关于消除国有企业控制权私利的探讨

王彦玲

(中国政法大学 经济学院，北京 100088)

国情国策研究

关于消除国有企业控制权私利的探讨

王彦玲

(中国政法大学 经济学院，北京 100088)

[摘要]消除国有企业管理者的控制权私利是管理国有企业的难点，中国政府采取了政企分开、明晰产权、董事会制度、外派监事会制度、纪检领导体制改革、建立混合所有制等多种措施，取得了一定的成效，但难以消除个别国企管理者对控制权私利的攫取。鉴于此，应建立以监事会为中心的公司治理结构，改革企业内部治理的职权划分和运行机制，以尽量消除控制权私利，实现国有企业保值增值的目标。

[关键词]国有企业；控制权私利；监事会；公司治理结构

国内外学者普遍认为，国有企业的廉政防控重点是控制管理者攫取控制权私利，把控制权私利界定为货币收益、在职消费、非货币收益。具体为：独自决定公司资源配置与使用方向的权力(Demsetz,1985)、豪华办公条件(Jensen,2004)、人力资本增值(La porea,2000)、聘任不能胜任的亲朋好友进行私人亲情投资(Gebharde & Schmidt,2006)；通过关联交易向亲属控制的公司转移资产(Hart,2001)；通过披露假信息或操纵财务来获得非法收益(Hall & Nurphy,2003;Ei-tan,2006)；通过运营企业获得的乐趣、成就感和声誉等非货币收益(Holderness,2003)。为了消除控制权私利，各国采取了多种措施，中国也进行了多种尝试，在探索消除控制权私利的过程中，我们看到许多措施取得了一定的成效，但仍难以彻底根除控制权私利。本文试图在多种措施并举的过程中，探索以监事会为中心的公司治理架构，以期适合中国特点。

现代企业一个最主要的特征就是所有权与经营权的分离。经营者只要不是企业的完全所有者就往往按照自己的意愿行事，损害股东的利益，出现代理问题。消除控制权私利是大型企业都会遇到的世界性难题，各国都在积极地研究消除国企控制权私利的措施。中国国有企业的代理成本较高，相当于60%~70%的利润潜力，代理成本使企业的效率只达到30%~40%[1]。我国从国有企业改革以来一直在探索消除控制权私利的办法，但现有措施远远不够，寻找更为恰当的解决方案尤为重要。

一、中国为消除国有企业控制权私利所做的尝试

1.建立混合所有制经济是降低代理成本的举措，但不能完全消除控制权私利。国有企业特殊的地位和贡献，使之在很大程度上代表一个国家的GDP、劳动力市场及资本市场(OECD，2005)，如新加坡、新西兰国企的贡献占GDP的12%，法国占18%，美国占5%，在能源、交通、电信等公共事业及基础设施产业上占有绝对优势。作为社会主义国家的中国，国有企业更是国民经济的支柱。虽然私有资本参股可以加大国企股权的多元化，促进企业信息进一步透明公开化，进而加大对国有企业的监控，但依然不能根除国企的代理问题。英、美、俄等国家国有企业私有化改革也未完全改变代理问题，依然出现了安然、雷曼兄弟公司的腐败案。德姆塞茨认为，私有产权并非必然高效[2]。当相互影响的各方涉及大批人，因而受益或受损不仅限于少数几方人士时，即使有最佳的私人产权界定，也还会形成很高的交易成本和严重的“免费搭车”问题。公共产权也可以产生高效率，可以借助政府的强制力，克服私有产权交易中无限制的讨价还价所造成的浪费，减少交易成本，从而提高效率。市场竞争理论者马克和帕克(Martik & Parker,1997)对英国各类企业私有化后的经营成效进行综合比较后发现：垄断市场上企业私有化后的平均效益并没有明显改变，只有在竞争比较激烈的市场上，企业的平均效益才会提高。

理论和实践都证明，管理者攫取控制权私利在私有和国有企业都曾出现，因而不能把消除控制权私利完全寄托在私有化或建立混合所有制经济上。

2.产权明晰是国有资产监管的基础，多重代理依然会滋生腐败。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》阐明“国企属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量”。《企业国有资产法》第3条也明确规定“国有资产属于国家所有即全民所有，国务院代表国家行使国有资产所有权”。从信托法角度看，全国人民是受益人(实质权利人)，国家是委托人，国务院是受托人。《企业国有资产法》第4条规定，授权国务院和地方政府分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。可以看出，中国法律规定的国有资产产权越来越明晰，成熟的市场经济国家对国有企业也是这样来界定国有资产产权的，但他们在明晰产权后，更注重企业治理结构的选择和职权及运行机制的划分，以防控攫取遏制权私利。中国国企是股东人数最多、透明度最高的公众公司，代理链长，信息不对称，就会出现严重的控制权私利，滋生腐败[3]。有的国有企业管理者为攫取控制权私利更是花样翻新，出现了海外公司和管理层收购等管理风险。更有甚者，把国有控股的一级企业变成不具体从事生产经营的纯粹控股公司，核心优质资产和业务往往处于二级、三级或四级企业，而附属企业层面的企业改制、关联交易、不法担保、资产转让等环节很容易导致国有资产流失，一些高管为规避国资监管措施，刻意将优质资产转投到附属企业。由此看来，产权明晰是消除控制权私利的必要条件，但明晰产权后依然会存在多重代理问题，必须结合新的企业经营模式，建立完善的企业治理结构，来控制控制权私利。

3.中国国企的董事会不能成为真正股东的代表，依然是国有股东的委托代理者。 国有企业的终极所有者是国家，国家作为“虚拟化的所有权主体”只能委托其授权投资的机构或授权部门的代表来代理其作为权力机关行使股东会的部分职权，他们拥有控制权，但却没有收益权或剩余索取权，并且不承担剩余风险。因而他们没有动机充分行使国有企业的产权，对产权的效率漠不关心，甚至只考虑控制权私利，也容易与企业经营者共谋国家资产。国有企业的产权代表应该授予风险、收益、控制权统一的经济实体或个人，国家授权部门进行监管[4]。国企股东是全体人民，作为股东代表都是委托代理，很难真正承担起股东的权利和义务，也存在谋取控制权私利的可能，股东大会甚至走向形骸化。国有企业的所有权同样也不是董事会成员的，有的董事会成员在赚取工资外也存在谋取控制权私利的情况。股东会、董事会都可能会利用他们的中心地位，从董事监事的选举、公司重大经营方针和投资计划的制定、公司章程的制定和修改、公司预决算和亏损弥补方案的制订、公司注册资本的修改、公司合并与分立以及解散等公司经营中的重大决策权中谋取控制权私利。此外，也可能会出现经理层霸权，董事会被经理层支配的情况：由于股权分散导致股东控制力更加虚弱，经理层可以通过控制董事会成员的选择程序来获得对董事的选择权，董事会只能被动地履行职责，而无法对CEO的业绩实施控制，这样一来，董事会的作用仅是CEO的一个工具而已。股东会、董事会虚置，经理层掌握企业经营权，难以形成权力制衡和监督，极易出现腐败[5]。国有企业的董事会不能真正地代表股东，只是国有资产监管的委托人，与监事会没有太大的区别，董事会与监事会从根本上说来都是同等的，可以采取监事会为中心的治理结构，充分发挥监事会的监管作用，实施原监事会和部分董事会的职能，下设执行董事委员会，选派经理，进行具体的经营管理。

国务院国有资产管理与监督委员会(以下简称“国务院国资委”)成立后，中央、地方依然掌管大、中企业的人事、投资等重大决策权，依然难以建立有效的公司治理，以董事长或总经理为首的公司高管人员掌握了公司的实际控制权。国有企业只注重融资，不注重建立现代公司治理结构，长期靠“隐性政府的担保”，有些地方政府也把国有企业当成发展地方经济的平台，甚至变成国有企业的利益主体之一，政府成为某些国企的“保护伞”，某些国企成了政府的“钱袋子”，很容易造成滥用公共权力，造成政府与企业合谋攫取控制权私利，导致腐败窝案[6]。

4.外派监事会制度起到一定监管作用，但也只能是事后监督，纪检审计领导体制需要改革。中国国有企业内部监事会在很大程度上形同虚设, 不能对董事会和经理层加以有效的制约, 对于国有资产流失、虚假会计信息、不当关联交易等问题, 不能发表独立的意见[7]。由国务院或地方政府向国有独资企业派出监事会, 在一定程度上加强了政府对国有企业的监督,其地位、专业性、独立性均高于一般公司中的监事会。但是也未起到应有的作用,国有企业存在的问题很少是由这些外派监事会披露出来的。

外派的监事会与国有企业的管理者一样, 也是国有资产的监督代理人, 也存在代理问题。外派监事不拥有剩余索取权,企业经营得好坏对其自身利益并无多大影响,监事很难有动力去对管理者进行监督,而宁愿与管理者相安无事甚至与管理者合谋。外派监事的人员构成大部分是政府部门的官员, 能否胜任企业监督工作尚存在问题，缺乏调研和检查，也缺乏充足的时间和精力来进行监督。尽管在制度设计上希望外派监事会对国有企业进行过程监督而不是事后监督,但监事会发现问题要向政府反映,不能现场纠正,这也影响了监督的时效性，使监督效果大打折扣。对监事不能履行监督职责的行为惩罚亦较轻，如《国有企业监事会暂行规定》第24条规定, 监事会成员有下列行为之一的, 依法给予行政处分或者纪律处分,直至撤销监事职务, 构成犯罪的,依法追究刑事责任。包括对企业的重大违法违纪问题隐匿不报或者严重失职的；与企业串通编造虚假检查报告的；接受企业馈赠等其他利益；泄露企业秘密等情况。这些规定对监事不履职的惩处较轻，使监事与管理者共谋国有资产的成本降低，容易出现监事虚置，甚至共谋控制权私利。

现行的党的纪律检查工作双重领导体制缺乏对权力的制约和监督，难以防控控制权私利。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。这种工作体制虽然名为“双重领导”，但在实际运行中长期存在以同级党委的领导为主、上级纪委的领导作用被弱化的现实。地方纪委长期以来受制于同级党委，难以对后者发挥应有的监督作用。例如，发生的“一把手”腐败案件中鲜有被同级纪委查处，而必须依靠上级纪委的介入，这说明双重领导体制其实已经被同级党委所主导，严重限制了地方纪委监督作用的发挥。

5.消除控制权私利不能完全寄托于国有企业政企绝对分开。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》规定，国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革。《OECD国有企业公司治理指引》中明确指出，国家应该扮演一个知情的和积极的所有者角色，政府不应该参与国有企业的日常管理事务，应该放手让国有企业自主经营。政企分开也不是政府不再监管企业，而是应该根据每一个企业的法定框架行使自己的所有者权力。参与股东会并代表国家股投票，构建良好且透明的董事任命程序，建立监督评估国有企业经营业绩的报告系统，保证董事会成员的薪酬机制和人才培养。把国有企业完全从政府监管中剥离出来是不现实的，人民委托政府作为所有者，政府必须对企业进行监管，完全的政企分开就会变成私有化，与我国的国情不符，也曲解了国企改革的初衷。国企肩负着绩效目标和社会目标，清晰目标的缺失会产生低效或无效的组织，法人代理成本会更高。英国、新西兰、澳大利亚等国都进行过大规模的私有化，但都保留了国有企业，并规定国有企业必须接受政府和议会的监督。加拿大议会、总督、主管部长则有权批准建立、解散或私有化国有企业，确定国有企业的经营目标，每年接受和审查公司的有关信息(包括已获批准的公司计划和预算概要)，批准公司的年度报告，批准公司董事会成员及主席和首席执行官的委任与薪酬，根据主管部长和财政委员会的建议批准公司计划，批准国有公司子公司的建立和解散，每年任命公司审计师，等等。美国国有企业的最高领导层由总统提名，国会批准，总统任命，享有高度的经营自主权，董事会成员须经政府提名，议会批准。法国政府通过任免董事长和总经理来实现对国有企业的管理。德国政府对国企的领导，主要是通过监事会来实现的，其组成较复杂，监事会主席人选由政府财政部长推选受股东信任的人担任，副主席则是员工代表。日本国有企业的工作人员属于国家公务员，根据地方公务员法进行管理。韩国国有企业董事长不得由总经理或公务员兼任，董事长经主管部长提名，由总统任命。

从各国情况来看，成熟的市场经济国家的国有企业的重要事项都由政府决定，政府建立规范的公司治理结构，给予企业充分的自主权，加强对企业的监管，防止攫取控制权私利，提高企业效率。作为社会主义国家的中国更不能使政府与国企完全分开，只能是所有权和经营权的分离。

总之，在消除国有企业控制权私利方面，已有的措施虽然取得了一定效果，但都无法从根本上消除腐败。因而，急需结合我国国情，从企业内部治理结构入手，找到具有中国特色的管控国有企业的科学方式方法。

二、建立以监事会为中心的公司治理结构是符合中国国情的重要举措

国有企业股东大会选举董事会的决定权在于国有资产管理者，无论如何设置，都会出现委托代理问题，董事会不是真正的股东代表，和监事会的作用相差甚微，更多的是起到监管职能。在典型现代企业制度国家中，德国国有企业把监事会置于董事会之上，强化监管职能，较为适合国有企业众、层级多、时有攫取控制权私利的我国国有企业。以监事会为中心的多层级领导体制更容易发挥党组织在企业中的核心作用，同时能够减少委托代理的层次，使党委直接融入监事会，使“新老三会”实现有机结合，充分发挥监事会的监管作用，使监事会的监管落到实处，而不是事后监督。另外，我国的国有企业众多，在建立现代企业制度时要重在监管，在设计监管层级上要把握全面，既要注重集团和二级公司业务不重叠，防止出现“空壳集团”，又要注重二、三级公司的治理结构的改革，建立多层级的监事会中心管理体制能够理顺母子公司间的关系，以防控腐败风险。

1.监事会与董事会的职权划分与运行机制。实行双重委员会制度，即由监事会和管理委员会组成，监事会偏重监管，管理委员会独立负责，对公司进行管理，管理委员会在某种程度上受制于监事会的决议，而不受股东大会指示的约束。董事由监事会选任，其成员不能是法人，未经监事会许可，董事不得从事任何商业活动或与公司营业活动同类相似的个人交易，不得成为任何其他公司的董事或实际管理人。这样，就改变了监事会事后监督，无法进行廉政防控的风险，使事前、事中、事后监督融合在一起[8]。

国务院国资委对国企的领导，主要是通过监事会来实现，其组成较复杂，监事会主席人选由国资委推选受股东信任的人担任，副主席则是员工代表。监事会的所有重大决定都要事先在监事会主席团进行研讨。监事会成员人数视公司大小而定，对于员工代表的产生，要规定有详细的程序，并按一定的比例给予蓝领工人、白领工人和管理人员以投票权。一般采取“三三制”，即股东代表的外部监事(国有控股即国资委会同组织部门选拔任命)、员工代表和企业内部管理层代表(党委书记、纪检书记、执行董事、经理等)。监事会采取多数表决制，如表决数相等，则主席享有二次表决权。国资委通过派驻监事会的政府代表控制监事会。

执行董事委员会主持企业的日常经营管理，必须定期向监事会报告关于公司的经营方针、盈利能力、营业过程、资金周转、公司事务的状况和对公司或其子公司十分重要的交易等情况。监事会负责选任执行董事委员会成员，监督其活动并决定其酬金，决定公司的经营方针，可以随时向执行董事委员会了解对公司具有重要影响的情况，可以通过自己或通过专家对公司的账簿和记录进行检查，等等。

国资委等政府部门也依法对企业进行监督。国资委在批准国有企业成立以及资金供给等重大问题上具有建议权，决定权由人大及常委会决定。但与监事会一样，不能直接干预企业的一般业务，只能以法律形式规定董事会必须遵循的基本原则。国资委对国有资产监管负有直接责任，国资委有权监督国有企业的收支并维护国家的财产。国有企业的股票买卖、原有资本变动、企业其他变动和政府参与程度等事先都必须得到国资委的批准。国资委对国有企业的如下事项进行监督与控制：每年数次检查监事会的准备工作；向监事会成员通报政府的政治意图、企业经营方针和人事安排的准备；批准国家参与企业的购买、增股或出售；控制国有企业的季度报告并向政府审计署通报情况；为人大常委会有关委员会作资料准备；等等。

2.强化党组织在国企中的核心地位，解决“新老三会”的融合问题。党委书记和纪检书记进入监事会，直接管辖审计委员会、薪酬和人选提名，加强对企业的管控，而监事会实行多数表决制，淡化了党政职务的上下级关系，在重大决策和执行过程中不会出现“一把手拍板”的情况。监督国企监事会、董事会的运作，制定召开监事会、董事会、各专门委员会会议的规范，党委会和监事会融合，员工进入监事会，使党委和工会在监事会中发挥作用。涉及企业的创办、合并等重大事项时，职工大会和股东大会合并召开，对于国有企业来说，只有经营者和员工才真正承担公司剩余风险，除此之外的任何人几乎都不会承担剩余风险，因而，经营者和员工比任何人可能都更加重视公司的成长和发展。员工和非国有股东一样关注企业的生存发展。所以，企业的重大决定要经过职工大会和股东大会共同做出。

3.国有企业激励机制的改革。赋予经营者剩余索取权和控制权，经营者与股东的利益趋于一致，在一定程度上能够缓解代理问题。赋予监督者一定的剩余索取权，也能够防止监督者与经营者共谋国有资产，赋予员工公司治理主体地位，能够使员工与企业融为一体，形成并践行公司共同的信念和价值观，员工参与治理公司的剩余损失比传统意义上的公司的剩余损失小。Conte和Svejnar的实证研究发现，那些提供员工参与管理机会的公司，其生产效率会更高。建立科学、合理的国企领导人业绩考核和激励机制，是廉政风险防控的重要方面。通过考核，由上级国有资产监管部门为经营管理者和监督者发放薪酬，考虑由二元薪酬制向四元薪酬制转化，即将“基本薪酬+风险收入”，改革为“基本薪酬+年度业绩奖金+股权期权收入+福利计划”，经营管理者和监督者可连任，防止国企领导人的短期行为，使其追求企业利益最大化，以实现国有企业长期发展的战略目标。在精神激励方面，应给予国有大中型企业经营者相应的社会地位、荣誉称号，通过各种媒体宣传其创造性劳动，使经营者职业成为受人尊重、令人羡慕的职业，为经营者创造一种良好的成长环境与社会氛围。

4.国有企业人事制度改革。 国有企业的工作人员应属于公务员。根据公务员法在人事管理上，设有最高决策机构和日常工作执行机构，最高决策机构采用委员会协商制。各委员会的委员分别从各界代表人物中选拔，委员和企业最高负责人的任免，须经国资委批准，执行机构的总裁及其他负责人也须由监事会任命。中央企业主要管理层的任免、业务活动的范围、预算、利润分配、融资活动、工资决定方式等必须经过人民代表大会批准或由国务院国资委、中组部的批准或协商，主要负责人一般采用3-5年的任期制，而且可以连任。实施国际化的职业经理人制度，加大选拔的力度，实施经营管理者后备制度，注重对高层次管理人才的培养。

党的十八届三中全会以来，党和政府虽然对国有企业进行了一系列制度设计，但仍然存在制度不健全、国有企业执行制度不彻底等现象，因此需要多措并举、多管齐下建立更为有效的国有企业治理结构，使国有企业管理者不得获取控制权私利，把权力关进制度的笼子里，用制度设计来预防和消除腐败。

[参考文献]

[1]平新乔.中国国有企业代理成本的实证分析[J].经济研究，2003，(11).

[2][美]德姆塞茨.所有权、控制与企业[M].北京：经济科学出版社，1999:342.

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[7]李明辉.论国有企业监事会制度[J].山西财经大学学报,2005,(12).

[8]王彦玲.国有企业领导体制改革与廉政风险防控[M].长春：吉林大学出版社，2014：97.

〔责任编辑：常延廷〕

[中图分类号]F272

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2015)03-0000-05

[作者简介]王彦玲(1972-)，女，黑龙江甘南人，博士研究生，大庆师范学院思政部教授，从事政治经济学研究。

[基金项目]国家社会科学基金项目“国有企业党风廉政建设风险防控问题研究”(13BDJ044)的阶段性成果

[收稿日期]2015-09-16