公共行政价值取向再审视

毕普云

公共行政价值取向再审视

毕普云

（中共海南省委党校，海南海口，5711OO）

价值追求是灵魂，公共行政价值是公共行政的灵魂。通过公共行政价值的追溯，才可能认识到政府的应然作为和实然差距。本文从欧债危机引起的公共行政价值争议出发，审视了西方公共行政价值取向的发展历程，即由机械性效率为导向的传统公共行政价值发展到以社会性效率为目标的新公共行政价值，再到以竞争性效率为原则的新公共管理价值取向；总结了中国公共行政价值的发展历程，即由公共行政价值基础相对贫乏到服务增长主义的公共行政价值取向，再到注重公平正义的公共行政价值。最后通过对比中西方公共行政价值的走向，提炼当代公共行政价值目标，即公共性是公共行政的第一价值，效率是公共行政的价值工具，民主性是公共行政的价值前提。

公共行政；新公共管理；公共行政价值

什么原因导致了欧债危机？如何摆脱危机？学界在研究，政府在反思。一些学者把危机的矛头指向了“福利社会”，认为居高不下的福利水平造成了当前的颓势,欧洲社会的高福利带来了巨额的社会福利支出是其中代表性的观点。社会福利支出是福利经济学的概念，属经济学范畴，我们换个角度从公共行政角度来看欧债危机产生的根源会有不同的发现。而从公共行政的学科角度看，公共行政行为首先要考虑价值取向。因为“公共行政的价值是公共行政所追求的一种应然状态，它反映了人们关于公共行政的希望和理想、信仰和依托”。只有理清了公共行政的价值应然才能有效认识社会政策的本源，才可能认识到行政的应然作为和实然差距。

一、以效率为主线的西方公共行政价值取向

1.探索机械性效率的传统公共行政

众所周知，西方公共行政价值追寻源于政府边界的界定及在此边界中如何提升官僚体制得效率。追求自由民主的西方行政学界把政府的活动范围严格限定在“守夜人”的角色。为终结政党分肥对美国政府公职带来的消极影响，威尔逊提出“政治行政二分”，排除政治对公共行政的干扰，并把公共行政限制在执行政策。在其传世名著《行政学之研究》明确地提出首先是“政府应当做什么工作，其次是政府如何高效地完成这些工作。后来的公共行政学者均秉承这一思想且认为：公共行政最基本的价值追求就是效率。需要注意的是此阶段的公共行政是在行政与政治两分的条件下，仅指事务性的政府活动应积极提高效率。在此阶段，针对效率提升的组织结构问题，马克斯·韦伯强调“工具理性”，并精心研究了的旨在提高效率的组织结构——官僚制，无论是突出合理的分工，还是提出层级节制的权力体系，还是依照规程办事的运作机制，都以效率为终极目标，并与泰勒的企业科学管理运动遥相呼应。

2.以社会性效率为目标的新公共行政

与传统公共行政学不同的是，新公共行政学在如何低成本、高效率地为公众提供更好的服务，或少花钱而保持服务水平不变的基础上，明确提出了公共行政提供的服务是否损害了社会公平或有效地改进了社会公平。也即行政管理者有责任去改革影响社会公平的管理体制。公平问题的提出使得传统公共行政学中执行决策任务的人员不再是价值中立的。新公共行政学提出行政管理者应该担负起社会的责任。至此，出色的管理和追求社会公平一并作为了公共行政工作的基本原理。

同时，相对于传统行政学提出的“机械性效率”，新公共行政学明确提出“社会性效率”的概念，亦即政府在考虑“技术、成本、产出、投入”等传统效率要素的同事，更应致力于社会公平。弗雷德里克森认为：社会公平着重于民众享受服务的机会均等性和服务内容的公平性；社会公平是行政行为的义务；社会公平通过管理变革能够得以实现；社会公平应以回应公众需求而非行政组织自身利益为目的。至此，新公共行政学认为：行政管理者不再是执行政策的工具，而是能够通过行政改革进而实现民主行政、实现“社会公平”。但需要指出的是，新公共行政虽力图用社会效率取代机械效率，但效率的核心地位并没有动摇，仍是强调效率优先。

3.以竞争性效率为原则的新公共管理

由于“在当今无序和不确定的世界中，官僚制已经功能失调。它是如此的僵化和墨守成规，以至于不能应付现代政府所面临的挑战”。从改变传统的国家与社会、政府与市场的关系模式出发，以效率、效益为目标，实现政府公共管理方式的转换，理论界又掀起了以管理主义指导公共行政的新公共管理运动。新公共管理运动以经济学理论和企业管理理论为基石，从日益攀高的公共行政支出与官僚制墨守陈规、低效率的现状出发，提出政府服务应使用竞争原则、公共选择原则、透明原则、激励原则等进行新的公共管理。其理论假设是：“管理用于组织和激励雇员的机制，在公营部门和私营部门都同样适用”。主张应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，实行严明的绩效目标控制，并强调公共管理部门应处于公共服务提供的垄断地位，应广泛引入竞争机制，应吸纳更多的私营部门参与到服务的提供中来，进而提高服务供给的质量和效率。2O世纪9O年代中期，新公共管理开始主张通过社区自主组织管理、外包、公司伙伴关系、民主化等途径以多种形式生产和提供公共产品和公共服务；2O世纪9O年代中后期兴起的“治理”理论，开始对政府内部关系、公共事务治理规则和操作手段等管理层面的内容进行全面反思，以求建立政府、市场、公民社会三者相互依赖与多元化合作的治理模式。总之，新公共管理的思维定势就是谋求通过竞争、外包和私有化等手段来应对来自于公共领域的挑战，对市场化的盲目崇拜在一定程度上加深了对效率的痴迷，当然也引发了一定的争议。

二、迷茫的中国公共行政价值

1.贫乏的公共行政价值基础

在封建社会，普天之下莫非王土，实行君王“家天下”，即使国家行使了部分公共管理、社会服务的职能，从严格的意义上说不能说是现代意义上的“公共行政”。社会的大背景只能赋予传统社会以简单的社会管理职能。在中华人民共和国成立之后至改革开放之前，长期坚持“阶级斗争为纲”，公共行政也只是针对“无产阶级”进行管理和服务，不具备现代意义上的“公共”。有的学者提出“全心全意为人民服务”是改革开放前我国公共行政的主导价值观，笔者认为这是执政党的主导价值观，并不能简单的认为是我国的公共行政价值。当中国自改革开放以来逐步“淡化阶级色彩，重视利益范畴”，行政的内涵才逐步扩大到“公共”的范围，才有了现代意义上的“公共行政”。尽管其基于公务员队伍的人性假设是“公仆”性质的主观判断，如“公务员有什么理由去计较个人利益呢，有什么理由不注重公共利益呢？有什么理由不去为社会公平和人民福祉而努力呢？”尽管有一定的局限，但终归是淡化了阶级思维，建立了公务员队伍，并逐步规范了公共行政。因此，对中国公共行政价值取向的分析从严格意义上来看，也只能从改革开放之后进行分析。尽管如此，我们不能片面的否认传统文化中没有行政管理的思想。尽管如此，改革开放之后，在缺乏“公共行政”土壤的我国还是积极地接受了西方公共行政理论的诸多观点并进行了诸多实践。

2.服务于增长主义的公共行政价值取向

改革开放后，中国提出要建设社会主义市场经济体制，并提出以经济建设为中心，行政体制改革也围绕着服务“经济建设”中心轰轰烈烈地展开。建国以来，中国共进行了八次较大规模的行政改革，内容大致包括政府组织机构、政府组织职能、政府组织制度等若干层面。然而，公共行政的价值不仅仅包括减员增效，追求行政效率。深层次的公共行政理念价值也不可能仅体现在经济建设之中，源于经济建设目标的公共行政体制改革无异于缘木求鱼。

围绕国家发展战略的行政价值并不是独立意义上的价值建构，而随着市场经济体制建设，经济效益驱动，市场交换的法则侵入到公共行政生活之中，致使公共行政内生的公平公正理念和纠正“市场失败”的法则出现了失灵。出现了公共行政正价值的缺位与负价值的侵犯，导致公共行政价值失范。为此，一些学者呼吁改变增长主义的价值追求，并提出我国新阶段行政体制改革的中心议题就是如何改变“增长主义”政府倾向。一些学者提出“从社会转型的视角来审视、评判和重塑公共行政精神，有利于引导整个行政体系作出适应市场经济和民主社会本质要求的系统变革，增强公共行政的合法性基础”。在以经济增长为基本价值指引下，一些西方公共行政理念在我国得到前所未有的实践，如价值与技术的分离理念，推动“党政分开”、“政企分开”，基于改变传统政府哲学及计划经济体制的全能政府模式而推动了“小政府、大社会”的建设等，直接推动了我国公共行政的发展。但对西方行政改革理念与方式的“机械移植”，并不能改变我国公共行政价值缺乏独立性的困境。

3.注重公平正义的公共行政价值

当中国以经济增长为动因，以体制改革为动力逐步建设中国特色社会主义之时，公共行政改革也沿着技术性的路径靠拢于国家战略。自由主义渗透的不止是经济领域，而且包含行政改革。行政改革的服务目标不是公共而是建设，片面追求效率至上，忽视了社会公平、正义、使得公共行政价值主体利益诉求得不到应有的回应。当要“让公共财政的阳光照耀每一个人，保障所有人最基本的人权，保障他们的生存、教育、就医等”，“公平正义比太阳还要有光辉”之时，政府才意识到经济增长过程中我们获得的只是数据，偏离的却是公正。民主、公平、人权等西方公共行政的价值基础才真正引起政府的反思和重视。尤其是2OO8年金融危机之后，中国开始了新一轮的思考，对无处不在的自由主义理念开始了真正意义上的反思，经济危机下国际大背景的社会福利的改进及社会政策的思考为中国公共行政价值构建提供了契机。说着眼于扩大内需也好，说潜意识中理解了公共行政也罢，中国公共行政仿佛找到了“通往公平正义之路”，健全社会保障体系，扩大直选范围，推进政府“三公”经费公开等，行政领导问责制等已成为当前政府进行公共行政的亮点。引用英格拉姆的一句名言“在世界上许多国家中，公共组织是最后的依靠。它们正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会”。但是我们要仍要思考，如何能够使公共行政实现理念性生根和制度性固化是社会各界需要思考的问题。

三、当代公共行政价值探索

1.公共性是公共行政的第一价值

西方公共行政价值观在中国大行其道，无论是理论研究还是政府实践，都在自觉不自觉地加以应用。对公共行政正本清源，无论是中国长期以来遵循的“为人民服务”还是西方长期坚持的“政府的最终目的就是为了公民的公共福祉”，“好的政府在于增进社会利益的总和”，都可以看出在任何政治生态下，公共行政的根都在其公共性，在于服务公共利益。用更加准确的定义来说就是：“狭义的公共行政往往只注重效率和经济等管理层面的价值。广义的公共行政，强调公民精神、公正、公平、伦理、回应性和爱国主义等价值”。如上文所述，西方长期以来坚持的是以效率为主线的公共行政价值追求（始于“政府是最大的恶”的理念），每次在遇到经济危机都会反思求助于社会政策即社会福利制度。此次金融危机更是使西方社会对撒切尔夫人和里根总统在上世纪掀起的新自由主义运动受到万般质疑。当前无论是在中国还是在西方社会，经济学理念已经全面干预到公共行政之中，尤其是宏观经济学已成为经济学研究的主要内容之一。宏观经济学研究的主要内容又不外乎是政府是否应该介入经济和市场进行干预。而政府干预强度和广度又成为公共行政发展方向的决定性因素。基于理念上的千般差距，公共行政的精神塑造首先要独立于宏观经济之外，切实把公共性作为公共行政的第一价值，否则公共行政的价值也会跟着宏观经济周期出现波浪式轮回。

2.民主是公共行政的价值前提

民主是公共行政的价值基础，离开这个基础，公共行政会出现“毛将附焉”的尴尬境地。而西方社会在一味将管理主义运用于公共行政之时，在破除传统的科层制，过度地追求行政效率之时，放任的自由主义游弋在公共行政的每个角落，偏离了哈贝马斯所言：“合理化的程序与预设本身，是赋予合法性的根据”，也即西方社会“在偏执地追求效率与秩序的同时，民主作为公共行政最为本质和深层的内涵，难免被遗忘甚至践踏”。在中国行政体制数次进行机构改革、人员精简，却始终难以改变低效行政现象的根源也在于没有进行民主行政的价值重构，而仅仅追求行政机构和管理手段上的变革。弗雷德里克森认为“公共行政是建立在价值与信念基础之上的，对于个人而言，公共行政精神意味着对于公共服务的召唤以及有效的管理公共组织的一种深厚持久的承诺”。民主是公共行政的基石，但如何在民主公共行政的条件下实现公共行政民主，更是执行过程中实现“有效行政的工具”。

3.效率是公共行政的价值工具

“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动。而在另一方面，行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”。威尔逊的名言给公共行政进行了职业性的定位，但相对地给予了公共行政一定的独立性，即有效率地去行政。但在行政与民众之间形成了所谓的“诺斯悖论”，即“没有国家权力及其代理人的介入，财产权利就无法得到有效的界定、保护和实施，因此，国家权力就构成有效产权安排和经济发展的一个必要条件。另一方面，国家权力介入产权安排和产权交易会导致无效的产权安排和经济的衰落”。这个悖论从一定程度上说明了公共行政目标的复杂性，一方面要建立精简高效的“小政府”，另一方面又要严格执行公共行政价值，及时回应民众的需求，还要按着管理主义要求的原则进行行政内部管理等。多元化的目标使得公共行政无所适从，西方社会进行的几番公共行政理念重塑也仅是围绕诸多目标中的其中一个或两个进行改革，在具体实践的过程中势必会难以顾及目标的全面性。

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（责任编辑 刘强）

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1671-0681（2015）01-0125-04

毕普云，山西阳城人，中共海南省委党校副教授、博士。研究方向：公共经济学。

2O14-O8-18