论早期教育行业的行政法规制

冯泽华

学术争鸣

论早期教育行业的行政法规制

冯泽华*

早期教育对于促进0-3岁婴幼儿的全面发展有着重大意义，可为其以后接受更高层次的教育奠定基础。当前，我国早期教育行业已得到迅猛发展，但因缺乏专门的法律规范进行规制，早期教育机构跑路现象频繁发生、师资力量薄弱、准入门槛过低等弊端一直制约着早期教育行业健康发展。由于早期教育具有公益性，关系着一个民族的未来，而行政法是一门专门维护公共利益的公法。通过行政法的规制，有利于引导早期教育行业向健康方向发展。

早期教育行业 行政法规制 公益性

一、问题的提出

早期教育(以下简称“早教”)，从广义上是指对0-6岁儿童进行与其生理和心理发展相适应的教育活动，从狭义上是指对0-3岁的儿童进行与其生理和心理发展相适应的教育活动。*目前，尽管学界对“早教”尚未形成较为权威的定义，但实务界和理论界已经逐渐达成本文所论述的共识，参见《无锡市0-3岁婴幼儿早期教养机构登记注册办法(试行)》和广东省早期协会官网的协会简介，http://www.gdcea.com/Category/index/id/38.html，最后访问时间：2015年2月20日。论文资料有文冬等：“中美早期教育比较研究”，载《教学研究》2011年第6期，第15～19页。0-3岁作为0-6岁的重要组成部分，它既是0-6岁的奠基阶段，亦是个体一生发展的奠基阶段。有许多研究表明，0-3岁是婴幼儿身体、情感、社会、动作和认知能力发展最快的阶段。*参见张民生：《0-3岁婴幼儿早期关心与发展的研究》，上海科技教育出版社2007年版，第1页。联合国儿童基金会执行主任卡洛尔·贝拉米指出：在儿童出生后的前36个月，支配孩子一生的行为方式和思维的运动正处于形成阶段，大脑的信息传递通道迅速发育。*参见张莉、夏艳萍：“对早期教育教师专业化成长的思考——以兰州部分‘早教’机构师资调查报告为例”，载《甘肃高师学报》2014年第1期，第64页。0-3岁“早教”是基础教育的起始阶段，对于国民素质的提高、社会经济的发展、消除贫困、缩小不利人群和主流社会的差距，乃至提升综合国力均具有重要意义。由于0-6岁的广义界定标准难以准确呈现0-3岁的奠基性意义和独特作用，为此，本文研究的是狭义上的“早教”。在欧美国家，0-3岁的“早教”体系已经比较完善，而我国的0-3岁“早教”体系尚处于萌芽时期，“早教”行业的运作更是无任何法律法规规范，运作全凭经营者的良心。2014年11月1日，北京海淀区一“早教”加盟店创艺宝贝“早教”中心“无征兆关门”，仍有大部分课程未上的学员近400名，涉案金额近千万元。*参见张漫子：“北京一‘早教’机构卷走近千万‘跑路’”，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2014-12/07/c_133837479.htm，最后访问时间：2015年2月21日。然而，这绝非个案，2013年11月，有15年历史的上海易思教育老板卷款出走；2014年10月，广州旭日教育培训负责人携款跑路；2014年11月，常青藤教育培训部分门店关停……这些不断发生的“早教”案件警示我们：混乱的“早教”行业亟需法律法规的规制。

当前，“重视0至3岁婴幼儿教育”已被写入《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》。然而，该规划纲要并没有详细阐释如何重视“早教”。显然，国家对“早教”的规制尚处于宏观规划阶段，口号式的内容不利于“早教”行业的健康发展。2014年11月，广东省早期教育行业发布《广东省早期教育服务机构现状调研报告》，该报告显示，师资队伍在10人以下的占55.4%，11～20人占39.5%，21～30人的占3.4%，31人以上仅占1.7%。*参见罗桦琳：“过半‘早教’机构师资不足十人”，载《广州日报》2014年11月22日。在广东省内工商注册并有招生活动的“早教”机构从业人员中，只有10%有教师资格证，77%的“早教”教师均属无证上岗。*参见“‘早教’机构跑路频发 ‘早教’行业门槛低规范空白”，http://cd.qq.com/a/20150114/040606.htm，最后访问时间：2015年2月1日。我国的“早教”行业还处于比较混乱、无人管理的状态，教育理念杂乱、教育质量参差不齐、教育对个体发展和社会发展的功能也无从考证。通过对国内外有关学术刊物、教育网站的学术论文进行分析，早期教育研究主要集中在针对幼儿的娱乐、教具、学习课程、教学环境的设计、教学管理等方面，“早教”行业理论与方法的研究缺乏系统性。目前，尽管教育学界的众多学者从不同角度揭示当前我国“早教”行业的缺陷，并提出相应改进意见，但却对如何用法治视野去规制“早教”行业鲜有研究。党的十八届四中全会确立全面推进依法治国的方略，运用法治视野规制具有强烈公益性的“早教”行业意义深远。由于早期教育具有公益性，关系着一个民族的未来，而行政法是一门专门维护公共利益的公法。为此，通过行政法的规制，有利于引导早期教育行业向着健康方向发展。

二、“早教”行业行政法规制缘由

目前，我国存在三大主要部门法支撑着市场经济的正常运行。以私法为主的民商法部门，强调意思自治、平等交易；以公法为主的行政法部门，强调维护公共利益，合理协调行政机关与法人、其他组织和公民的关系；以公法为主的刑法部门，强调惩治犯罪，保障人权。然而，“早教”行业乃是社会主义市场经济中的一个新兴行业，整个行业的健康发展，必然要依靠三大部门法的规制。我国基本成熟的民法和刑法体系已对“早教”行业的规制完成了自己的“职责”。令人遗憾的是，作为行业规制的核心角色——行政法，却无相关法律法规对“早教”行业进行规制。因此，应将“早教”行业的行政法规制作为法治构建的新目标。

(一)民法*在我国，经济法部门所规制的法律关系在诉讼中按民事诉讼程序进行，为此，本文站在实务的角度，将法律纠纷的司法解决途径划分为民事、行政和刑事途径。和刑法的规制

“早教”机构与家长们订立的“早教”服务合同，实质是一种无名的委托合同，家长们付出金钱，委托“早教”机构传授相关“早教”知识给0-3岁的儿童。概言之，“早教”机构与家长们之间的关系就是一种合同关系，首先应由民事方式来解决纠纷。然而，现实生活中，存在大量“早教”机构没有在工商部门登记属于无照经营，家长们交钱后，“早教”机构往往是无征兆地关门，这给家长们维权带来了严重的不便。在一些“早教”机构关门的背后还存在触犯刑法的嫌疑，譬如这样的情况：许多家长交了钱后，在儿童们还没上过一次课的情况下，一些“早教”机构便不动声色地关门。这显然是“早教”机构通过诈骗方式来获取家长们的金钱，在此情况下，家长们完全可通过刑事途径来维权。可见，如果“早教”机构仅是无征兆地关门，家长们首先可以通过民事途径进行救济，如若相关迹象可证明“早教”机构的关门涉嫌诈骗罪，家长们亦可请求公安机关依法追究相关人员的刑事责任。*这里涉及的罪名可能包括诈骗罪、合同诈骗罪等。可见，民事和刑事的救济途径，已为“早教”行业的规制尽了绵薄之力。

然而，民法和刑法的规制力度并不能完全满足“早教”行业的现实需要。在许多“早教”机构关门事件中，如2014年7月南昌贝臣早教中心两门店相继关门事件*详细情况的介绍，可参见杨碧玉、申国奥：“早教机构频频‘跑路’ 市场监管亟待‘起跑’”，载《江西日报》2014年8月15日。、2014年10月北京创意宝贝翠微店关门事件*详细情况的介绍，可参见“北京创艺宝贝关门，老板卷走千万学费跑路”，http://guide.qinbei.com/20141209/1774737.shtml，最后访问时间：2015年5月14日。等，民法和刑法的规制存在相当大的局限性。此种局限性并不在于民法和刑法是否在条文中充分维护了公民合法权益，而在于这两种救济途径的维权难度高。在这些事件中，家长们本打算先通过公安机关的介入来得到救济，但令他们大跌眼镜的是，公安机关均以案件系民事纠纷为由不予立案。当家长们在收集证据，准备提起民事诉讼时，他们又发现“早教”机构既不受教育部门的监管，又不受工商部门的监管。在北京创意宝贝翠微店关门事件中，工商部门的回复是“找不到该公司，无法解决此事，建议去法院”。如果连公司的名字都无法确定，那么，家长们的民事诉讼途径难以进行。即使有家长能够顺利进行民事诉讼程序，但亦难以真正切实能保障自身的合法权益。有报道称，杭州市江干区法院已处理19个状告“早教”机构优思城堡的案子——15个调解结案，4个判决，至今优思城堡方面分文未履行。*参见肖菁：“曾号称杭州规模最大早教机构 优思城堡上演卷款关门闹剧”，载《钱江晚报》2015年5月8日。可见，受害方的家长历尽艰难终于寻找到证据足以进行起诉后，即使其已进入司法程序，但又时常遇到执行难的问题，这也充分显示了涉及“早教”问题的民事救济途径维权难度大的困境。

相对于“早教”机构优臻能够在一个家长的融资下“复活”起来，*2009年9月25日，“早教”机构优臻因拖欠教师20多万元工资被查封，在读的200多名婴幼儿80多万元学费不知去向。到10月6日，峰回路转，有孩子家长愿意注资优臻，优臻得以重新运作。参见“‘优臻事件’再次引发早教信誉危机”，http://www.jnnews.tv/baby/2009-11/23/cms52649article.shtml，最后访问时间：2015年5月14日。许多“早教”机构并没有那么幸运，迄今为止，许多已经关门的“早教”机构仍未重新振作起来。目前，许多“早教”机构多因经济纠纷而关门，其行为并不触及刑法，作为受害者的家长可通过民事诉讼的途径予以救济。然而，民事诉讼所具有的诉讼时间长、诉讼成本高等问题一直备受诟病。教育本应是一个连续不断的知识接受过程，而“早教”对0-3岁婴幼儿的发展产生极为重要影响。毫无征兆的关门现象，迫使家长们再次为婴幼儿寻找合适的“早教”机构，加之最后被迫要通过民事诉讼途径来获得救济，不但心理上受到伤害，身体上也劳累不堪。退一步说，即使“早教”机构涉嫌诈骗罪等刑法罪名，但刑事诉讼自立案起，历经侦查、批捕、审查是否起诉、起诉、审判等过程，时间耗费未必比民事诉讼少，亦足以让家长们身心疲倦。或许，家长们通过民事、刑事的途径，最终依法维护了自身权益，但民事、刑事救济途径固有的时间成本长、耗费精力多等局限在无意中造成了“早教”行业混乱的局面，甚至当受害的家长人数众多时，更是增加了维稳的压力。因此，高效、灵活、能够提前介入纠纷解决的法律规制模式亟待出台。

除了“早教”民事和刑事维权难度高，另外一个民事和刑事救济途径均难以解决的困境是：目前，我国尚无“早教”教师资格认证，“早教”教师想拿到专门从事0-3岁儿童“早教”的教师资格证，亦只能考取一些类似育婴师资格证的同类证书或是各种国际幼儿教育派别的资格认证。无论这些资格证书，抑或是未来的“早教”教师资格证书，均需有关部门的行政许可。同时，由于国家没有“早教”行业标准，难以保障“早教”教学水平。这些“早教”教师的资格认证和行业标准，均是民法和刑法部门难以进行调整的。

(二)行政法规制的必要性与意义

行政法作为法律体系的一个部门法，有别于其他法律部门，其特点在于能规制国家行政管理行为，约束和保障国家行政权力的行使。“早教”关乎一个国家、一个民族的整体利益，“早教”行业的法律规制不仅是私权的要求，更是公权的要求。面对公权行为的调整，尤其是国家行政权力的调整，行政法的规制作用突出。有鉴于此，“早教”行业的行政法规制显得尤为重要。

1.“早教”行业的文化属性决定了行政法规制

就“早教”行业所要发展的内容而言，“早教”的成果和知识，集中代表和深刻反映了丰富的教育文化内涵，具有相应的文化利益，体现其文化属性。“早教”行业的文化属性彰显其公益性，因为文化不是个人专利产品，而是整个国家、民族所共有的。这就决定了“早教”行业的公益性要求。“早教”公益性保护需要专注于维护公益的行政机关，为保证行政机关在“早教”行业规制中依法行使行政权力，有效、正确地实施行政管理，并调整由此而形成的各种行政管理关系，行政法对此应有所作为。正因“早教”行业的文化属性，决定了“早教”行业法律规制中，行政法规制是符合“早教”行业文化属性的保护要求的，亦符合由文化属性延伸出来的公益性要求，由行政法对“早教”行业进行规制尤为必要。

2.行政法能明确对“早教”行业责任主体的要求

“早教”行业的规制，不能仅说是政府的责任，而应是整个社会的责任，责任主体包括政府、行业协会、“早教”机构的创办人等。就目前我国“早教”行业规制的紧迫性而言，应以政府主导推动为主，强调政府在“早教”行业规制中的作用。无论是提供学前教育的幼儿园，提供义务教育的小学、初中，或是义务教育延伸阶段的高中，乃至给予高等教育的大学；也无论是公办性质的教育，抑或是民间社会力量兴办的教育，政府历来给予高度关注和支持，相应的法律法规基本成形。为此，政府在规制教育行业中始终扮演着重要角色，应肩负起“早教”行业规制的责任主体。政府作为“早教”行业规制的责任主体，该责任的具体承担者是各级国家行政机关，而各级行政机关在“早教”行业规制中所产生的各种行政管理关系是行政法的调整对象。由此，“早教”行业通过行政法确立行政机关的责任主体地位，并制约并保障行政机关行使行政权力。

3.行政法能满足“早教”行业全面而及时规制的需要

行政法特有的公共管理关系的调整以及公益的保护功能，能更立体地、更全面地规制“早教”行业。行政法站在宏观层面，基于“早教”行业的公共利益维护和公共秩序保障的现实客观需要，对各种教育行政管理关系进行调整，这种调整兼容整体与细节，调整的视野最为广阔。

行政法能直接调整行政机关监督和管理“早教”行业，使行政权的行使真正符合公益本质之要求。再者，我国目前的“早教”行业规制形势异常严峻，存在三大致命不足：(1)行业发展迅速，但品牌集中度低。(2)市场不规范，缺乏有效的行业监督。(3)从业人员素质低，专业人才匮乏。*参见丁辉：“中国早期教育行业的价值思考”，载《甘肃教育》2009年第4期，第14页。有鉴于此，我国“早教”行业的法律规制工作已迫在眉睫，有必要及时规制。政府应采取一切有效的、积极的、及时的手段进行规制，譬如有效地发挥行业协会的监督管理作用，发挥工商行政部门的审批管理作用等。另外，所有这些都必须依法进行，并由法律作为保护的基石。行政法调整具备效率性、及时性、主动性，其在“早教”行业规制中就应一马当先，担当起对“早教”行业及时规制的责任。

4.行政法规制能弥补民法、刑法规制的局限

如前所述，由于民法、刑法部门在规制“早教”行业的过程中已尽绵薄之力，然而“早教”行业具有复杂性、公益性等特点，这两大部门法在规制的过程中难免存在局限，并在一定程度上阻碍“早教”行业的健康发展。一方面，“早教”行业由于涉及公私两面法益，单独依赖私法并不足以合理规制“早教”行业的健康发展，公法介入势在必行。行政法具有的主动性、及时性和公益维护性，适应了“早教”行业的规制需要。“早教”行业强烈的公益色彩，促使政府必须高度关注其发展。政府是行使国家行政权力的专门机关，在法治新形势下，行政权力的行使必须要有行政法的规制。行政权力提早介入“早教”行业的监管，有利于“早教”行业准入门槛、运作方式、教师资格等标准规范化，从而促进“早教”行业的健康发展。

三、“早教”行业行政法规制制度构建

(一)有法可依

纵观国外现状，美国先后颁布《儿童保育法》、《提前开始法》、《儿童保育与发展固定拨款法》、《不让一个孩子掉队法》等多部法律保障学前教育的发展。澳大利亚早在1972年就颁发《儿童保育法案》。德国于1990年实施《儿童及青少年救助法》，2007年开始实施《联邦父母津贴法案》。日本于2004年提出“幼小一贯教育学校”动议，2006年正式实行“幼小衔接推动班”制度，为未来推行“幼小一贯教育学校”计划做准备。英国也出台了许多项早期教育政策，如“确保开端”项目、《每个孩子都重要》、《儿童十年保育策略》、《2006 年儿童保育法》、《早期奠基阶段规划》、《儿童计划》等。可知，许多“早教”行业发达之国为了“早教”行业的健康发展，纷纷着力于建立和完善“早教”行业法律规范体系，而规范的缺失正是我国目前“早教”行业面临的最大问题。有鉴于此，国家应尽快制定相应的“早教”法律法规，依法保障每个婴幼儿接受“早教”的权利，为婴幼儿“早教”行业制定规则划定界限、分清责任、明确主体，从而实现“早教”行业有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

我国学界也并未从立法模式的角度系统研究“早教”行业规制的立法问题，大都仅是基于“早教”行业规制的具体问题来探讨相应的制度建设，多次强调政府在“早教”行业的责任，却没有提供较为具体的立法模式思路。我国先后颁布了《义务教育法》、《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》、《教学成果奖励条例》、《残疾人教育条例》、《幼儿园管理条例》等法律法规，但仍没有专门规制“早教”的法律法规。虽有《幼儿园管理条例》提及学前教育问题，但其仅规制三周岁以上学龄前幼儿。基于“早教”行业具有公私兼容性质，普通公民可以公司形式开办具有营利目的的“早教”服务机构，这与现行普通的民办学校的设立原则——非营利性不相兼容，而现行任何一部教育法律法规难以满足这种性质的需要。*尽管《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》提出“极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，但相关的法律法规仍未明确营利性民办学校的设立。为了减少立法成本，完善整个学前教育的法律体系，有必要制定一部包含保护“早教”事业及其行业规制的《学前教育法》。一方面，我国当前的幼儿园等学前教育模式并没有一部有较高法律效力的专门法律予以规制，而“早教”和幼儿园教育从理论上而言均属学前教育，这两种教育模式存在高度相似的规律性和特征，制定统一的学前教育法律，有利于与当前立法模式相适应，减少法律之间的矛盾和冲突，维护法律的一致性；另一方面，将“早教”和幼儿园教育规定在同一部法律中，有利于减少立法成本，提高立法的可持续性。值得注意的是，《学前教育法》的立法定位应为行政法性质，因为教育兼具较为强烈的公益性，当前“早教”行业规制的缺失，亦需要具有权威性的政府能够提供及时、主动的干预，行政法性质的法律能满足前述要求。

(二)行政许可

在信息严重不对称的情况下，面对各大“早教”机构的轰炸式宣传，家长们难以判断“早教”机构及其课程服务的优劣。为此，需要政府尽早监管“早教”行业存在的风险和不稳定因素，同时，亦需政府或者政府协助“早教”行业协会制定“早教”行业的相关准入规则。行政许可能为“早教”行业的准入设置门槛，保障“早教”行业的健康发展。目前，根据《义务教育法》、《幼儿园管理条例》等法律法规的规定，我国学前教育是指3-6 岁的儿童教育，“早教”既不属于学前教育，又不属于义务教育，但其却为后来的义务教育的全面实施奠定了基础，而教育行政部门对其监管却面临无法可依。“早教”事业关乎孩子的未来、关乎国家的前途，所以，无论民办还是公办“早教”机构，都不能忽略教育行业的公益性。*史燕来：“发展我国‘早教’事业对策探讨”，载《中国人口报》2012年10月26日。“早教”机构在获得利益的同时须兼顾教育性。我国“早教”尚未纳入教育体系中，市场上的“早教”机构均是完全按照商业化模式运作。完全商业化的运作模式对于“早教”这一特殊行业而言具有诸多弊端，出现盲目追求盈利而忽视教育功能的现象。而工商行政部门的职责往往是负责注册、登记、核定注册资金及场地真实性等，难以对其服务内容进行具体量化监管。为此，应将早期教育纳入国民教育体系中，摆脱完全市场化的运作模式。由此，在未来立法中，“早教”机构应先向工商行政部门登记，并在教育行政部门进行备案且要取得教育行政部门的行政许可后，才可进行营业行为。对“早教”机构的设立实行市场准入制度，规定只有具备了合法资质、证件手续齐全的“早教”机构方能营业，只有具备“早教”教师资格的相关人员才能从事“早教”教学，从而合理控制行业规模，实现行业健康发展。同时，通过对“早教”服务行业进行品牌信用评级，有利于各“早教”机构遵守法律法规和相关的行业规范。

“早教”行业虽具有强烈的公益色彩，但基于当前我国教育经费紧缺和须与其他民生事项经费投入相协调的现实，暂不适宜全面推行“早教”的义务教育。我国“早教”体现的更多是具有经济条件的家庭对其小孩更为充分的教育培养服务，仍属奢侈消费的一种特殊形态。为此，政府可举办适量的“早教”机构，民间力量亦可通过投资公办“早教”机构获得股份或者独立出资兴办各种“早教”机构。作为市场竞争的主体之一的“早教”机构，理应先获得工商行政部门的行政许可，又由于其服务内容兼具公益性，亦需再获得教育行政部门的行政许可。行业领域的法律的发展还需要通过健全和完善行业自治性规范。*孙笑侠：“论行业法”，载《中国法学》2013年第1期，第50页。我们必须协调行业自治规范与国家立法的关系，恰当划分行业自治规范与国家法律制度各自所调整的领域和范围，并在此基础上建立两者间的互动和合作机制，只有这样才能实现国家与社会的共同治理。*黎军：“基于法治的自治——行业自治规范的实证研究”，载《法商研究》2006年第4期，第50页。为此，政府在制定“早教”机构准入门槛的标准时，应积极征求广大民众、“早教”行业协会、“早教”专家学者的意见。由于“早教”的服务对象是0-3岁的婴幼儿，对“早教”机构运营安全性的要求相对于其他行业要更高，审批的程序更为谨慎。当前，政府应集合婴幼儿“早教”领域的专家学者为“早教”行业制定统一的标准，其中包含“早教”机构教师资格、教材、教具、教学质量、教学环境等方面的统一标准，为行业发展提供统一的规范。

当前，我国“早教”机构的经营模式可划分为三种基本类型：一是连锁加盟模式。二是幼儿园与亲子园(班)兼营模式。三是婴幼儿社区保健“早教”中心模式。*参见丁辉：“中国早期教育行业发展模式比较分析”，载《甘肃教育》2010年第11期，第12页。三种模式均以0-3岁的婴幼儿为主要服务对象，连锁加盟模式属于典型的市场经济运行模式，收费贵，虽然初期的师资专业性相对比幼儿园和保健“早教”中心的低，但随着总部加大研究开发力度，教师、课程等专业性方面会越来越好。幼儿园模式，借助现有的幼儿园场地、师资等，甚至单独设立亲子园作为“早教”服务的场地，该模式专业性强，收费较连锁加盟模式低。保健“早教”中心模式由社区保健中心承办，服务重点放在专业保健上，但“早教”课程、师资力量相对较弱。在国外，充足的“早教”经费最大限度地保障了早期教育的稳步发展。美国从1965年开始实施的《提前开始项目》到2005年的《入学准备法案》，拨款金额由9600万美元上升到 68.99亿美元，40年间上升了70多倍，英国《确保开端计划》财政预算金额从2001-2002年度的 1.8 亿英镑逐年增长，截至2007-2008年度已高达 17.6 亿英镑，增长了近10倍，印度面向社会处境不利儿童的《儿童综合发展服务计划》的投入在1992-1997年间就达到 260亿卢布，2002-2007年间更迅猛增至1168亿卢布。*参见秦竹青：“政府在儿童早期教育中应有何作为”，载《学园》2013年第34期，第160页。在我国，0-3岁早期教育起步较早的是上海和北京。上海市早在2003年就印发了《上海市0-3岁婴幼儿教养方案》，并以政府出资的形式推进以社区为基础的0-3岁儿童服务机构的设立，实现了早期教育进入社区服务家庭的模式。与上海市政府以政府财政支持的方式来推进0-3岁早期教育相比，全国很多城市的财政根本无力顾及0-3岁“早教”。为此，激发社会力量举办各种模式的“早教”机构，并以非公有制成分的企业、其他组织形式为主的“早教”机构仍在相当长一段时间内占据我国“早教”的主要市场，这是当前我国国情所必须经历的阶段。

(三)行政监督

提高“早教”行业的准入门槛，要求“早教”机构到工商行政部门进行登记，并接受教育行政部门的监管，是目前我国“早教”行业往健康方向发展的必由之路。通过监督责任主体的明确，将“早教”行业纳入到政府管理的权限之中，使其摆脱无序化发展的局面。另外，通过企业责任的明确和规定，为企业划定经营的范围和必须履行的义务，实现企业的规范化发展。“早教”监督主体应时刻加强“早教”机构的执法监督力度，严厉打击不法行为，惩治不法单位和个人，对于参与不正当竞争的机构，依法及时处理，整顿市场秩序，实现“早教”行业的健康和可持续发展。当“早教”机构违反相关法律法规时，可对其进行警告、罚款等行政处罚，直至吊销营业执照。对于“早教”机构不履行政府部门的行政处罚决定的，可依法申请法院后，对其进行行政强制执行，在强制执行中，将执行后的物品变卖后应先缴清家长们的预付费用。

目前，“早教”行业存在的预付费制度是导致该行业发展混乱的重要根源。《民办教育收费管理暂行办法》第7条规定：“民办学校应对接受学历教育的受教育者按学期或学年收取学费、住宿费。”但该规定仅限于学历教育，对“早教”机构采取的跨学年收费制度并无约束力。换言之，“早教”机构的预付费制度，是一种市场自发行为，难以接受政府的监控，这就导致了当前许多“早教”机构无征兆关门等混乱局面。《民办教育促进法实施条例》第35条规定，对接受非学历教育的受教育者收取费用的项目和标准，实行备案制，即学校根据自身的运行成本和市场竞争情况，确定收费项目和标准，报物价主管部门存档备案。目前，我国还没出台规范“早教”机构收费的规范性文件，物价行政部门也尚未将“早教”机构纳入管理范围，其收费存在较大随意性。一些“早教”机构用自制价格表，而不展示收费备案表向家长宣传。为此，在未来立法中，首先应规定教育行政部门将时刻对各大“早教”机构进行专项检查，责令“早教”机构将经过物价部门备案的收费项目及收费标准备案表公示在该单位显眼位置，并准备原件随时备查；其次，教育行政部门与物价行政部门共同对“早教”机构的营业性收费进行核定，合理调控“早教”机构的收费价格，打击服务内容与价格不相符合的收费，让更多家庭的婴幼儿能够接受“早教”服务；再次，“早教”行业存在的预付费制度也应改为较为短期的收费，即以往都需要家长们的婴幼儿在未接受“早教”服务时，先预交半年，乃至1年以上的费用规定为不能超过3个月，并鼓励各大“早教”机构采用月付制度，从法律层面上减少众多家庭预交“早教”费用所产生的风险；最后，国家亦应借鉴国外经验，逐年提高对“早教”事业的经费投入，经费投入方面可倾向较为贫困的山区和农村，让更多的山区和农村的家庭能够平等地享受公共服务。对于其他地方，国家可通过减税、免费人才培训等措施，鼓励各大民间““早教”机构降低“早教”服务费用，在有限的国家教育经费中，充分发挥社会力量投入到“早教”行业之中，减少众多家庭在“早教”服务中的支出。

教师是教育发展的核心与关键，高素质的“早教”师资队伍是高质量早期教育的核心保障。*参见王颖蕙：“0-3岁婴幼儿‘早教’机构教师专业发展的初步思考”，载《教育与教学研究》2013年第8期，第111页。当前，0-3岁“早教”师资专业发展存在的问题有：幼儿园教师摇身变成“早教”机构教师，育婴师直接成为“早教”机构教师，“早教”机构缺乏统一的教师准入标准，在职教师缺乏专业成长的环境。为此，国家应重视“早教”师资队伍的培养工作，这包括在现有的幼师课程中，增设0-3岁“早教”的教学内容，甚至在一些幼师办学实力强的师范院校单独设立一个“早教”专业，以逐步建立一支高层次的“早教”专业化教师队伍。“早教”协会应定期组织现有的“早教”教师进行学习，通过办学指导、行业自律与资源共享等平台，提高我国“早教”教师的水平。一方面，对“早教”师资的认定，引导社会机构做到“早教”教师持证上岗，倡导“早教”教师朝更高专业水平方向发展；另一方面，利用“早教”协会的非行政力量与市场的无形之手评估“早教”机构办学实力与水平，优胜劣汰，把那些只想赚钱不做教育的害群之马驱逐出“早教”行业。

(四)行政救济

“早教”行业的行政法规制，不仅规制当前“早教”机构的营业乱象，促使“早教”机构依法依规，也兼顾规制政府在监督和管理“早教”机构的过程中的公权力行为。“无救济便无权利”，“早教”机构依法行使的相关权利保护的行政救济就是指，国家为受到“早教”行业监管部门侵害的相关权利人提供行政法上补救的一种行政法制度。政府在监管“早教”机构的过程中，由于“早教”机构服务对象的人数多等因素，难免出现滥用职权、不遵守法定程序的现象。为此，当“早教”机构对于教育主管部门、工商部门不予批准营业或者其他行政行为不服的，“早教”机构可作为复议人向教育主管部门、工商部门的上一级部门或者所属的政府提起行政复议，或向行政监察机构、各级人大常委会提出控告、申诉。经过行政复议、控告或申诉后仍然不服的，“早教”机构可以作为原告依法向人民法院提起行政诉讼；“早教”也可选择不经过行政复议、控告或申诉，直接向人民法院起诉。

“早教”行业协会不仅应对“早教”机构进行监管，更重要的职责是对“早教”机构进行相关法律救济指导，及时介入“早教”机构与“早教”监管机关之间的纠纷中，在“早教”机构与“早教”监管机关之间起到缓解矛盾，乃至解决纠纷的调节作用，防止行政机关不作为、乱作为，损害“早教”机构的合法权益。当“早教”行业协会侵犯到“早教”机构的合法权益时，“早教”机构亦可向“早教”行业协会的主管行政部门进行申诉、控告，依法维护自身合法权益。

结 语

一个行业从产生、发展直至成熟，往往经历从无序到有序的历程。旺盛的市场需求给“早教”行业带来了广阔的发展空间，但相应监管和指导是这个行业健康发展必备的土壤。政府要更加重视“早教”行业的发展，尽快明确主管部门或联合工作机制，发挥“早教”行业协会的积极作用，授权协会开展从业人员资质培训与认定、行评行检等工作；采取有效措施促进市场健康可持续发展；加大科研投入，师范院校成立“早教”专业或研究方向，培养高质量的“早教”师资；只有这样，一个健康、有序的“早教”行业环境才会到来。

(实习编辑：张爱华)

* 冯泽华，暨南大学法学院宪法学与行政法学专业2014级硕士研究生(510632)。