群体事件治理的行政程序法治研究

○王晓杰

（中共浙江省委党校 浙江 杭州 311121）

群体事件是不特定多数人参加的，以聚集的方式表达利益诉求的一种社会安全事件，对群体事件的处理关系到社会稳定。近年来，随着人民群众权利意识的提升和转型期社会矛盾的多样化发展趋势，如何运用法治思维和法治方式治理群体事件是各级政府要面对的时代课题。我国法律制度所确立的群体事件治理的主要责任主体是政府，其法律依据是《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第七条的规定，“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责”。行政程序法治原则是政府应对群体事件的基本遵循，但是由于群体事件的突发性、紧急性，对其处理往往关注效率而忽视程序，因此在群体事件治理中行政程序法治的价值和功能有待进一步认识。

一、行政程序法治理念下群体事件治理的误区

当前在群体事件治理中的行政程序法治建设方面，尚存在一些认识上的误区。一方面，将行政程序法治原则与群体事件的治理相对立，影响政府决策和具体应对措施的实施。转型期社会新形势和危机治理任务下，群体事件的预防与处置上遵循“要糖给糖”的简单应对模式已落后于时代要求。转型期社会特征已经发生变化，利益诉求也出现多元化特征。过去群体事件诱因往往因为个体利益诉求得不到满足，而今天非直接利害冲突以及为公共利益（如环境问题）引发的群体性事件越来越多，过去“要糖给糖”的处理方式已不凑效，运用法律思维和法治方式来处理群体事件的要求越来越强烈。在任何情况下，都不应当撇开程序理念和相对人的程序权利来做简单粗暴的压制型治理。紧急状态下的行政程序相比较于常态下的行政程序而言有所简化，但并不意味着紧急行政权力不必遵守程序法治。而另一方面的误区是，由于对行政程序法治及相关法理缺乏了解，导致政府不敢果断有力地采取紧急行政处置措施，“该为而不为”。依法治理群体事件对参与的各方而言，行为及其结果的可预期性、可接受性更强，从而有效地实现治理目标。

二、行政程序法治方面存在的影响群体事件发生的社会隐患

1、群体事件预防中的重大行政决策程序的合法性隐患

《突发事件应对法》所确立的突发事件治理原则是“预防为主、预防与应急相结合”的原则。预防为主的原则要求对重大行政决策要实施突发事件风险评估，预防和减少群体事件的发生。十八届四中全会《决定》提出要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”这五大程序应当成为政府作出事关群体利益的决策的必经程序。从全国范围来看，由于环境问题、拆迁问题等引发了一些群体事件，这些事件的发生许多都是因为公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序没有真正履行到位而引发。以引发环境群体事件的一些重大投资项目为例，有的是举行了听证，风险评估通过，项目实施后仍然引发群体事件。从权力行使的实体合法性角度而言，重大的投资项目一定是经过反复论证和层层审批的，实体规范性受到充分重视。但从程序合法性的角度，是否在决策过程中充分向社会公开项目信息，充分考虑利利害关系人的意见对于群体事件的预防至关重要。重大行政决策的详细信息、要害信息在政府统一口径的前提下向社会充分公开，对于群体事件的应急处置效果至关重要。

2、群体事件应急处置中的沟通程序不健全

沟通机制缺乏，信息不对称造成的误解已成为我国群体事件治理的最大隐患。群体事件应急处置过程中触点多、社会稳定风险大。群体事件发生后社会舆论一旦形成聚焦，如果正确的信息无法有效宣传，没有科学依据的传言、谣言、错误信息在舆论传播中会不断发酵，造成基层群众对自己的利益没有安全感，对政府不信任。沟通程序缺乏已成为当前我国群体事件治理的难题，也是当前媒体、群众对群体事件所涉及的安全风险和不利影响误解误读的根源。因此，事先经过充分的沟通与意见交换，不断利用权威信息和第三方力量进行信息传播十分必要。

三、构建群体事件治理的行政程序

1、实施重大行政决策社会稳定风险评估程序

目前我国群众生活水平高，权利意识高涨，政治参与的积极性强，做好重大行政决策的社会稳定风险评估对经济的发展、社会的稳定尤为必要。重大行政决策的社会稳定风险评估包括突发事件风险评估、突发事件影响评估。既包括自然灾害方面又包括安全生产及群体事件的风险评估和影响评估。主要任务有：建立完善的自然灾害、地理风险隐患数据库；建立完善安全生产隐患排查机制；建立完善社会舆情收集分析机制和社会矛盾化解机制。在评估的基础上，对全社会突发事件易发的领域和地区编制风险分布图。风险评估应包括可行性论证与不可行性论证。不可行性论证的优势在于从否定的角度出发，能够发现决策的失误之处。否定的分析可以客观地对待决策系统的薄弱环节，可以优化决策过程。

2、构建群体事件预防的公众参与程序

在现代法治国家里，公共行政是目的是维护和促进公共利益或者大众福祉。在政府治理的过程中不能片面追求经济利益和局部利益，而应以公共利益为原则。政府决策应当提高公众参与度，形成群体事件的社会治理机制。具有潜在诱发利益冲突的事项更应当注意行政决策程序的参与性、协商性和公开性。公众参与机制的具体形式有听证会、专家论证会以及公开征集意见等方式。浙江省浦江县为“五水共治”连续两年召开万人誓师大会并在全县电视直播，在《今日浦江》、浦江电视台等连续登刊整治方案、淘汰机器设备目录、整合标准等相关规定规范，开设了“清三河”公众曝光栏目，编发了“掘地三尺也要找出祸水的源头”、“决战决胜五十天，消灭垃圾黑臭河”等专题报道。通过多途径的政府信息公开和有效的行政指导措施，为公众参与群体事件的预防与治理奠定了基础。浙江省西湖区人民政府制定出台了《西湖区人民政府开放式决策实施办法》，推行“开放式决策”制度，将“公开、透明、参与、互动”，“开放”的理念贯穿于决策的全过程，包括决策事项的酝酿、调研、起草、论证，直至政府常务会议讨论、决策，以及决策的实施，都向社会公众开放，为公众参与政府决策提供了制度保障。

3、构建群体事件治理的信息公开程序

群体事件预防的社会参与要真正产生社会效果，必须保障公众的知情权，而公众知情权保障的法治化途径是政府信息公开。此外，在政府信息公开的过程中必须有效进行行政指导，对群众进行劝告、建议以及行政奖励，引导群众参与到政府治理中来。个体通常被认为是自己利益的最好判断者，但这一命题的有效前提是，个体拥有认知、分析自己利益的充分信息。尤其是现代行政中，行政决策设计错综复杂的利益关系，如果缺乏必要的信息支持，就很难认知行政决策对其利益的影响程度。《突发事件应对法》的重要的法治贡献之一是确立了政府信息公开制度，该法规定，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息，该规定适用于群体事件的治理。在强化政府统一领导下，应将省以下应急办做实。建立健全省以下（包括地、县）应急办，明确机构、编制、职责、人员，真正发挥各级政府应急办对当地重大投资项目风险评估和预防工作的综合协调和督促指导作用。应重视媒体沟通的技巧和制度，掌握舆论主动权，建立沟通渠道的信誉，确立信息沟通的可信度和权威性，规则信息发布渠道和新闻发言人的作用，如建立新闻发言人制度等。借助新闻发言人制度，建立政府信息发布的标准口径。

4、构建群体事件治理的第三方参与程序

《突发事件应对法》规定，县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息，必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估。群体事件治理中应探索委托专家及第三方机构对预防和治理方案的可行性论证及评估。第三方机构的法律地位和责任以及双方的权利义务应当事先明确，并事先制定规范性文件加以约束。应建立更加精准和专业的论证和评估，在强调借助第三方评估力量的同时应当提高评估方式的科学性和技术装置的效用性，提高第三方参与的标准化、规范化建设。对中介评估的科学性和规范性、客观性建立监管体系，完善有关中介评估的制度和规定，如引入中介评估的赔偿制度，对违法的评估追究法律责任，将政府的监管责任和中介机构的评估责任分开，节约行政成本。

5、加强群体事件的预防和应对的社会动员程序建设

社会动员机制是《突发事件应对法》中确立的新的法律制度，对社会进行有效动员，是群众路线在群体事件治理中的体现，与行政程序法治原则相契合。对群体事件的预防应坚持政府主导原则，但如何有效发动全社会共同防控是重要的基础性工作。基层政府应当有效组织，通过新闻媒体及各种舆论渠道对社会进行动员和引导，全面构建政府主导治理与有效的社会动员相结合的群体事件治理体系。

（注：本文为中共浙江省委党校青年教师学术促进会2014年度课题“群体事件治理的行政程序法治研究”（QCH 201410）课题成果。）

[1]张百杰：转型期中国群体性事件研究[D].吉林大学，2011.

[2]王新超、林泽炎：关于群体性事件发生规律的研究[J].党政干部参考，2011（5）.

[3]廖音：应对群体性事件新考验[J].瞭望，2010（10）.