新常态下深入推进版权执法监管工作

□文│阎晓宏

回顾我国版权制度的发展历程，可以归纳为三个发展阶段：第一个阶段是版权法律制度建立阶段。1979年4月，启动了版权法的起草工作。1990年，我国的第一部著作权法颁布。我国用不到20年的时间，建立了较为完备的版权法律体系，为版权事业奠定了坚实的法律基础。第二个阶段是版权法律实施阶段。从20世纪90年代中期起，我国版权工作的重点逐渐从法律制定转移到法律执行上来，版权司法与行政并行的双轨制发挥了积极作用，打击版权违法和犯罪行为的力度不断加大。第三个阶段是版权制度全面推进阶段。进入新世纪以来，随着互联网和数字技术的迅猛发展，版权在建设创新型国家、实施国家知识产权战略、提升国家核心竞争力等方面的作用越来越突出、地位越来越重要，版权工作整体上进入了“激励创造、有效运用、依法保护、科学管理”的新阶段。而开展互联网领域的版权执法监管是这一阶段的一个标志性节点。

一、“剑网”十年来版权执法监管工作取得的成果

2005年被称为“互联网版权保护元年”。2005年4月，国家版权局与原信息产业部共同制订颁布了《互联网著作权行政保护办法》，这是互联网领域版权保护的第一个法律性文件；9月，国家版权局会同公安部、原信息产业部等部门，联合下发《关于开展打击网络侵权盗版行为专项行动的通知》，第一次启动互联网领域版权保护的专项行动，这是中央部委层面最早在网络领域探索开展的执法监管行动；10月，国家版权局在开门立法的基础上，完成了《信息网络传播权保护条例》（草案）的起草工作并上报国务院，国务院2006年5月审议批准，引起国际社会高度关注。以2005年启动网络版权保护为标志，我国的版权执法监管工作进入一个新阶段。十年来，各级版权部门紧紧围绕党和国家工作大局，全面加强版权执法监管工作，执法机制不断完善，执法力度不断强化，执法领域不断拓展，执法效能不断提高，执法队伍不断壮大，有效维护了权利人的合法权益和社会公共利益，树立了版权执法监管的权威，得到了广大权利人和社会公众的高度评价。

（一）坚持查办案件，不断加大打击侵权盗版工作力度

十年来，各级版权行政执法部门坚持日常监管与专项治理相结合，相继开展了盗版音像制品专项整治、软件预装专项整治、图书馆盗版专项治理、违规光盘复制企业专项整治、高校盗版盗印教材治理等领域专项治理行动，版权执法监管成效显著。据不完全统计，2005～2013年，全国版权行政执法部门共办理行政处罚案件6.47万件，移送司法机关案件2656件，收缴各类侵权盗版制品4.39亿件。特别是连续十年开展的“剑网行动”，针对网络文学、音乐、视频、游戏、动漫、软件等重点领域，集中强化对网络侵权盗版行为的打击力度，共查办案件4681起，依法关闭侵权盗版网站2676个，没收服务器及相关设备1178台，移送司法机关追究刑事责任案件388件，相继查处了天线视频网侵权案、一听音乐网侵权案、番茄花园网侵权案、思路网侵权案、快播播放器侵权案、射手网字幕组侵权案等一批侵权盗版大案要案，得到国内外权利人的充分肯定和社会公众的高度评价。

（二）坚持服务大局，不断提升版权执法监管工作地位

各级版权行政执法部门紧紧围绕国家发展和改革大局，特别是中央关于大力实施知识产权战略和建设创新型国家的重大战略部署，不断加大版权保护力度，为建设创新型国家、树立国际形象提供了良好的法治化营商环境。一是抓好奥运会、世博会等重大节点的专项保护工作。2008年北京奥运会期间，建立了奥运反盗版工作组，实施全国范围的快速反应，工作成效显著，得到国际奥委会的高度赞誉；2010年世博会期间，积极应对世博会会歌、中国馆场馆设计等热点问题，开展世博会打击盗版音像制品专项行动，依法处理了“碟中碟”盗版案等有国际影响的大案。二是积极应对国际版权纠纷。在我国加入世贸组织以后，知识产权保护受到国内外前所未有的高度关注，一些发达国家利用知识产权问题不断对我施压，同我国的知识产权纠纷和冲突不断升级。2009年4月，美国贸易谈判办公室将中国知识产权问题、出版物市场准入问题诉诸世界贸易组织（WTO）争端解决机制。在所诉问题中有3个与版权保护有关。经过艰苦努力，妥善解决了有关争议。三是积极贯彻落实全国保护知识产权专项行动。2010年，国务院部署开展打击侵权假冒专项行动，国家版权局在专项行动中承担着打击侵权盗版和推进软件正版化两项重要任务，取得了很好的工作成绩：专项行动期间，各地共立案查处3381起案件，移送司法机关追究刑事责任案件179起，打击网络侵权盗版、清理出版物市场、加强印刷复制发行监管等专项工作成效明显，对侵权盗版保持严打态势；软件正版化工作按期完成国务院工作目标，中央和省市县四级政府机关全部实现正版化，央企、金融机构和新闻出版行业的企业正版化工作也有序推进。版权工作取得的成绩，得到了国家双打领导小组的充分肯定。

（三）坚持制度保障，不断完善版权执法监管工作机制

一是积极推动版权执法监管法律体系建立完善。2001年修订的《著作权法》明确了信息网络传播权，2005年颁布的《互联网著作权行政保护办法》重点规范了网络服务运营商的版权行政责任，2006年国务院颁布了文化领域第一个互联网的行政法规——《信息网络传播权保护条例》，2006年我国加入了世界知识产权组织两个互联网条约——《世界知识产权组织版权条约》（WCT）及《世界知识产权组织表演和录音制品条约》（WPPT），今年5月国家版权局发布《关于规范网络转载版权秩序的通知》。从规范网络秩序来看，网络版权法律法规建设在全国是走在前面的，这为网络版权执法监管工作提供了有力的法律保障。二是进一步健全版权执法监管工作体系。在文化市场综合执法改革的大背景下，各级版权管理部门加强对文化市场综合执法的业务指导，提升各级文化市场综合执法队伍的版权业务水平和执法能力，构建以版权管理部门为基础、文化市场综合执法部门为骨干的版权执法监管工作新机制。三是多部门分工合作、互相配合、联合行动的执法机制日趋成熟。积极加强与新闻出版、广播影视、“扫黄打非”、通信管理、互联网信息管理、公安、工商、海关等部门的协作，推动版权行政执法与刑事司法有效衔接，逐步形成了以版权部门为平台，多部门共同参与、密切配合的打击侵权盗版工作格局。四是推动全社会共同治理新机制。2007年，经国务院批准，设立了全国举报和查处侵权盗版行为奖励基金，成立了反盗版举报中心，设立了全国统一的12390举报电话，奖励举报、查处侵权盗版工作全面展开；积极推动权利人与网络交易平台建立版权保护合作机制；加强与国外权利人组织的合作，构建打击跨国侵权盗版行为的信息沟通机制。五是推动建立区域联防协作机制。与香港海关签署《保护版权及打击盗版光碟合作互助安排》《打击网络盗版合作互助安排》；与台湾地区智慧财产部门就《海峡两岸知识产权保护合作协议》后续工作启动版权协助机制；推动苏、浙、沪等地区建立长三角版权执法协作机制，推动建立粤港澳知识产权案件协作处理机制，增强了区域版权执法的针对性和实效性。

（四）坚持创新管理，不断推动网络版权保护取得新成效

2009年，针对视频网站侵权盗版高发的态势，国家版权局创新工作理念，启动了网站版权重点监管工作。目前，各地版权部门实施重点监管的网站达到3029家，其中国家版权局直接监管了包括百度、优酷、土豆、爱奇艺、腾讯、搜狐、新浪、迅雷等具有全国影响的20家重点视频网站。各级版权部门一方面对重点网站的影视作品传播情况进行主动检查，并启动了对重点作品的版权预警保护；另一方面，切实帮助网站建立完善版权管理制度、推动网络行业企业诚信自律。目前，版权部门重点监管的网站传播的影视作品占到全国网站传播影视作品总量的95%左右，彻底改变了视频网站版权混乱的局面，大幅提高了视频网站的正版率，版权资源使用有序的局面已经形成。

（五）坚持夯实基础，不断提升版权执法业务水平

一是高度重视对执法人员的专业培训。国家版权局连续9年开展基层执法人员轮训工作，提升了各级执法人员的专业素质和业务水平。二是加强案件信息公开和数据报送工作。根据国务院工作部署，制定了《新闻出版（版权）行政执法部门依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的实施细则（试行）》，对全国版权行政处罚案件的信息公开和数据报送工作提出明确要求，引导办案人员准确适用法律，规范制作文书，提升办案质量和水平。三是注重版权执法宣传。各级版权部门通过新闻发布会、公益宣传片、演唱会、微信微博等多种传播形式，宣传版权知识，剖析典型案例，提升社会公众的版权意识。

可以说，过去的十年，是版权事业蓬勃发展、取得重大进步的十年。在人手少、任务重的情况下，取得这些成绩，实属不易。在看到成绩的同时，也要清醒地认识到，版权执法监管工作还存在不少薄弱环节：新技术的快速发展给执法带来新的难题，执法体制、机制还需要进一步完善，全国版权保护水平仍不平衡，有的地方工作任务重与执法资源短缺的矛盾还比较突出，执法队伍的专业化水平和整体素质仍需进一步提升，这需要我们继续努力。

二、关于加强版权执法监管工作的几点思考

（一）强化大局意识，自觉调整版权工作在实施创新驱动发展战略中的重要位置，努力发挥其重要作用

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视知识产权工作，将知识产权作为创新驱动发展的关键支撑，作为全面深化改革和全面推进依法治国的重要内容。从十八届三中全会、四中全会，到中央经济工作会议、全国两会，都强调要加强知识产权运用和保护。习近平总书记强调，要完善知识产权运用和保护机制，让各类人才的创新智慧竞相迸发。李克强总理指出，保护知识产权就是保护创新，用好知识产权就能激励创新。特别是今年的政府工作报告强调要“深入实施知识产权战略行动计划，坚决打击侵权行为，切实保护发明创造，让创新之树枝繁叶茂”。今年3月，中央印发了《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，对创新驱动发展战略作出了重要顶层设计和重大改革部署，明确提出要让知识产权制度成为激励创新的基本保障，强调要实行严格的知识产权保护制度。这为今后一个时期版权工作指明了方向，作出了部署，提出了要求。我们要进一步统一思想，深刻认识到做好版权工作是经济发展新常态、实施创新驱动发展战略的内在需要。实施创新驱动发展战略和加强知识产权保护是一个相辅相成、共同促进的统一体。要实施创新驱动发展战略，必须大力提高创新能力；实现创新，必须拥有更多的自主知识产权。从某种意义上说，不掌握、不拥有自主知识产权，就根本谈不上真正的创新；知识产权不能有效地加以保护，创新就会是无源之水、无本之木。可以说，知识产权已经成为经济发展新常态的重要支撑，成为实施创新驱动发展战略的重要保障。

（二）强化保护意识，不断加大版权执法监管工作力度

加强保护仍然是当前版权工作的主基调和总定位，这是由现阶段我国的国情所决定的。今年5月，中央领导同志在会见外国政要时明确指出：“关于知识产权，发达国家是滥用的问题，我们是保护不够的问题。”我们应清醒地认识到，现阶段和未来一个时期里，我国版权领域所出现的各种矛盾、纠纷依然处在高发期，保护知识产权、打击侵权盗版是我国一项长期、复杂、艰巨的任务。就实际情况看，国内权利人的诉求远大于国际诉求，加强版权保护仍然是我国自身发展的需要。一是打击侵权假冒工作对加强版权保护提出新要求。2013年以来，全国打击侵权假冒工作领导小组先后召开7次会议，要求始终保持高压态势，坚持集中打击与制度建设并重，突出重点，坚持不懈地抓好打击侵权假冒各项工作。二是随着版权运用领域的不断拓展，版权已经成为文化产业发展最重要的内核。离开了版权这一智力成果，发展文化产业就无从谈起。当前，我国市场经济秩序还不健全，侵权盗版成本还比较低，给文化产业发展带来巨大损失，这些问题都应通过进一步加强保护来解决。三是具体到网络保护而言，总体上我国的网络版权保护水平还处在一个初级阶段，不断出现的网络新技术和新应用，造成网络侵权盗版现象还比较严重，在今后相当长一段时期，版权的矛盾纠纷突出表现在信息网络中，网络版权执法依然面临着严峻挑战。因此，版权行政管理工作要突出版权执法监管，这是各级版权行政管理部门最基本也是最重要的职责。

（三）强化法治意识，不断增强履行行政监管职责的责任感

十八届四中全会从促进国家治理体系和治理能力现代化的目标出发，对全面推进依法治国和依法行政作出了重要部署。四中全会明确提出，要创新执法体制，完善执法程序，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制；要健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。加强版权执法，包括行政与司法两个层面。司法是我国版权保护最基本、也是最强有力的法律救济手段，在版权保护中发挥着主导性作用。而版权行政执法是我国版权保护制度的一个显著特点。版权行政执法的优势在于便捷及时、程序相对简化、成本较低而且见效快。实践证明，司法保护与行政保护并行的双轨执法体制，符合我国“尚处转型期、又是发展中国家、市场经济不很完善”的发展现状，发挥着重要而积极的作用。总体而言，政府的行政保护应是一个由强到弱的过程，但在现阶段，针对侵权盗版十分严峻的现状，行政执法应当加强，也必须加强。贯彻四中全会精神，转变政府职能、简政放权、放管结合，必须加强事中事后监管。放的重点是事前行政审批事项，管的重点是事中事后监管。打击侵权盗版、维护市场秩序是事中事后监管的重要内容，是政府不可推卸的责任。各级版权部门要按照四中全会的要求，进一步推进以法治思维思考版权问题、以法治方式处理版权问题、以法律手段解决版权问题，切实担负起打击侵权盗版的重任，当好市场的“守夜人”。

（四）强化创新意识，不断加强对新情况、新问题、新做法的调查研究

知识产权保护形势发展快、新的疑难问题层出不穷。做好版权执法监管必须保持积极的探索精神和创新勇气，高度关注国内外知识产权保护的动态和趋势，加强调查研究，及时解决新技术条件下版权执法出现的新问题。特别是在移动互联网、大数据、云服务时代的背景下，现行法律所确立的保护机制在实践中的运行情况和效果如何，如何保持各方的利益平衡，如何开展新技术条件下的版权执法，都值得我们认真思考，敢于探索，敢于管理，敢于创新。

三、深入推进版权执法监管工作

（一）敢于亮剑，在查处大案要案上下功夫求实效

一是要突出重点任务。“剑网2015”的重点任务包括治理网络音乐、网络云存储空间、应用程序（APP）、广告联盟四个方面专项整治和在去年基础上进一步规范网络转载。各地要认真研究这些重点任务，针对各类案件的不同特点，采取有效措施，确保案件查处的数量和质量，务求实现办理案件新突破。

二是要加大案件查办力度。各地要尽快制定工作计划，部署工作任务，抽调精干人员，迅速开展案件查处工作，敢于“打老虎”，动真碰硬，依法严处一批侵权大要案件，确保重点案件件件有落实，树立版权执法监管部门的权威。

三是要大胆探索对新型案件的查办。对新技术带来的新型案件，要大胆尝试，探索规律。上级版权部门要加大业务指导力度，解决法律难题。要加强对典型案件的公布，以案例指导全国版权执法工作。

（二）密切协作，在构建版权执法监管工作新格局上下功夫求实效

一是各级版权执法监管部门要抓好专项行动的组织协调，加强向宣传部、网信办、电信、公安等部门汇报、沟通、协作，加强与“扫黄打非”办、双打办、法院、检察院等部门在办案中的沟通配合，充分发挥各自优势，做好侵权盗版案件查办工作。

二是要高度重视行政处罚与刑事司法的衔接。各级版权执法监管部门要严格执行国务院2001年颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》及双打办两法衔接意见，按要求将涉嫌著作权犯罪案件移送公安机关，同时注意规范移交材料的手续，形成打击著作权犯罪的工作合力。

三是要充分发挥中心城市在打击侵权盗版工作中的重要作用。中心城市的版权保护工作做好了，不但能扭转侵权盗版猖獗的势头，从长远看更能推动版权相关产业的健康发展。中心城市应根据各自不同特点，有针对性地开展版权执法监管工作，不断总结经验，在全国起好示范作用。

四是要探索建立跨区域执法协作机制和快速反应机制。要进一步加大地区间执法协作力度，完善跨地区执法案件线索移转、案件会商、信息共享、案情通报、执法联动、集群作战等程序机制。建立执法监管快速反应工作机制，集中优势执法资源，进行精确打击。

五是充分发挥各级版权协会、版权联盟等社团组织的重要作用。协会、联盟的成员单位是企业，更接地气、更熟实际，在案件的举报投诉、技术手段、公共宣传以及调查研究等方面具有独特优势。希望各级版权执法监管部门进一步加大对协会、联盟工作的支持力度，提升执法监管工作的社会参与度。

（三）规范执法，在进一步提升版权执法监管工作效能上下功夫求实效

一是要严格依法行政。版权执法工作的程序、依据、处罚额度、法律文书都不能有瑕疵。要严格公正规范文明执法，将每一个案件的调查取证工作做实做足，做到认定事实清楚、适用法律正确、处罚结果公正、程序合法适当，力争将每一个案件都办成“铁”案，向社会公众展示版权行政执法的良好形象。

二是要提高行政执法效能。要关口前移、重心下移，加强地市执法工作。要建立案件责任制和执法考评制度，通过科学评价机制综合考核执法成效。要加快推进执法监管平台建设，发挥好技术手段的监管优势。要进一步加强培训，提高基层执法工作的能力和水平。各地应把执法和培训结合起来，针对执法取证、办案、法律适用等关键问题，积极开展培训工作，提高执法能力建设。

三是要加强信息公开。国务院要求打击侵权假冒行政处罚案件信息一律公开，不容商量、不能打折扣。要依照“谁执法、谁公开”的原则，坚持案件信息公开是原则、不公开是例外，依法主动公开案件相关信息。既服务社会，震慑侵权盗版违法者，促进严格规范公正文明执法，客观上也起到了宣传的作用。要加强信息报送工作，各地的工作进展、工作难点、大案要案和突出成绩要及时报告。

四是要边打边说，进一步加大版权宣传力度。一方面要善于整合宣传资源，推动宣传常态化、形式多样化，进一步丰富拓展宣传手段，善于利用新媒体创新宣传；另一方面要抓住一些社会的热点版权问题，及时进行分析，积极开展版权法律知识宣传。