欧盟贸易政策与安全政策的纠结与碰撞——以军民两用产品和技术出口控制立法为例

蒋小红

（中国社会科学院 国际法研究所，北京 东城 100720）

今年6月29日，李克强总理在布鲁塞尔出席中欧工商峰会开幕式，并作了主旨演讲。演讲中，他希望欧方利用出口管制改革契机，调整放宽军民两用等产品对华出口限制。两用产品是指既能用于民事又能用于军事目的的产品。自2000年起，欧盟对这一类产品实行出口控制。一方面，欧盟作为国际社会重要的一极，在维护国际安全中肩负着重要的使命；另一方面，两用产品具有高科技含量且贸易额巨大，对于推动欧盟的经济发展起着重要的作用。因此，欧盟既要对这类产品实施控制，但在不断变化的国际背景下，又不能因为控制而阻碍这类产品参与国际竞争,需要在这两方面进行平衡。面对新的国际形势，欧盟不得不重新审视现有的对两用产品的出口控制制度。这实际上是欧盟的对外贸易政策与安全政策的一次碰撞。

一、欧盟的两用产品出口控制立法

总体来看，欧盟对进出口产品贸易的管理具有双层次立法的特征。对于进口，欧盟实行统一立法，管辖权高度集中于欧盟层次；对于出口，成员国则掌握更多的自主权力，欧盟只是确立了共同出口制度的基本原则。根据欧盟调整向第三国出口产品的基本法律——第2603/1969号条例的规定①第 2603/1969号条例颁布后经历了多次修改。2009年10月19日，欧盟颁布了第1061/2009号条例，将第2603/1969号条例历次的修改法典化，并废止了第2603/1969号条例。第1061/2009号条例第1条规定了欧盟产品出口自由的基本原则。，欧盟向第三国的出口是自由的。同时，该条例也规定了背离该原则的例外情况。欧盟成员国可以基于公共道德、公共政策或公共安全，对人类、动物或植物生命和健康的保护，对具有艺术、历史或考古价值的国家珍宝的保护，对工业或商业财产的保护等理由采取出口限制措施②第1061/2009号条例第10条。。根据这一规定，欧盟颁布了一系列对特定产品的出口限制立法。这其中就包括了对两用产品的出口控制立法。

欧盟两用产品控制的立法经历了逐渐扩展和深化的过程。早在1989年，当时的欧洲经济共同体就颁布了关于限制某些化学产品出口的第428/89号条例[1]。该条例对所列举的可能被用作生产化学武器的一些化学产品实行出口控制。1992年，委员会建议在更为广泛的领域，而不仅仅是针对化学产品，在共同体层面采取立法措施对两用产品实行出口控制。鉴于立法所包含的政治因素，例如列举出敏感的出口目的地国以及两用产品的清单，并不属于共同体所享有的共同商业政策的范畴；为此，理事会采取了制定两个法律文件的做法，一个是根据共同体条约第113条制定的关于两用产品控制的第3381/94号条例[2]，另一个是根据欧盟条约的第J.3条对两用产品出口控制采取联合行动的共同外交和安全政策(CFSP)第94/942号决定[3]。

1995年，欧洲法院在两个重要的案例[4]中确立了欧盟的两用产品出口控制属于欧盟的专有权能，是欧盟共同商业政策的组成部分。在共同商业政策领域，各成员国在没有共同体机构具体授权的情况下，既不能缔结国际协定也不能制定有关的国内贸易政策[5]。因此，在两用产品出口控制方面，排除了成员国在这一领域采取行动，除非欧盟给予特别授权。在欧洲法院司法判例的推动下，1998年，委员会建议两用产品的出口控制应该统一到一个单一的条例中，而没有必要再通过共同外交与安全政策决定的立法形式。终于，在2000年，理事会通过了关于两用产品和技术出口控制的第1334/00条例，1994年的CFSP被废止[6]。

2009年5月5日，欧盟颁布了关于修改和更新第1334/00号条例的第428/2009号条例①(2009)L131/1。2011年欧盟通过了第1232/2011号条例，对428/2009号条例作了修正。2014年10月，欧盟又通过了第1382/2014号条例，对第428/2009号条例作了进一步的修正。。该条例自2009年8月生效。第428/2009号条例是调整欧盟两用产品出口控制的基本法律。

二、欧盟两用产品出口控制条例的主要内容及主要特征

（一）欧盟两用产品出口控制条例的主要内容

第428/2009号条例（以下简称“条例”）不仅仅针对两用产品，而且还适用于两用软件和技术。条例的主要内容如下：

1.成员国出口控制清单。凡是清单中列举的产品必须事先经过成员国的授权才能出口[7-1]。

2.对于那些在欧盟一般出口授权（EU GEA）框架下出口到低风险国家的某些产品可以免除成员国的出口授权。欧盟的一般出口授权是为出口到低风险国家并且贸易额较大的两用产品的出口提供便利的制度。该框架下的产品不需要成员国的事先授权即可出口。

3.在欧盟内部，产品已实现了自由流通，建立起共同市场，两用产品在欧盟内部的交易不受限制，除非条例附件四中列举的战略性两用产品，这些产品在欧盟内各国之间交易需要事先得到授权[7-2]。

4.成员国可以基于公共安全或人权的考虑对不是成员国出口控制清单中的两用产品（包括软件和技术）实行出口授权管理。这被称作是“兜底条款”[7-3]。

5.除了出口控制条例，欧盟为实施联合国安理会的决议还通过了其他一些限制某些产品出口到某个国家的条例。例如第961/2010号条例，其中列举的产品被禁止出口到伊朗或者要求事先授权。

(二)欧盟两用产品出口控制立法的主要特征

第一，欧盟对两用产品的出口控制是欧盟共同商业政策（相当于主权国家的对外贸易政策）的组成部分。在共同商业政策领域，各成员国在没有共同体机构具体授权的情况下，既不能缔结国际协定也不能制定有关的国内贸易政策。因此，在两用产品出口控制方面，排除了成员国在这一领域采取行动，除非欧盟给予特别授权。可见，欧盟的两用产品出口控制，经过多年的努力，已经被纳入欧盟共同商业政策领域，属于欧盟的专有权能范畴，但也仅仅是部分地统一到欧盟的层面，成员国仍保留很大的自由裁量权力，成员国可以在欧盟的授权下采取措施。当对成员国的安全利益产生重大影响的特殊情况发生时，成员国的行动优先。

第二，欧盟出口控制制度在28个成员国的实施具有较大差异性。第428/2009号出口控制条例为欧盟的两用产品出口控制提供了一个基本框架，但其具体实施则完全留给了成员国。这就产生了在欧盟范围内各成员国运用不同方法来实施的后果。实施上的差异性表现为：（1）管理上的差异。各国在出口登记和报告制度等方面有不同要求。（2）实体上的差异。不同成员国运用条例规定的授权制度不同。根据该条例，有四种出口授权，包括欧盟发布的一般出口授权，以及成员国发布的单个的、全球的和一般出口授权。可见，有三种授权由成员国发布。其中，成员国一般出口许可(NGAs)对出口的影响很大：积极方面，NGA大大促进了低风险产品出口；消极方面，有的成员国实施广泛的出口授权，故而便利出口商的出口，而有些成员国没有提供这样的便利措施，因此，就可能造成某一许可只能在某些成员国获得。可以看出，尽管出口控制制度已经在欧盟层次上运作了十多年，欧盟的这一制度仍然是碎片化的，不能像其他贸易领域那样确保对所有出口商适用类似标准。（3）运作上的差异。成员国对哪些产品必须控制有不同解释，并且不同地运用条例规定的兜底条款。例如条例第12条规定了在评估是否给予授权时的标准。虽然该条规定了适用于整个欧盟的一套标准；但是，这一标准太过笼统，留下了各种解释空间。此外，“兜底条款”允许对不在控制清单上的产品也要满足授权要求。这就导致了这样一种情况：对于某特定产品的出口在有些成员国被拖延甚至被禁止，而在有些成员国则完全没有问题。而且，运用“兜底条款”的授权要求只在发布国有效并且只涉及特定的交易或者交易类别，例如出口某一产品到具体的目的地或终端使用方。目前的“兜底条款”对安全和贸易都产生了不利影响：就安全而言，这一有限的范围意味着同样或类似的产品可以从其他成员国获得；就贸易而言，这一有限的有效性意味着其他成员国的竞争者仍然可以通过在其他成员国获得许可而自由地买卖某一特定产品。（4）关于成员国的额外控制。出口控制条例允许成员国对两用产品采取一些额外的措施。特别是有关兜底控制、中介服务、过境以及欧盟内部交易的控制，以及涉及出于公共安全或人权考虑而被控制的产品。成员国可以采取额外措施的范围较广，表明成员国之间在对两用产品采取必要的控制方面存在较大差异。

第三，促进自由和公平贸易、维护欧盟经贸利益是欧盟对外贸易法的首要但并不是唯一宗旨。权衡贸易和安全的关系是欧盟两用产品控制制度的核心。

欧盟对两用产品的出口控制是欧盟对外贸易法的主要内容之一。《里斯本条约》将欧盟的共同商业政策置于“欧盟的对外行动”标题之下，就是强调欧盟的对外贸易政策要与欧盟的其他政策相协调，欧盟的对外贸易政策的制定与实施要与欧盟的整体对外政策保持一致。因此，欧盟的对外贸易法的制定与实施不可避免地打上其他政策目标的烙印。在实践中，欧盟通过其对外贸易法律推行其发展政策，利用贸易法律工具宣扬其人权价值目标，甚至利用贸易手段来制裁他国。贸易与政治从来都是纠结在一起。欧盟的对外贸易法，无论是自主性立法还是契约性立法，都体现出不断增强的政治色彩。欧盟贸易大臣Cecilia Malmstm 2015年6月11日在欧洲对外关系委员会的年会上发表的演讲[8]，具体阐述了欧盟贸易政策和外交政策的关系。她重点分析了欧盟的贸易政策在欧盟的安全政策、发展政策和欧盟的价值观方面发挥的作用。总体来看，欧盟追求的是不同的对外政策之间相互配合和相互加强的关系。在安全政策领域，欧盟对两用产品的出口控制和立法变革实际上就是欧盟的贸易政策和欧盟安全政策的碰撞与平衡的典型代表。

三、欧盟两用产品出口控制立法变革

2011年6月30日，欧盟发布了题为“欧盟的两用产品出口控制制度：在变化中的世界确保安全和竞争力”的绿皮书[9]。贸易和安全之间的关系是欧盟两用产品出口控制制度的核心。如何平衡这两者的关系,欧盟一直处于“纠结”中。欧盟公布该绿皮书的目的就是要在追求安全目的和支持欧盟两用产品出口生产企业之间寻求平衡。绿皮书审视了现行的两用产品出口控制制度，指出了其弊端并呼吁进行改革。目前，欧盟正加紧探讨恰当平衡贸易和安全关系的最佳措施。

欧盟探讨两用产品出口控制制度改革有其广泛的国际和国内背景。欧盟对该制度的重视，首先是因为这类产品对欧盟经济的重要性。据粗略估计，经授权出口的两用产品占欧盟对外出口的1%到2%。各成员国差异较大，有的成员国则超过4%[10]。欧盟出口该类产品的工业部门大约有5000个公司，涉及核工业、生化工业、电子、计算机、通讯、传感器和激光、航海和航空电子、航海设备、航空和推进器设备等部门。这些部门汇聚着大量对欧盟竞争力起着核心作用的高级技术人员，生产的产品大多是尖端技术产品，代表着欧盟在全球高科技领域的领先地位。

在国际层面，国外对控制产品的获得程度是欧盟考虑出口控制时的一个关键因素。如果国外对特定产品有广泛的获得渠道，那么控制的必要性就大大降低了。因为对该特定产品的控制一方面会不利其对外出口，从而影响欧盟的经济发展，同时也并不能达到其限制的初衷——安全目的。在几十年前，受控产品只能在有限的发达国家找到，但是现在存在大量有供应能力的国家。许多此类产品的供应国已经意识到了这一变化趋势，开始着眼改革，以提高此类产品的竞争力和出口能力，同时确保维持可接受的安全程度。这些改革基本上是优先控制那些高风险的产品，也就是说对那些最敏感的产品和目的地国实行最严格的控制；而对那些较不敏感并且有助于提升当地的出口竞争力的产品建议采取出口便利措施。在这种国际背景下，如果采取相比其他国家较为严格的控制制度，对欧盟的出口商来说，显然使其处于较为不利的竞争地位。这是欧盟要在该领域进行改革的一个动机。

欧盟改革两用产品出口控制制度最主要的原因还在于，该制度在各成员国实施的差异性。第428/2009号出口控制条例明确指出：“最理想的状态是在整个欧盟实施统一的、协调一致的控制，以促进欧盟和国际的安全并为出口商创造公平竞争的环境”[7-4]。从以上的论述可以看到，第428/2009号条例为欧盟的两用产品出口控制提供了一个基本的框架，但其具体的实施，包括立法、授权和海关监控方面，则完全留给了成员国。这样就产生了在欧盟范围内各个成员国运用不同的方法来实施的后果。在共同商业政策下,欧盟用一个声音说话,确保28个成员国的出口商受到平等待遇,从而为在全球市场成功竞争提供必要的基础。在这一点上,欧盟的出口控制制度似乎特别地受到挑战。当然,两用产品出口控制不同于贸易领域的其他问题。这一问题要在安全、核不扩散努力和支持欧盟工业竞争力之间达成平衡。这一问题只能在欧盟的层面上解决。

可以预见，两用产品出口控制制度在未来将继续是欧盟贸易制度的重要组成部分。但基于以上原因，欧盟计划对现行制度进行改革。改革的目标是：第一，为出口商创造平等待遇；第二，改善贸易环境；第三，加强对高风险两用产品交易的控制；第四，加强欧盟的出口。为此，改革措施须做到：确保成员国之间不同的实施方法无损竞争力；把有限的资源用于控制高风险产品；所有的出口控制机构适用共同的风险评估方法；成员国的一般出口授权要逐渐退出以支持欧盟的一般出口授权；兜底控制要形成统一的方法；解决欧盟内部的交易控制；协调欧盟范围内的行动。

四、我国的对策

1989年6月26日-27日，欧共体的决策机构部长理事会在马德里开会，会议宣布对中国采取包括中止高层接触、军事合作和文化交流等在内的5项措施[11]，其中有关军事方面的措施是：“共同体成员国中止与中国的军事合作并禁止与中国进行武器贸易”。该理事会宣言成为欧盟对华武器禁运的原始依据。我国领导人在不同的外交场合，多次呼吁欧盟和欧盟成员国进一步放宽对华高技术产品出口限制，实质上直接针对的是欧盟对中国实施的长期武器禁运。

自从中国加入世贸组织，中欧双边贸易的技术含量稳步提高，近年来高新技术贸易增长尤其迅速，但其增长潜力未能得到充分发挥，其中一个重要原因是欧盟对军民两用产品和技术出口实行管控。中欧关系的不断成熟必将推动欧盟尽早解除对华军事技术限制。我国应抓住欧盟两用产品出口控制制度的特点与目前欧盟加紧着手立法改革的契机，争取其放松对华高技术产品出口的限制，使其尽快解除对华军售禁令。

第一，欧盟有统一的对外贸易法律制度，在军民两用产品出口贸易方面，欧盟虽享有对其控制的专有权能，但相比其他产品，欧盟在这一领域的法律协调性较弱，28个成员国仍掌握着较为广泛的自由裁量权：各个成员国根据各自的国情,用不同的方式和宽松程度来实施欧盟的两用产品出口控制法律。我国应根据这一特点,加大对欧盟各个成员国的工作力度，特别是重点做好已经与我国有较多军事合作的英国、法国、意大利等欧盟成员国的工作，以点带面，最终推动在欧盟层面上放松对我国的高新技术产品出口管制。

第二，根据欧盟当前经济的低迷状态，我们应推动其优先对我国放宽敏感性较低的技术和产品出口。目前，受欧债危机影响，欧盟正积极寻求扩大出口渠道，以促进经济发展、创造就业机会，并将我国作为重点拓展的海外市场。在经济状态良好的情况下，欧盟国家也许不在意对华武器禁运导致的损失；但在经济危机边缘状态下，一些国家的政客开始考虑进军中国市场，以缓解财政危机和社会危机。我国已是世界第二大经济体，经济总量造就军方强大的购买力。欧盟已强烈感受到来自美国和俄罗斯军工产业的强大竞争压力。欧盟正着手对两用产品出口控制立法进行修正，权衡考虑安全政策和对外贸易政策之间的关系，以应对不断变化的国际经济形势。两用产品控制条例内容涵盖核技术、材料、电子、计算机、传感与激光、推进系统、船舶、导航与电子等十个方面的高新技术成果，涉及超过2200种产品。对于敏感性较低的技术和产品或是需要市场规模发展的产业领域,例如半导体、雷达、加密技术产品、光谱仪、衍射仪、感应电炉等，欧盟最有可能适度放宽对我国高技术管制。我国应抓住这一契机，在欧盟和成员国两个层面上做好工作。2003年12月，在布鲁塞尔举行的欧盟首脑会议正式决定将解除对华军售禁令纳入欧盟的议事日程。欧盟对华武器禁运已经20多年，随着国际政治、经济格局的变化，这一举措已经不合时宜。毫无疑问，欧盟如果解除对华武器禁令，将消除欧盟向中国转让武器及相关技术的政策障碍，促进中国与欧盟成员国的军事合作，使中国在武器装备及相关技术引进方面拥有更多的选择。