盘活财政存量资金：公共部门财务管理应更接地气——访中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇研究员

●本刊记者尹 情

盘活财政存量资金：公共部门财务管理应更接地气
——访中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇研究员

●本刊记者尹 情

编者按：2013年6月19日召开的国务院常务会议上首次提出“优化金融资源配置，用好增量，盘活存量”。两年来，李克强总理多次在公开场合提及盘活财政存量资金。2015年4月1日的国务院常务会议再次强调，要求对统筹使用沉淀的存量财政资金建立任务清单和时间表，并提出对工作不力者严肃追责。如此频繁地关注财政存量资金，一方面是新常态下经济发展形势的需要，另一方面是深化财税体制改革必要的铺路之举。本期专题“新常态下盘活财政存量资金”特邀专家对财政存量资金问题进行深入解读，并结合实务工作者检查经验，共同探讨新经济形势下盘活财政存量资金改革。

所谓财政存量资金，简单地说是财政账户中还未花出去的钱，或者已经列入预算但尚未花出去的钱。在当前经济下行压力不断加大和全面深化财税体制改革背景下，重提盘活财政存量资金具有更深层次的意义。财政存量资金主要集中在哪些地方？新常态下盘活财政存量资金的关键在哪？对此，本刊特别对中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇研究员进行采访，为大家深入解读盘活财政存量资金相关问题。

国库款是盘活存量资金的大头

记者：盘活财政存量资金是在2013年国务院常务会议上首次提出来的。今年以来，盘活财政存量资金又被提升到一个新的高度。这有何特殊背景与重要意义？

杨志勇：2013年6月中央首次提出盘活财政存量资金，但当时还未上升到国家治理层面。2014年中央关于盘活财政存量资金的指示比较多，今年再次强调盘活财政存量资金与中央提出的实施有力度的积极财政政策有关。积极财政政策一方面要求减少收入，另一方面要求扩大支出。2015年第一季度财政收支情况公布后，财政收支差额比之前要严峻得多。在经济下行压力不断加大背景下，开拓财源十分必要，要进一步寻找有效的政府可支配收入。在这种思维模式下，再次强调盘活财政存量资金就很有意义了。

记者：从审计情况来看，当前各级部门财政存量资金仍居高不下且存量有所增长。当前我国财政存量资金主要集中在哪些地方？

杨志勇：从当前存量资金的构成来看，最大的存量资金是国库款，但国库里面的钱并不是都能动用的，而是要留存相当大一部分的备用金。我个人认为国库资金没必要留存那么多，保留一两个月的现金用于支出就够了，剩下的资金都可以用来进行现金管理，从而将这笔资金盘活。当然，这中间的难点在于财政部与中国人民银行之间的协调问题。从制度上讲，新预算法规定各级国库库款的支配权归各级财政部门。根据央行发布的数据，我国2015年1月的政府存款余额为3万多亿元，如果将其中一两万亿元拿出来做国库现金操作的话，其带来的收益也是相当可观的，比存在人民银行获得的活期托管利息高很多，这笔账是最好算也是最简单的，这是最大一笔需要盘活的财政存量资金。

另一部分存量体现为财政结余资金。2015年1月，国务院办公厅对外发布了《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》，规定“2012年及以前年度项目结转资金，应当作为结余资金管理，由同级政府收回统筹使用。”这其中存在一个问题，它对一部分项目是可行的，而另一部分项目不一定可行。对于沉淀多年的项目而言，有可能项目已经不再存在了，这中间可以挤出一些存量资金出来，但需要一个一个项目去核查收回，远不如国库现金管理的资金量大。

此外，财政存量资金还对应着一个问题，即资金存量处理问题，如果地方政府钱花不出去，这部分资产如何处置的问题。

记者：针对您前面提到的财政结余资金问题，目前财政部正在组织开展地方财政存量资金专项检查。您觉得这项检查意义何在？

杨志勇：对财政存量资金开展专项检查十分有必要，但是具体效果如何，还得从宏观上来把握。对于项目结转资金，我觉得应该主要考虑如何创造条件让这些存量资金按照既定的目标花出去。只要既定目标是正确的，那么如何将其花出去就显得尤为重要。开展财政存量资金检查，关键看其是否能解决当前财政存量资金中的各种问题。

让财务管理制度更接地气

记者：在新常态经济形势下，您认为主要应从哪方面着力盘活财政存量资金？

杨志勇：前面谈了那么多，其实主要就是一个问题，如何把钱花出去。无论是把今年新安排的项目资金花出去，还是将以往项目未花出去的钱花出去，这与有力度的积极财政政策都是合拍的。其中，我一直认为我们需要做的一项很重要的工作是让财务管理制度更接地气，这个应该是当前面临的最大问题。

适应新常态下经济发展形势，公共部门财务制度亟需改革，一方面要实行绩效评价，另一方面要强调财务管理合规性，这两者之间是有冲突的。对财政资金合规性的监督是需要成本的，绩效评价也是需要成本的，这就要做到钱有所值，在合规性与绩效评价之间寻找到一种平衡，这样才有可能把存量资金真正盘活。

记者：盘活财政存量资金不仅要求将沉淀的钱花出去，而且还要花出效益来，使存量资金充分发挥价值。您认为，这其中应该注意哪些问题？

杨志勇：所谓盘活财政存量资金，我认为包含三个层次的含义：首先是“钱生钱”，以现有的资金带动更多资金运行起来；其次是“安全地将钱花出去”，即要遵守合规性，现在部分机关单位只要涉及花钱就很容易出现违纪问题，这点需要特别注意；最后是“钱要花出效益”，即花出去的钱要产生效果。

记者：有学者提出，盘活财政存量根本在于预算改革。以您的观点，开展盘活财政存量改革关键在哪？

杨志勇：我始终强调，要真正盘活财政存量资金，公共部门财务管理制度改革迫在眉睫。财务管理制度不改，预算就编不好，预算编制不好，相应地，预算执行也会存在问题，财政存量资金永远是个问题。公共部门财务管理制度改革不到位，会影响着一系列问题，预算、政府采购等都会受到相应的影响。

公共部门财务管理制度建设是一项基础工程。举一个简单的例子，政府组织培训，邀请专家授课，需要制定劳动报酬。由于不同行业其劳务报酬的费用标准不一样。这就需要尊重市场规律，按照市场交易价格来编制预算，要让公共部门财务管理制度真正做到与市场接轨，实现政府采购市场化。如果这个基础不打好，其他新问题会不断出现。即使采取各种措施盘活财政存量资金，新的财政存量还会继续出现和扩大。所以，归根结底还是要夯实好公共部门财务管理制度这个基础。

建立完善的公共部门财务管理制度，在这个基础上，预算该公开的公开，该透明的透明，完全按照市场规律来办事，这样，政府部门内部在完善的财务制度中得到了良好控制，外部公开接受广大人民的监督，才能真正实现盘活财政存量资金。■