协商民主：历史的视角与民主特征

王寅平

(云南省社会主义学院，云南 昆明 650031)

协商民主：历史的视角与民主特征

王寅平

(云南省社会主义学院，云南 昆明 650031)

中国近现代以来的政治发展最重要的特征是共和革命，以民主阶级的共和推翻半封建半殖民地制度，以人民共和建立新中国，这是孕育中国协商民主最重要的政治土壤，为协商民主在民主政治进程中的定位和功能打上了深刻的烙印，体现了中国政治发展特征、人民民主的特质和协商民主功能的独特性。协商民主从政治系统延伸到社会、从政治协商制度发展到协商民主制度的过程，决定了我国协商民主形式和制度功能，而这又与协商民主的历史实践和政治发展有着密切的内在联系。

协商民主；历史视角；民主特征

习近平总书记在庆祝中国人民政协成立六十五周年的讲话中指出：“协商民主是中国社会主义民主政治独特的、独有的、独到的民主形式……，源自近现代以后中国政治发展的现实进程，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践。”中国近现代以来的政治发展最重要的特征是共和革命，以民主阶级的共和推翻半封建半殖民地制度，以人民共和建立新中国，最终，中国共产党领导中国人民经历长期革命后建立起“人民共和”国体的新中国，这是孕育中国协商民主的最重要的政治土壤，为协商民主在民主政治进程中的定位和功能打上了深刻的烙印，体现了中国政治发展特征，体现了人民民主的特质、体现了协商民主功能独特性。作为一项重要的民主政治制度，协商民主包含了政治协商，即在政治体制内的合作与协商，同时也包含了以公共治理为主题、以扩大社会参与、吸纳社会表达为基本形式的社会直接对话与协商。协商民主形式从政治系统延伸到社会、从政治协商制度发展到协商民主制度的过程，决定了我国协商民主形式和制度功能，与协商民主的历史实践和政治发展有着密切的内在联系。

一、历史的视角：共和制

从中国政治发展历史上看，协商民主根植于中国共和革命的政治土壤。中国现代革命从辛亥革命开始，其首要任务是推翻两千年来的封建专制，建立共和制国家。国民革命和新民主主义革命两种政治行动有相同的逻辑起点，有各革命阶级合作的相似的策略选择。以孙中山为代表的资产阶级认识到中国资产阶级力量的薄弱性、革命的不彻底性和向封建势力的妥协性，提出“联俄、联共、扶助农工”，以此弥补资产阶级革命的弱点，提出新三民主义，主张扶助农工、节制资本，调节各革命阶级利益和矛盾。中国共产党在革命斗争中也认识到中国无产阶级革命力量的局限性，在中共“二大”基本纲领中提出：打倒军阀，推翻国际帝国主义的压迫，统一中国为真正的民主共和国[1]。明确提出工人阶级、农民阶级、小资产阶级、城市民族资产阶级是民主革命的动力，建立把工农联盟扩大到各革命阶级联合的统一战线，开展国共合作，推行与孙中山新三民主义相一致的新民主主义革命。

从中外历史的普遍性考察，一个国家的资产阶级自由民主总是与政治制度的连续性联系在一起，英国通过君主立宪制走向资产阶级民主是这一政治制度的典型代表。而建立共和制总是与彻底推翻旧的专制的革命联系在一起[2](P38-49)，通过各革命阶级的联合建立共和制政权是必然的途径。孙中山领导的资产阶级政权建立在推翻持续两千多年的中国封建专制的民主革命基础上，有代表无产阶级的中国共产党参加。同样，中国共产党领导建立的以工农联盟为基础的人民民主政权也是建立在推翻代表大地主大资本集团利益的国民党一党专权的新民主主义革命基础上，有代表民族资产阶级和小资产阶级及其知识分子的政治联盟——民主党派和无党派人士参与。无论是先前孙中山领导的资产阶级民主政权还是后来中国共产党领导建立的人民民主政权，中国革命建立起的共和制是各革命阶级的共和。共和制的阶级统治合法性是由各阶级的革命力量决定的，阶级统治的实质是维护阶级利益，对本阶级利益具有倾向性，但只有有效包容各方面利益的阶级，共和政权才能得以巩固，即只有建立阶级共和政治才能结束革命，建立有秩序的统治，而秩序基础是各方面利益的平衡，把各阶级的利益矛盾控制在避免完全对立以至再次爆发革命的限度内。建立利益平衡的前提是政治包容和协商，“联俄、联共、扶助农工”体现政治包容和利益平衡，国共合作是协商妥协的结果。人民民主专政的基础是工人阶级、农民阶级和城市小资产阶级的阶级联盟，在节制资本和保护民族经济利益的前提下团结民族资产阶级[3]，这是人民民主政权的政治包容和利益平衡，多党合作是政治协商的结果。

共和制相对自由民主制在政治过程中更容易形成协商过程。在哈贝马斯看来，协商在民主政治过程中具有必然性，共和主义政治过程的基本出发点是对政治共同体的基本共识，通过“推理”建立政治秩序规则和新的集体共识，协商的必要性在于证明“推理”的条件、逻辑和所形成结果的合理性[4]。自由主义民主的基本出发点是公民个体的固有权利原则，从原则出发通过“程序”把原则转化为具体的权利及范围，协商表现为一种公民自由表达、寻求保障自身权利的程序过程和公约数[5]。前者对政治过程产生直接影响，所以必然存在，因此哈贝马斯把协商定义为“协商政治”，后者是自由主义原则在社会领域所衍生出的现象，对政治统治并无直接影响，但因为是民主意见和意志的基本来源，被广泛认为是一种民主程序。

中国革命建立起的共和制孕育了协商政治的基本要素：首先，有建立政治共同体的共识。建立共同体的首要任务是民族独立解放，与推翻没落的但势力仍然强大的封建主义和帝国主义殖民统治的革命紧紧联系在一起。各革命阶级的联合是必然的路径选择，对革命的领导权争夺、斗争和认同是革命中的必然行为，革命力量对比决定了统治权的阶级归属和领导权的集中形式，其合法性被普遍认同。其次，有建立统治权威的共同需要。建立权威统治是革命后的必然结果，权威体现了统治程度[6](P1)，是建立新政治秩序的要求，也是人民所能接受的，因为只有权威政治才能彻底改变旧的政治制度，人民也惯性地认为革命后的权威统治能给革命阶级带来共同利益。有建立政治秩序的共同需要和共同利益，就有各革命阶级政治代表的参与和合作，在权威统治与其他阶级政治代表参与之间就存在对权力资源和利益关系分配的协商和妥协。再次，有在政治过程中的协商要求。建立在革命基础上的共和制总是存在与自由民主制相比所缺乏的程序合法性问题，整合政治资源和提炼各革命阶级的利益是持续统治合法性的重要途径，各革命阶级的政治资源协商分配和体制内的政治参与是整合和提炼利益的重要形式。

二、共和制下的民主特质：协商政治

一个民主国家的政治制度性质可以从国家共同体及国家权力构建方式来判断，也可以从民主政治过程来判断。从国家共同性的近现代历史形成上看，我国的国体实质就是人民共和，实行人民民主，体现在我国实行人民代表大会制度这一根本政治制度。“人民共和”构成国家共同体和统治形式，一切权力属于人民，由全体人民推举代表通过人民代表大会行使主权、决定治权，体现了国家权力主体的广泛代表性。这里，“人民”包括国家范围内的各民族、各阶层、各社会群体和全体公民。通过“人民民主”来构建国家权力，选举人民代表是基本形式，通过人民代表大会表决来确立立法机关、行政机关和司法机关，授予治权。此外，我国还实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度和民族区域自治制度，它们是我国的两项基本政治制度，分别从政党关系的“政治民主”、民族关系的“族际民主”两个方面来进一步体现“人民民主”。两项基本政治制度的民主特质就是协商，政治协商是开展多党合作的最重要机制，通过政治协商保证党的领导，保证各民主党派参政议政，保证执政过程中的民主决策。实行共产党领导和执政但不是“一党制”，实行各民主党派与共产党团结合作并参政议政但不是“多党制”[7]，协商共识是这一政治制度的重要前提之一。各民主党派和无党派人士通过参政议政体现人民内部各个方面共同参加政治过程，是“人民民主”在政治过程中基本形式。我国的民族区域自治制度，即充分尊重民族个性又促进民族融合，既不同于不利于各民族交流的单纯的“民族自治”，也不同于不利于单一制多民族国家各民族共同参与政治的“地方自治”，是一种充分实现各民族平等权利的多民族共治[8]，是“人民民主”在实现民族平等关系上的具体形式。 特别是在民族自治地方行使自治权和处理民族事务方面体现了坚持民族平等、团结、充分尊重民族个性和权利的协商精神。

民主政治，按照哈贝马斯的定义：“实际上就是民主的意见和意志形式，它是普选和代议的结果”[4]，即通过一定的政治制度来体现民主的意见和意志。一般的民主政治过程最重要的制度是选举制度，选举过程是实现民主的意见和意志基本形式。竞争性政党的主要目的是争取执政或者以其它的形式影响执政过程，在竞选纲领中提炼民主的意见和意志，引导选民选择政治领导人。我国的选举制度是人民代表大会制度，选举人民代表并不是提炼民主的意见和意志或选择政治领导人过程，而是选举各方面的人民代表，实现对民意及民意渠道的普遍覆盖，通过人民代表大会的表决来实现民主意见和意志。提炼民主意见和意志并形成政治主张是执政的中国共产党的任务，而不是选举中的任务。党的领导与人民当家作主的统一要求把党在执政中形成的政治主张通过人民代表大会的程序实现与真实的民主意见和意志契合，保证党的政治主张建立在科学提炼民主的意见和意志基础上。

相对于执政过程，选举只是民主政治过程的一部分，选举制度也只是民主政治制度的一部分，执政过程中民主意见和意志形成机制是重要的民主政治制度。从民主过程考察政治制度的完备性来看，政治过程应该包括：1.合法的政府权力构建，这就是选举制度；2.政府执政过程中的纠偏机制，因为民主的意见和意志主要来源于社会的表达，这就必须在政府与社会之间建立起一种联系互动的制度，畅通社会表达渠道，对政府政策过程引入其他相关参与主体，对政策过程的正当性进行必要的程序性检验，通过连续不断的纠偏作用保证政府政策过程充分体现民主的意见和意志，[9](P338)这就是协商民主制度，它虽然不具有合法性审查功能但能对政府形成合法性压力，对政策过程具有约束力；3.政府权力边界外的民主自治，即基层社区及群众的民主意见和意志自我实现的民主过程，通过基层民主自治制度来保障。

三、协商民主的民主政治特征：公共性与民主性的统一

公共性是共和权力的基本特征，民主性最根本的体现是民众直接参与，两者的统一反映了协商民主实质性功能。

协商民主制度主要包括执政党领导的政治协商制度和政府权力主导的与社会参与协商制度。协商的主体或协商的主要一方必定是行使公共权力的执政者、决策者和施政者，即执政党和政府，因为只有党和政府主导，才有“以经济社会发展重点问题和涉及群众利益的实际问题为协商内容”，才有在决策之前和决策实施之中的协商，协商结果才能有效的执行。相对于政治协商，参与者是民主党派、社会界别代表及统一战线组织的其他社会组织和代表。相对于政府与社会参与协商，参与者则是维护公民权利和一些社会集体权利的社会各方面的代表、非政府组织和独立的公民，立法协商和行政协商是公共政策过程中最重要的两种涉及政府与社会合作的协商。

从公共权力方面看，我国协商民主制度的主要功能是在党的领导和政府施政中，如何充分体现民主的意见和意志。在制度建设上必须考虑两个基本问题：一是党的主张应该是民主的意见和意志的科学提炼；二是政府政策的制定和实施应该融于民主的意见和意志的形成过程中。为此，作为执政党首要问题是如何准确掌握社会各方面的意见和意志。党的群众路线是党通过自身延伸到基层的组织资源来实现这一过程。政治民主的一个重要特征是所有政治资源都能有效地参与到民主的意见和意志形成过程中，协商民主制度一个重要方面就是通过党的政治领导，整合所有政治资源和渠道来沟通各个方面意见和意志，所以协商民主制度的一个最重要内容是执政党与其他所有合作的政治代表包括民主党派、人民团体和社会组织开展政治协商，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正是这一制度核心，是我国的一项基本政治制度。另一方面，在政府施政中，民主的意见和意志需要通过社会参与来输入，政府政策过程从单纯的政府过程或公共问题的公民社会过程发展成政府与社会力量的合作活动过程[10](P86)，需要建立一个政府与社会参与的协商对话机制，来实现来源于社会的意见和意志在政府施政中的影响作用，体现治理体系现代化要求的社会共治治理形式。

从民主权利方面看，协商民主制度具有特定的民主功能。人民代表大会制度是国家政权组织的基本形式和民主决策的基本方式，其民主性的主要体现是通过选举、表决实行少数服从多数的民主集中制。多党合作制度基本功能是实现执政党与参政党的合作关系，其民主特征是确立民主党派参政党地位和作用，使参政党通过执政党的统一战线机制成为政治过程内的重要参与者，政治协商是政党合作的主要机制。民族区域自治制度和基层民主自治制度的主要民主特征分别是通过分权自治来更好地实现少数民族集体权利和基层群众公共权利。协商民主发挥现有基本政治制度仍需要进一步完善的民主功能：协商民主构筑起党和政府围绕社会治理的民主决策和科学施政与社会之间开展协商的桥梁和合作网络，拓宽政治协商参与主体作为从“社会参与”到“谁来协商”之间的渠道作用，扩大社会直接参与；协商民主在一定程度上保护了少数者与多数者在权利上的平等性，通过党和政府的主导作用和民主协商方式维护少数者正当权利[7]，更加充分体现人民民主实质；协商民主从规范、程序等操作层面上把基本政治制度的民主原则和民主功能扩展到在社会治理领域的民主方式上[11]。

四、协商民主的基本要素：统一战线、民主政权和政治协商

协商民主是一种民主政治形式，只有在民主政权的政治形态下存在，有协商的政权不一定能形成协商民主，没有政权的协商也不是协商民主。孙中山领导的资产阶级革命政权与共产党有协商，并在政权建设中发挥共产党的作用，但协商和发挥作用是在共产党员以个人身份加入国民党的前提下进行的，是改组国民党组织、增强其革命性目的。孙中山始终认为“容共”是要为令他失望的国民党组织注入朝气，按照苏俄模式加强国民党的思想建设和组织建设，而不是吸收工农力量参加政权，正如毛泽东所说“孙中山在绝望里，遇到了十月革命和中国共产党。孙中山欢迎十月革命，欢迎俄国人对中国人的帮助，欢迎中国共产党和他合作。”[3]在两次国共合作时期，中国共产党的统一战线服务于政治斗争，团结一切革命力量在为我所用，围绕革命的共同点在团结工作中有协商，但没有民主的载体——政权，所以统一战线思想也不是中国协商民主的基本来源。马克思的统一战线思想是“全世界无产者的联合”，列宁统一战线思想的核心是无产阶级通过建立工农联盟领导统一战线，而民主革命时期的中国共产党把马列的统一战线思想与各革命阶级联合思想相结合，这些都不包含协商民主的思想。联合是革命的共同需要，联合方式包括协商、妥协、认同等都是推动革命的策略。只有把统一战线的联合和合作方法与民主政权建设统一起来，才能开创协商民主。

中国协商民主开创于中国共产党把统一战线思想运用于政权组织形式，从中国共产党抗日民主政权实行“三三制”实践开始。为推动全民抗战，坚决与国民党反共顽固派斗争，发展抗日民族统一战线，党领导的抗日根据地政权实行民主普选。但按照民主选举的多数原则，普选的结果必然是清一色的工农代表，政治代表性不能覆盖所有其他抗日民主阶级。为此，在中共中央的指示中，提出“三三制”政权原则[12]：“在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”。“三三制”实行党的领导：“必须保证共产党员在政权中占领导地位，……所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议”；贯彻党的统一战线：“给中间派以三分之一的位置，目的在于争取中等资产阶级和开明绅士。这些阶层的争取，是孤立顽固派的一个重要的步骤”；开展党与民主人士的合作：“对于共产党以外的人员，不问他们是否有党派关系和属于何种党派，只要是抗日的并且是愿意和共产党合作的，我们便应以合作的态度对待他们”；实行民主协商：“提倡民主作风，遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做。同时，尽量地鼓励党外人士对各种问题提出意见，并倾听他们的意见。”此外，实行减租减息[13](P25)，缓和阶级利益矛盾。“三三制”的协商民主性主要体现在：按照党的统一战线方法把各抗日民主阶级的代表人物纳入到政权组织中，体现了各抗日民主阶级的参与性；在政权运行中实行党与非党人士的合作，开展民主协商，先商量后执行；党对民主人士的领导方式是采取一种引导共识过程的说服、教育、自愿接受的交流方式进行。

中国共产党与民主党派和民主人士的合作协商在为民主联合政府而斗争的统一战线工作中建立起来。中共“七大 ”明确中国共产党与民主党派开展合作协商，共同反对国民党继续一党专政，建立包括共产党、民主党派和无党派人士参加的民主联合政府，提出政权主张：“在彻底地打败日本侵略者之后，建立一个以全国绝对大多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度”；提出政治主张：“建立一个联合一切民主阶级的统一战线的政治制度”；提出政权组织形式：“采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府”；提出政权建设路线：“第一个步骤，目前时期，经过各党各派和无党无派代表人物的协议，成立临时的联合政府；第二个步骤，将来时期，经过自由的无拘束的选举，召开国民大会，成立正式的联合政府”；也提出节制资本的经济政策：“使私有资本制度不能操纵国民之生计”[14]。中共参加重庆谈判时就努力就这些主张与民主党派和民主人士进行协商，取得共识。重庆谈判期间中共广泛走访民主党派人士、无党派民主人士、国民党左派人士，接触各方面势力，深入交流，听取民主人士意见。在走访特园，毛泽东与民主人士说过：“这是民主之家，我也回到家里了”，“今天我们聚会在‘民主之家’，今后，我们共同努力，生活在‘民主之国’”[15]。与民主党派和民主人士的合作协商没能改变国民党政权性质，但彻底动摇了国民党一党专政的合法性，在建立民主联合政府上形成广泛共识。同时，这种政权外的协商之所以起作用是因为中共有巩固的根据地民主政权作为后盾，正如毛泽东在重庆谈起民社党领导人张君劢1938年致他的一封信，说：“在那封信里，他主张要我们将军队交给蒋委员长。老实说，没有我们这几十万条破枪，我们固然不能生存，你们也无人理睬。”[16](P406)从中共七大提出建立民主联合政府的政治纲领到提出“五一口号”前，中国共产党与民主党派和民主人士合作协商建立在对民主联合政府的共识上，建立在党的根据地民主政权的坚强后盾上，建立在广泛开展的统一战线工作上。

政治协商从中共1948年5月1日前夕发布的“五一口号”和随后的各民主党派和民主人士响应“五一口号”、围绕建立新中国政权进行广泛的讨论、提出政治意见和主张开始。“五一口号”第五条：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”[17](P200)，是进行政治协商的号召，得到各党各派各界的广泛积极响应。政治协商进一步明确了民主党派及民主人士的政治代表性与合作关系：民主革命时期是革命的民主的、响应“五一口号”并与中共有合作的关系[16](P2)；建立起具有广泛代表性的人民民主统一战线政权，它以工农联盟为基础，包括代表小资产阶级和极其知识分子的民主党派、民主人士以及认同新民主主义经济政策的民族工商界人士参加国家政权；确立了迈向人民民主的《共同纲领》——参加政权的各政治组织最重要的政治共识。新中国人民政协会议的召开标志着多党合作协商与人民民主政权建设相统一的政治协商制度确立[7]；制度化政治协商条件已经形成：有了各方面政治代表参加国家政权，有开展政治协商组织——人民政协，有最重要的政治共识——《共同纲领》；也标志着中国协商民主制度的确立——政治协商制度是其中最重要的组成部分。

五、协商民主的制度基础：中国特色社会主义

中国特色社会主义开始于社会主义市场经济建设，市场经济发展彻底改变了计划经济下的社会基本结构和社会基本关系，体现政治民主形式的政治协商作用开始向协调社会基本关系转变[18]。社会结构多阶层分化，社会基本关系体现出不同阶层在政治资源、经济资源和文化资源配置不同[19]，而经济资源和文化资源分配直接反映出社会利益关系，政治资源差异也反映出社会各阶层对政治过程的不同影响力从而影响社会利益关系。民主党派作为重要的政治组织其作用需要调整：作为社会一些方面政治参与的基本渠道；是社会方面一些重要利益关系的代言者和协调者；围绕来自执政党决策、政府施政中的重大议题和来自经济社会利益关系方面的重大议题开展政治协商。这种转变促使政治协商从党的统一战线政治合作功能向民主政治建设功能转变，从规定性原则性制度向规范性程序性制度转变。

从党的十八大开始，建设中国特色社会主义向经济、政治、文化、社会和生态建设全面展开，在全面治理中社会自身作用凸显。发展协商民主开始与国家治理体系和治理能力现代化紧密结合起来，把协商民主制度建设放在国家制度体系的整体框架内考虑[20]，使其在国家、政府与社会的互动关系中发挥特殊作用。协商民主制度建设重心从协调社会基本关系的政治协商向在公共治理问题协商转移，主要从三个方面发展：一是协商参与的广泛性问题，一方面将包括政府和非政府的社会组织及公民代表构成社会治理合作网络纳入到主要的协商参与者中，另一方面是拓宽参与渠道，发挥国家权力机关及各级人大、政府等公共部门和人民政协、各民主党派、人民团体、具有公共职能的社会组织的协商渠道作用。作为国家机关的人大和政府，发挥渠道作用的关键是建立面向社会开放透明的民主立法、民主决策和依法施政；作为执政党，发挥渠道作用的核心是发挥统一战线组织的协调功能和人民政协的重要渠道作用。二是协商民主的多层次问题。参与协商的广泛性必然促进协商民主从政治协商向社会协商和基层民主协商领域拓展。在党十三大就提出要通过建立社会协商对话制度协调和处理各种不同的社会利益和矛盾[21]，但在实际中没有进一步实施，因为相关的基本制度——基层群众自治制度未建立、社会协商的参与主体——社会治理合作网络尚未成熟。现在，各类社会组织已经成为公共治理的重要参与者，面向社会的民主议题包括民主立法、依法行政和社区治理等这些不包括在政治协商制度中的民主协商，需要更大协商概念的协商民主制度涵盖[22]，将协商民主程序嵌入到各个层面的公共治理制度中。三是协商民主的制度化问题，即协商原则的法定化、形式的规范化和操作的程序化。

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责任编辑：杨松禄

2014年度云南省哲学社会科学规划项目“协商民主与民族自治地方治理研究——云南民族自治地方协商民主的探索与实践”(项目编号：YB2014040)阶段性成果。

王寅平，男，云南省社会主义学院教研室副主任、副教授，主要研究方向为统一战线理论。

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1671-2811(2015)02-0085-06