绩效跟踪的价值初探

●李晓姣 王 萌

绩效跟踪的价值初探

●李晓姣 王 萌

绩效跟踪是在预算执行及项目实施过程中，对项目实施情况和绩效进行跟踪检查，以便公正、客观、动态地了解和掌握预算执行进度、项目实施进程和绩效目标实现程度，及时发现问题、纠正偏差、调整预算，确保资金使用发挥效率，促进绩效目标的实现。绩效跟踪的步骤一般包括确定跟踪目标、分析目标的完成情况、分析目标偏差及项目完成可能性、提出纠偏措施并实施纠偏，跟踪内容一般包括目标保障情况（项目管理制度的完整性和制度执行有效性）、目标实现程度、目标偏差情况和目标纠偏情况。

作为预算绩效管理中的一个重要环节，绩效跟踪的价值正随着我国预算绩效管理工作的深入而逐步提升。2011年7月，财政部发布的《关于推进预算绩效管理的指导意见》中提出要“逐步建立‘预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用’的预算绩效管理机制”，标志着我国从“绩效评价阶段”走向“全过程预算绩效管理阶段”，也意味着绩效管理理念在逐步向事前目标管理和事中绩效监控的方向延伸。

从我国的实践情况看，预算执行过程的绩效跟踪运用还不够深化，如阶段性目标值设置不科学、纠偏不够及时、跟踪效率不高等问题。基于此，本文将从全过程预算管理的角度来探讨绩效跟踪的价值及意义，并就具体如何实现绩效跟踪的价值进行论述。

一、绩效跟踪的价值及意义

按照“全过程预算绩效管理”的理念，绩效运行跟踪监控管理是在项目实施过程中（即项目预算执行过程之中）实施的绩效管理行为，其价值及意义主要体现在以下四个方面：

第一，绩效跟踪可通过纠偏保障绩效目标的顺利实现。绩效跟踪与绩效目标管理环节关系密切：一方面，绩效跟踪的实施须以绩效目标为依据，且紧紧围绕绩效目标开展；另一方面，绩效跟踪的最终目的就是促使绩效目标更好地实现。具体而言：首先，绩效跟踪能提升绩效目标的科学性。绩效跟踪的第一步是确定跟踪目标，这是对绩效目标的再确认和修正过程。由于我国的预算管理科学化、精细化程度还不高，立项初期申报的绩效目标仍可能存在不科学、不准确的问题，因此有必要在绩效跟踪之初首先对先前设定的绩效目标进行修订，并确认更为合理的目标值，以确保绩效目标能够真实反映资金绩效。其次，通过绩效跟踪的纠偏过程能进一步保障绩效目标的顺利实现。以目标作为跟踪的依据和标杆，若发现实际值与目标值存在偏差，可通过分析偏差情况和原因采取纠偏措施，既可及时消除实际已经发生的偏差所带来的负面效应，又可防止类似问题的发生或预防问题的再次发生，不断实施跟踪，不断进行改进，不断提高项目目标实现的准确度。

第二，绩效跟踪在项目实施中动态开展，具有较强的时效性。绩效跟踪的“时效性”体现在两个方面：一是跟踪实施的时效性。一般而言，绩效跟踪在预算项目启动后实施，实施跟踪的具体时间可根据项目的特点随时开展，能够随时发现项目实施中存在的问题，反映了其“动态”的特征。二是结果应用的时效性。后评价的结果通常应用于次年的预算安排及项目管理，但对于当年项目存在问题的整改非常滞后且作用非常有限。而跟踪阶段的结果应用，其最大特点或优势是 “即时纠偏”，在纠偏措施提出后，项目单位应马上落实整改，在项目周期内解决问题，确保在项目结束时将偏差程度降到最小，避免因管理或执行存在的问题导致资金最终使用效果不佳。

第三，绩效跟踪是加强预算执行管理有效性的重要工具。预算管理包括预算编制、预算执行、预算监督三方面的管理工作，其中预算执行管理直接影响着项目预算资金的支付和使用进程、直接关系到财政资金的使用效益。2014年出台的新预算法对预算执行情况的公开、监控等方面有了更明确的要求，最新颁布的《关于进一步推进地方预算执行动态监控工作的指导意见》（财库〔2015〕73号）也对预算执行管理工作作出了部署。绩效跟踪作为一种较为新型的管理手段，对传统的预算执行管理有着直接的促进作用。首先，绩效跟踪的重要内容是对资金拨付和使用情况、项目进度管理的有效性进行跟踪，这对加强预算执行、明确预算支出责任都具有促进作用，符合预算执行管理的相关要求；其次，绩效跟踪强调在项目进展过程中实施动态跟踪，以随时了解绩效目标的实现情况和纠偏措施的执行情况，强调“动态监控”。以上两方面内容均呼应了预算执行管理加强预算执行动态监控、对资金使用的安全性和合规性进行监控的要求，能够对提升资金使用效率起到促进作用。

第四，绩效跟踪是实现财政与预算部门绩效责任统一的重要路径。在绩效跟踪阶段，财政部门作为预算绩效管理的责任方，主要负责组织和指导本级预算部门（单位）的绩效跟踪工作，但更重要的是，财政部门对预算部门（单位）的资金使用还承担着重要的监管职能，预算资金拨付是否到位、预算支付是否及时、资金是否发挥效用均属于财政部门的监管范畴；而预算部门（单位）是财政预算资金的主要用款单位，对财政支出预算绩效负有最直接、最主要的责任，因此是绩效跟踪最重要的职能主体，这种主体地位将会随着绩效理念的深入而越来越凸显。尽管财政部门和预算部门（单位）在预算绩效管理中扮演的角色不同，但二者在预算绩效责任上应当统一，也就是说，无论是“管钱方”还是“用钱方”都应及时了解资金的使用情况和使用效果。然而，当前我国财政部门在预算执行过程中发挥得较多的是“拨付”职能，对于预算项目最真实、最直接的绩效信息知之甚少，基本上是“重分配轻管理”的模式。通过绩效跟踪，财政部门能全面有效掌握项目的绩效信息，并对项目单位申报的绩效目标进行信息采集和研判，决定是否需要调整预算和调整项目，以及督促整改措施的落实。解决了预算执行过程中信息不对称的问题，财政与预算部门（单位）在项目开展过程中才能够更加明确各自的职责，同时在绩效管理中实现责任的有效统一。

二、如何有效实现绩效跟踪的价值

从上文中不难了解，绩效跟踪作为预算绩效管理中必不可少的重要环节，能够促进提升预算管理的有效性，提升资金使用效率，从而促进公共财政向科学化和精细化管理转型。但前文也提到，当前我国的绩效跟踪还不够深入，推广也不够广泛，且在实践层面仍存在不少难题。

从宏观层面来说，绩效跟踪尚缺乏一套统一的开展模式作为指导，各地实践差异较大，系统性不强。在制度建设方面，中央层面仅仅在发文中强调了绩效跟踪的重要性，但并未颁布绩效跟踪工作相关的指导办法或意见，部分地区虽然已经颁布了绩效跟踪相关文件，但仅对绩效跟踪基本原则进行了论述，对绩效跟踪的对象、内容、实施流程等要素却基本未提及。在实践层面，各地区绩效跟踪的试点项目范围、推广速度和效果也存在较大差异，总体来看，各地的跟踪工作虽然都注重采集绩效信息、分析目标偏差，但对纠偏措施的执行及落实却相对不足，对结果应用环节缺乏足够的重视，使得绩效跟踪的“纠偏”价值未能得到充分体现。

从微观层面来说，绩效跟踪本身在实施操作上存在的一些问题主要体现在以下几个方面：第一，待跟踪的绩效目标的选择不合理；第二，阶段性目标值的设定有欠科学；第三，绩效信息采集手段有限、效率低下，无法全面反映目标偏差；第四，绩效跟踪的结果应用缺乏时效性。

笔者认为，要真正实现绩效跟踪价值，首先需要加强顶层设计，需要由浅入深地贯彻理念，可通过政策指导意见强化绩效跟踪的重要性，并对绩效跟踪的开展方式、工作内容、工作流程等要点提出指导性的建议。其次，应鼓励各地加强对绩效跟踪模式的积极探索，及时总结经验并上升到制度层面，例如可将绩效跟踪与项目管理、目标管理等科学的理论方法相结合，制定出适合于地区发展的绩效跟踪管理模式。再次，应发挥预算绩效管理中各方的作用，转变绩效跟踪开展模式，财政部门在其中应扮演好的引导与管理角色，从委托第三方组织开展跟踪逐渐过渡到由预算部门（单位）自行开展跟踪；预算部门（单位）应对其绩效责任主体的身份准确定位，树立“主动开展监控、主动实施跟踪”的理念。

针对微观操作层面问题，笔者认为清晰的绩效跟踪思路重点难点问题的解决是做好绩效跟踪的关键。一般而言，绩效跟踪可按照以下思路开展：

针对绩效跟踪实施操作过程中的难点问题，建议遵循如下要点开展绩效跟踪工作：

要点一：合理选择待跟踪的绩效目标。进行绩效跟踪时，应将最能反映项目实质和核心目标的内容作为跟踪的重点，在选取绩效目标时，应优先选择最具备重要性和代表性的绩效目标。一般来说，下述内容应作为绩效跟踪的核心进行重点跟踪：第一，项目管理制度及制度执行的有效性，包括项目管理的基本制度、专项办法、措施，预算执行进度、资金拨付情况、财务管理状况、资产管理制度的执行情况等；第二，目标的实现情况，一般是能够反映项目核心产出的一些目标，例如，对房屋修缮工程的绩效跟踪，最重要的是跟踪房屋修缮的进度完成情况，原有的质量问题是否得到解决，但如果将跟踪的重点放在房屋的美观度，那绩效跟踪便有失偏颇。

要点二：科学设定阶段性目标值。“阶段性目标值”指依照原定计划，截至跟踪时点各跟踪目标指标应完成的目标值。一般而言，阶段性目标值的确定方法有以下两种情况：第一，阶段性目标值与项目年度目标值保持一致。此方法适用于定性指标或其它目标值不随时间推移而变化的定量指标，例如财务管理类指标中的“专款专用率”，其年度目标值一般设为“100%”，其阶段性目标值也同样应设为“100%”。第二，根据立项期的规划、计划、合同等文件中对项目进度的要求或规定来设置阶段性目标值。以某采购类项目的绩效跟踪为例，若合同要求在10月份之前需要完成80%的货物采购，跟踪时段到9月30日时，采购计划完成率的阶段性目标值也应设为80%。

要点三：高效系统采集绩效信息。绩效跟踪的首要任务是收集项目管理和项目执行中的信息，归集整理后形成支撑绩效跟踪监控结论的依据。对于预算部门（单位）而言，快捷、高效的绩效信息采集需要依托完善成熟的信息化管理系统，通过信息化系统对预算执行、财务管理和项目进度等核心指标的绩效信息进行动态采集和管理，并对信息加以处理和分析，能够快捷得出目标偏差情况，发挥绩效跟踪的及时纠偏作用；同时要将绩效目标管理和绩效跟踪管理的信息进行有机结合，加强数据的整合和建设力度，真正实现预算绩效信息的动态管理。

要点四：客观分析目标偏差。绩效跟踪监控的核心是发现项目执行过程中的目标偏差和项目管理中的问题，对于采集到的绩效信息，需要对比阶段性绩效目标发现问题并提出纠偏措施。因此，在充分收集项目绩效信息的前提下，可通过管理、产出、效果和影响力绩效目标的角度，从项目资金计划进度、项目计划执行进度、预算执行与项目进度的一致性入手，全面反映项目实际执行与计划、目标完成的偏差情况，从资金、制度、人员、硬件等四个保障措施角度分析偏差原因，并针对性地提出纠偏措施。

要点五：及时开展跟踪结果应用。绩效跟踪不涉及评分，结论主要体现在项目执行情况的描述和偏差原因分析中，从而得出项目是否能完成预计目标的可能性判断，并对预算主管部门（单位）和项目单位下一阶段的项目管理和项目实施提出有针对性的改进建议。对于经各方确认的跟踪意见或建议，预算部门（单位）应抓紧制定整改时间表、落实整改措施，及时将跟踪结果转化为应用，以保证纠偏的时效性。例如针对预算执行进度滞后的问题，可采取制定下阶段资金支付进度表的方式加快支付进程，再如针对制度执行不到位的问题，可采取明确将责任落实到个人、加强执行监督等措施来保障制度的落实；对于偏差较大、项目明显偏离计划轨道的，应按照预算管理的相关规定进入预算调整程序。■

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）