可能更为全面，这是因为男性承担了更多的家庭和社会责任，支持假设H4b。

文化程度分类结果显示，初中及以上文化的农民关注所有的安全需求指标和尊重需求指标中的征地公告与补偿公告，小学及以下文化的农民仅关注安全需求指标中的就业和尊重需求指标中的补偿公告与协商成功，支持假设H4c。这种偏好结构说明一定的文化水平能够增加自身利益诉求的能力，在尊重需求中也追求谈判过程中的自我表现，而较低的文化水平导致其眼光狭隘，只能诉求“看得见摸得着”的现实利益。

五、研究结论与政策建议

本文利用实际调查数据实证分析征地冲突中农民的利益诉求，并按照年龄、性别、文化程度对研究样本进行分类回归分析，探寻征地冲突中农民利益诉求行为的认知特点。主要研究结论包括：（1）不论年龄、性别、文化程度如何，就业始终是农民的关注重点。主要是由于土地资源为农民提供基本的安全需求，农民对土地抱有较高的预期，因此，以就业等形式对土地进行定价时他们就特别看重。（2）青年人关注尊重需求的所有指标，中年人仅关注其中的两个指标，老年人则不关注尊重需求的任何指标。因为社会的发展造就了农民不同的制度记忆和偏好导向，也就使其认知演化和决策具有了不同的标志特征。（3）在决策过程中，男性农民对安全和尊重需求的所有指标都关注，而女性仅关注两类需求中的两个结果指标。（4）一定的文化水平能够强化人的利益诉求能力，农民在追求尊重需求中关注谈判过程的自我表现就是这种能力的体现，而文化水平较低的农民较看重眼前的实惠。

基于上述结论，在征地过程中，针对征地中农民的冲突行为，以下建议值得考虑：（1）治理征地冲突最根本的解决方式是政策的标准化和相对稳定性，管理当局的顶层设计应该让征地过程中的当事人形成强烈的制度遵从信念，这也是我们常说的“依法治理”。当然，制度遵从信念的形成依赖于制度设计的参与约束和激励相容。也就是说，征地制度设计中要有农民的参与，且要充分考虑他们的参与约束和激励相容，这也是十八届四中全会的题中之义。在具体的实施过程中达到公平和效率相一致的社会福利最大化，如农村的拆迁中补偿标准不应该以农户的建筑面积为基数进行补偿，而应该按照宅基地面积制定补偿方案。（2）治理征地冲突的策略不能“一刀切”，需根据具体的对象分层治理，这就要求政策执行者做深入细致的工作，对不同年龄、性别和文化程度的人有重点地突破。如可以先与被征地农户的女主人沟通，再譬如，对于年轻人则要更多地强调尊重需求，增加其在征地过程中的知情权、参与权与申诉权；对于老年人则要以安全需求为主，满足其心理预期。

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